公共教育支出概论

第一节　公共教育支出概论

公共教育支出(Public Education Expenditure)，也常被称为财政性教育支出。根据联合国教科文组织(UNESCO)和经济合作与发展组织(OECD)对公共教育支出的界定，公共教育支出是指中央和地方各级政府为维持和发展各类教育事业所做的教育经费支出，不直接与教育有关的支出原则上不包括在内，政府其他部门或同等机构，如卫生部门和农业部门用于教育的支出则包括在内，这里强调了公共教育支出是各级政府的教育支出，以区别于其他私人来源的支出。

一、政府提供教育支出的理论基础

在现代市场经济社会，几乎所有国家的政府在为社会提供教育服务中都起着主导作用。政府开办教育事业，为教育事业提供基本的经济来源，如提供免费义务教育、教育补贴、教育贷款等。从经济学角度来看，教育产品是集消费的排他性、一定竞争性、拥挤性和正外部性等特征于一身的准公共产品。根据公共产品理论、外部效应理论(包括关于公共产品的特征、生产或消费的正外部效应和负外部效应理论)判定教育属性是政府介入教育领域，承担教育支出的根本原因。

(一)　关于教育的公共性分析

公共产品理论^[1]是公共财政框架最基本的核心理论。公共产品理论认为，在市场经济条件下，市场可以提供绝大部分商品和服务，但是由于市场失灵，公共产品必须由政府或公共部门通过其特殊运行机制来提供。在现实生活中，兼具消费的非竞争性和收益的非排他性的纯公共产品并不普遍存在，纯公共产品和具有公共产品部分特征的私人产品，称之为准公共产品。

根据经济学所给定的公共产品、准公共产品、私人产品的定义分析教育产品的属性，可以得出现代教育是一项介于公共物品和私人产品之间的混合产品，其公共性体现在效用的不可分割性上，而私人性则体现在消费的竞争性和受益的排他性上。一方面，教育具有公共产品的属性，体现为效用的不可分割性(None-divisibility)。个人接受了教育后，相当一部分教育利益通过受教育者外溢给了社会，从而有利于提高整个社会的劳动生产率和综合国力，有利于提高全民族的文化素养，促进社会交流和经济发展，推动社会的进步。同时，受教育者数量的增加不会影响或排除他人接受同样的教育，教育所产生的社会利益由全体社会成员共同分享，整个社会都能从较高的教育水平中受益。所以教育带来的经济价值不是个人所独享的，具有公共产品的非排他性和非竞争性。另一方面，教育也具有私人产品的属性。受教育者学到知识和技能后，相应的就提高了自身在未来经济活动中的竞争力，增加了获得高收入和享受更好生活的能力，这是一种内部效益，是个人和家庭可以独享的。在教育资源有限时，受教育者数量超过一定限度之后带来“拥挤成本”，导致受教育者享受的教育数量减少、质量降低。从这个意义上讲，教育又具有私人产品的消费的竞争性(Rivalrousness)和受益的排他性(Excludability)的一面。

在微观经济学理论中，有一个概念叫做“外部性”。美国经济学家曼昆对外部性做了这样一个定义:“当一个人从事一种影响旁观者福利，而对这种影响既不付报酬又得不到报酬的活动时，就产生了外部性(externality)。如果对旁观者的影响是不利的，就称为‘负外部性’，如果这种影响是有利的，就称为‘正外部性’。在存在外部性时，社会对市场结果的关注扩大到超出市场中买者与卖者的福利之外，它还要包括受到影响的旁观者的福利。”正外部性(positive externality)是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价;负外部性(negative externality)是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。

在相当程度上，教育的利益是私人的，教育的消费者成为生产率高的工人，从而以高工资的形式获得大部分的利益。但是，在这些私人利益之外，教育也产生了正外部性。^[2]首先，在任何一个社会中，教育都是促进公民发展、文化传播和社会团结的一种主要手段，教育丰富了人们的知识，提高了人们的劳动技能和劳动效率，增强了人们在谋生过程中的竞争力，这些都有助于全社会劳动生产力的提高和综合国力的增强，有利于国家的经济增长，从而使全社会受益;其次，随着教育程度的提高，居民的素质、劳动生产率会相应提高，受教育更多的人可以促成技术进步的开发与扩散，这给每个人带来更高的生产率和更高的工资;再次，随着教育水平的提高，人们的法律知识、道德修养都得到普遍提升，人们会更加遵守社会公德，从而使得犯罪率下降，社会更加安定，社会治安成本下降，经济环境更加优化;最后，教育作为一种统治工具，为政治教育提供了很好的途径，受教育更多的人更为理智，当权者可以借助教育使公民树立起符合自己阶级利益的人生观和价值观，使公民更易于管理，政治更加稳定。

