制度建设中的若干关系的分析介绍

二、制度建设中的若干关系

世界上万事万物相互联系，相互制约，处于关系之中。大学制度不是孤立存在的，涉及学校工作的方方面面，这是其十分重要的一个特点。在大学内部制度建设中，要正确把握和处理好目的与手段、内容与程序、制度与机制、制度与文化、制定与执行等方面的关系。

1．目的与手段

目的通常是指行为主体根据自身的需要，借助意识、观念的中介作用，预先设想的行为目标和结果。从起源来看，“目的”起源于射箭。古人眼睛为目，箭靶的中心目标为的，射箭是为了射中目标，这就有了明确的目的性，古人将这一具体的动作转化为抽象的概念——目的。手段是指为完成一定目标或任务，所使用的过程、方法和途径。目的和手段不同，目的不等于手段，手段也不等于目的。目的与手段又紧密相联，目的是手段的方向、依据，但离开了手段，目的无法实现，手段是为实现目的服务的。目的与手段具有一致性，但在现实中，往往造成两者的错位，例如，将手段当目的，重视手段而忽视甚至忘却了目的。正如爱因斯坦所言，“手段的完美与目的的混乱，成为我们这个时代的特点”。一位诗人感叹，我们已经走得太远，以至于忘记了为什么而出发。

前面已经反复强调，大学的职能是教学、科研和社会服务，根本目的是培养人才。因此，与人才培养直接相关的学术活动为目的性活动。人才培养活动的开展，大学的正常运行，需要组织、管理、制度，这些行政活动属手段性活动。由于大学的规模越来越大，与社会的联系越来越密切，大学行为对社会的影响越来越深刻，大学已走出象牙塔，进入社会的中心，需要行政管理。制度不仅界定了人的活动范围，规范着人的社会关系，建构着人们的社会交往，而且决定和限制了人的发展方向和过程，激励和推动着人的全面发展，因而制度建设对实现人才培养目标起着十分重要的作用。为了实现人才培养的目的，必须重视手段性活动。但是在现代大学制度建设中，不能忘记其根本目的，不能为了制度建设而进行制度建设。因此在现代大学制度建设中必须把握以下几点。

首先，现代大学制度建设要围绕教学、科研、社会服务，核心是提高人才培养质量。为此，要完善大学治理结构，特别要注重发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用；加强章程建设，特别要重视尊重学术自由，营造宽松的学术环境；扩大社会合作，健全社会支持和监督学校发展的长效机制；推进专业评价，建立科学、规范的评估制度，形成中国特色学校评价模式。

其次，现代大学制度建设要体现学术性特点。大学是学术性组织，是培养人的地方。大学学术的行为，本质上是一种精神活动。发展学术，需要思想自由、学术自由；培养人，人的发展需要自由个性的充分发展。现代大学制度应为师生思想自由提供保障。学术事务，也需要管理，需要制度，但其制度有自身的特点。例如，提高教学质量，需要转变教学思想，改进教学方法，但这种提高、改进不可能通过“命令”的方式，而是采取“劝说”的方式，引导教师自己明白他们的教学方法错在什么地方，为什么要改进。只有教授们自己愿意使用并接受新的教学方法，这种教学方法才有可能实施。仅靠行政命令，起不到任何作用。现代大学制度的建设如果忽视了大学学术性的根本特点，将会走偏方向。

再次，评价现代大学制度的优劣，要看人才培养的质量。对现代大学制度的评价，不能仅仅停留在制度本身，而是要看通过制度的实施，大学人才培养质量是否得到提高，以及大学发展的速度与质量，大学与社会的联系，等等。

2．内容与程序

法理学依据法律规定内容的不同来进行划分，可以将法律分为实体法与程序法。实体法是规定和确立权利和义务以及职权和责任为主要内容的法律，如宪法、行政法、民法、商法、刑法等。程序法是规定以保障权利和职权得以实现或行使、义务和责任得以履行的有关程序为主要内容的法律，如行政诉讼法、行政程序法、民事诉讼法、刑事诉讼法、立法程序法等。实体法和程序法密不可分，相互依存，相辅相成，是内容和形式的统一。

在制度体系中，同样有制度内容和制度程序两个部分。与法律体系不同的是，在制度体系中，内容和程序往往在一个制度文本中。内容与程序同样重要，但在制度建设中，人们容易忽视程序的作用。如果没有严格的程序，制度规定的权利和职权难以实现，义务和责任难以履行，制度将如同一纸空文。程序性是科学化最本质的意义，没有程序，也就没有科学。程序也是一种智慧，可以帮助人们化解难题，规避风险，伸张正义，推进发展。

在现代大学制度建设中，我们要充分认识不重视程序对制度建设所造成的危害。例如，决策制度是现代大学制度建设中十分重要的内容，科学决策一定要遵循“问题澄清、明确界定目标、收集到所有备选方案、对每一种方案的结果作出评估、选择最佳方案”的基本程序。在我国大学的决策制度中，对决策程序作出明确规定的极少，即使有的大学作了规定，在执行中也没有引起重视。不遵循决策程序，所作出的决策仍然是经验决策，谈不上科学决策。在决策过程中，对每一个环节的程序都要作出明确、详细的规定，否则，科学决策难以实行。这里列举两个在高校经常出现的情况。

其一，决策中缺乏明确的决策程序。例如，党委决策的职责、范围已有明确的规定。党委实行集体领导，集体决策。但党委会得有人召集，这个召集人就是党委书记。只有党委书记或党委书记委托的人召集会议才是合法的，其他人召集会议是“篡权”，不合法。“召集会议”成为党委书记最大的权力。部分学校在这一方面没有程序规定，有的党委书记滥用权力，对于自己不赞成的事，或者不召集开会，或者拖着，时间过去了，即使开会也无济于事。由于没有明确程序规定，这样做，他还没有任何责任，却严重影响学校的发展。

其二，决策程序不严密。例如，一项有关学术事务的决策，规定要经过学术委员会审议。这个程序走了，学术委员会审议通过了。但有时最终下发的决策制度与学术委员会审议通过的内容大相径庭，而且违背学术规律。这种修改往往出于职能部门负责人，或学校分管领导。学术委员会通过的审议意见不是不能修改，但实质性内容的修改意见应与学术委员会商协。在高校决策制度中往往没有这样的程序，学术委员会的权力无法得到保障，决策制度也就成了一纸空文。

在现代大学制度建设中，一方面要重视制度内容，另一方面更要重视制度程序。每一项制度的实施，必须要有程序来推进、规范、保障。拥有权力，就有可能滥用权力，权力需要制约、监督。每一项制度内容，都要有相应的程序，而且还要有申诉等方面的程序制度，以保障每一位教师、学生的权利和利益。

3．制度和机制

制度是“要求成员共同遵守的，按一定程序办事的规程或行动准则”。一般而言，机制是“指复杂系统结构各个组成部分相互联系、相互制约、相互作用的联结方式，以及通过它们之间的有序作用而完成其整体目标、实现其整体功能的运行方式”。制度与机制紧密相连，关系十分密切。制度是机制的基础；机制是制度的灵魂。制度和机制也有极大差别，主要表现：制度是静态的，而机制是动态的；制度是具象的，而机制是抽象的（机制是在事物的运行中体现出来的）；制度是可以而且需要由各种强制的力量来建立，而机制是不能用强制力量来建立的；制度是可以立即建立和生效的，而机制则是需要相对长的时间逐渐地成长的。

在现代大学制度建设中，制度和机制