(二)　公共教育支出的必要性

公共教育支出也称为财政教育支出或政府教育支出，是指国家宪法构成的各级政府部门的教育经费支出，包括中央或联邦政府、州政府、省或地区、地方权力机构用于教育事业的支出，不含私人和企业的教育投资以及国外提供的教育贷款和援助。^[3]

亚当·斯密在《国富论》中分析了公共教育支出的重要性，认为政府对教育支出是必要的，“只要花很少的钱，国家就能方便、能鼓励甚至能强迫全体人民必须获得这些最主要部分的教育。”

经济学的研究表明，教育产品作为准公共物品在一定条件下具有竞争性和排他性，任何教育支出的直接受益者都是受教育者本人和他们的家庭，从这个角度考虑，教育产品的受益是可以分割的。在需求和供给非常不均衡的情况下，市场不可能很好地平衡其供求关系，其价格并不能由市场决定。为了克服市场缺陷，矫正教育市场失灵，政府作为公共产品的供给者对一国教育水平的提高负有主要责任，有提供基本公共教育的责任与义务，提高教育供给能力。

1.教育对经济的重大推动作用

教育投资所形成的人力资本是经济实现持续增长的主要动力与源泉，教育在推动经济发展中起了巨大作用，教育投资与国民经济增长之间存在正的相关性，教育可以培养高素质、高技术的劳动者为经济发展服务。“通过取消其他开支来增加公共教育经费，这应该被看作是所有国家，特别是发展中国家必须做的一件事，因为这是对未来至关重要的一项投资。”^[4]亚当·斯密(A·Smith)在其《国富论》中把工人技能的增长视为经济进步和经济福利增长的源泉，首次论证了人力资本投资和劳动者技能增长如何影响个人收入组成和工资结构，他从提高劳动生产率为根源的劳动分工角度解释了教育和技能培训是生产力发展的重要因素。“这种才能的获得需要人去接受教育，进行研究或充当学徒。虽然要花费一定的开销，却能偿还支出并带来利润。”^[5]英国剑桥学派创始人马歇尔在《经济学原理》中指出教育应作为国家的投资，这既可使大多数人的潜在才能得以发挥，又能培养出若干人才，从而取得巨大的经济价值。^[6]关于教育投资与经济增长之间关系的研究始于20世纪60年代，诺贝尔经济学奖得主美国经济学家西奥多·W·舒尔茨(T·W·Schultz)将资本分解为物质资本和人力资本两部分，创立人力资本理论，指出教育作为一种人力资本投资，其可以产生“知识效应”和“非知识效应”，能直接或间接促进经济增长。舒尔茨在1962年运用“余数分析法”计算出美国1929～1957年的平均教育收益率为17.3%，由教育创造的国民收入占国民收入增加部分的33%，第一次从宏观角度提出了教育是经济增长的源泉和缩小收入差距的手段。随着以舒尔茨、加里·贝克尔、明赛尔等人为代表的人力资本理论的诞生，教育投资作为人力资本形成的主要渠道而得到广泛的研究。从长期来看，政府教育支出作为一种人力资本的投资，能大大提高劳动力的技术知识和管理知识水平，导致社会劳动生产力的提高和技术的进步，从而对宏观经济产生巨大的影响。

20世纪80年代中期，保罗·罗默(Paul M·Romer，1986)、罗伯特·卢卡斯(Robert E·LucaS，Jr.，1988)提出“内生技术变化”，进而产生了内生增长理论(The Theory of Endogenous Growth)。内生增长理论的核心思想是认为经济能够不依赖外力推动实现持续增长，将知识与人力资本积累看作是经济增长的内生变量，并认为通过教育和培训获得的特殊知识和专业化的人力资本是促进经济增长的主要因素。明治维新后日本经济的迅速崛起，被认为是长期教育积累的大量人力资本充分发挥作用的另一典范。2000年诺贝尔经济学奖获得者詹姆士·海克曼教授对中国的人力资本投资进行分析，提出中国教育投资的真实经济回报率可能高达30%—40%。教育投资的理论与实践揭示了教育具有提高劳动者素质及提高劳动生产率，促进经济增长的功能。内生增长理论表达的经济增长的原因有以下几方面:第一，获取新“知识”(包括知识革新、技术进步、人力资本积累等概念);第二，刺激新知识运用于生产(市场条件、产权、政治稳定以及宏观经济稳定);第三，提供运用新知识的资源(人力、资本、进口品等等)。人力资本理论和内生经济增长理论突出了教育对经济增长的贡献，为各国政府增加和优化教育投资、加快国民教育发展提供了理论基础。

2.政府出于促进社会公平的考虑

社会收入公平程度是影响社会结构和社会安定的重要因素。研究表明，教育公平与收入公平之间存在高度正相关性。教育公平的观念源远流长，追求教育公平是人类社会古老的理念之一。从历史上看，古希腊的大思想家柏拉图最早提出教育公平的思想，亚里士多德则首先提出通过法律保证自由公民的教育权利。在两千年前我国古代的大教育家孔子也提出“有教无类”的朴素教育民主思想。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森(Amartya Sen)曾经说过，贫穷并不只是比社会上其他人穷多少这回事，而是没有争取物质富裕最基本的机会——因为缺乏一定的最低限度的“能力”……贫穷根本就不是收入的问题;这其实是缺乏最低限度能力的问题。这些问题的解决要通过整个社会结构的变革，努力改进教育。在财富、权力等社会资源存在较大差异的情况下，教育机会的均等是唯一可以让人参与角逐、向上流动的希望所在。^[7]西奥多·W·舒尔茨说过社会中很大的一部分收入分配差异，实际上是由于所受教育的不同而引起的，土地本身并不是贫穷的主要因素，而人的能力和素质却是决定贫富的关键。这样，通过教育，不仅可以提高劳动者个人的劳动效率和收入水平，而且可以缩小因受教育不同所产生的收入差异，从而使社会收入的分配趋于公平。^[8]

公平是人类社会具有永恒价值的基本理念和行为准则，而教育公平则是社会公平在教育领域的延伸和体现。教育公平是社会公平的起点，教育公平是社会公平的基础。联合国教科文组织的《学会生存》和《教育——财富蕴含其中》两份重要报告指出，教育公平问题首先是指人人享有平等的受教育权利和机会。

实施公平的教育制度，特别是加强弱势人群的教育，将会不断地改善社会阶层的结构，促进社会公平。“实际上，教育对于个体的意义绝不仅仅是一种知识的获得，而且还是追求社会公平的重要途径，教育具有促进社会公平的重要作用。”^[9]教育公平包括三个层次:(1)　确保人人都享有平等的受教育的权利和义务;(2)　提供相对平等的受教育的机会和条件;(3)　教育成功机会和教育效果的相对均等，即每个学生接受同等水平的教育后能达到一个最基本的标准，包括学生的学业成绩上的实质性公平及教育质量公平、目标层面上的公平等。

如果教育完全由市场提供，教育的投资主体由于不可能获得教育的外在收益，他们所提供的教育数量必然低于社会期望水平，因此必须有政府的介入，根据不同层次教育的边际社会效益与边际社会成本的对比关系来决定政府参与的份额，使教育的提供在最大程度上满足社会的需要。由政府对教育事业进行投资，可以为全社会需要受教育人群提供相对均等的机会，加强国家财政对教育的支持力度，优化配置教育资源，建立充足、公平、有效的教育财政制度，避免区域之间、城乡之间经济发展不平衡导致受教育机会的不平等，使每一个人都能获得基本均等的受教育机会，公平地享受教育资源，避免因教育机会不均等所造成的贫富差距的代际继承与不平等状况的进一步扩大，有利于实现社会公平。在教育治理服务中，追求教育领域的社会公平和保证教育领域的公共利益是政府管理教育的基础性责任。^[10]

二、公共教育支出的主要领域

政府对教育的投入是一种财政支出，但并不是全部的教育经费都应该由政府承担。因为教育种类繁多，各种教育性质差别很大，其提供方式也因此各具特色。教育产品的提供应该按照不同教育层次和各自不同的特点，由政府和市场共同承担。政府对教育资源进行合理规划和配置，教育产品应该由公共部门和私人部门联合提供，教育投资则由政府教育支出和非政府教育投资组成。

教育产品大致可以分为三类:一是具有纯公共产品性质的，如义务教育、基础教育。虽然从严格意义上看，它们并不完全符合纯公共产品的属性特点，但实践中多数国家都把它们作为一种制度定位在公共产品。这类教育产品从其效用的不可分割性方面来看，相对其他种类的教育而言更强，就整个社会而言，这类教育产品的发展，直接制约了整个民族文化素质和国民素质的普遍提高，而且由于能为全社会各类专门人才的培养奠定良好的基础，对今后社会发展产生深远的影响，因此维持和接受这些教育服务的全部费用应由政府的经济支撑和制度保障来实现。二是提供准公共产品的教育单位或教育服务部门，主要是以公立教育机构为主要办学形式的学校，如高等院校、高中、中等专业教育和职业技术学校等。这些教育服务虽然具有公共产品的某些性质，并且这些教育服务的经费部分地由政府提供，但与义务教育和基础教育不同，这些教育服务不是完全没有排他性的。从全社会整体上看，高等教育基本上可视为收益内在化的产品。但这类教育还具有广泛的社会效益，受教育者获得的知识、技能等等带来的收益会外溢到全社会，促进社会经济的发展，最终使其他社会成员也受益。因此对这类教育政府财政应给予适当补贴以弥补受教育者付费的不足。当这类教育涉及到的一些具有巨大外部性的领域，如高等教育中一些对国家发展有重大意义的专业时，国家财政必须给予充分的支持。三是基本具有私人产品性质的教育服务。这些教育服务具有纯私人产品性质，有严格的排他性，而且教育服务的一切费用都是由享用这种教育服务的人提供。

教育资源在教育系统内部各级各类教育间如何分配，包括社会总资源对教育的分配，教育资源在各级各类教育间的分配以及教育资源在地区和学校之间的分配，是政府要考虑的另一重要问题。从教育的总体供给情况来看，政府是教育资源的主要提供者。政府要根据财力和教育支出产生的效果，不仅要增加教育投入，还要合理配置教育资源，充分发挥教育资源的使用效益，提高公共教育服务资源配置效率。

公共教育支出可以界定为政府用于维持和发展各类教育事业的经费支出，因为教育种类繁多，各种教育性质差别很大，其提供方式也因此各具特色，有多种分类方法。根据公共教育支出的主体不同，可以划分为中央教育支出和地方教育支出;根据公共教育支出是否纳入预算内管理划分，可以分为预算内教育支出和预算外教育支出;根据公共教育支出对象的性质划分，可以分为义务教育支出和非义务教育支出;按照教育阶段性或递进层次分类，整个教育分为学前教育、小学教育、初中教育、高中教育、中高等教育、研究生教育;按照教育对象来分，可分为正常教育和特殊教育，特殊教育的对象主要是生理或身体非正常的受教育者;按教育场所来分，可分为学校教育、家庭教育、校外教育;按教育的规范性程度，可分为学历教育和非学历教育，其中学历教育又可分为全日制及成人教育，成人教育包括函授、夜大、自考等多种形式。各种不同形式的教育适应的教育对象不同，各种受教育的对象也会根据其不同的个人需求选择教育种类。

世界银行对于公共教育支出的定义是“教育的财政支出包括了公共教育经费加上对初级、中级及第三级私立教育的资助”。^[11]联合国教科文组织的《统计年鉴》将公共教育支出分为教育经常费(或称教育事业费)和教育基本建设费两部分。

按国际货币基金组织最新政府财政统计标准，政府教育支出功能分类主要包括:学前和初等教育、中等教育、中等教育后的非高等教育、高等教育、无法定级的教育、教育的辅助服务、教育“研究和发展”、未另分类的教育等。

按照我国政府收支分类，公共教育支出主要是指国家财政性教育经费，包括:国家财政预算内教育经费，各级政府征收用于教育的税费，企业办学校教育经费，校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费。“财政预算内教育经费”是指“中央、地方各级财政或上级主管部门在年度内安排，并计划拨到教育部门和其他部门主办的各级各类学校、教育事业单位，列入国家预算支出科目的教育经费，包括教育事业拨款、科研经费拨款、基建拨款和其他经费拨款”。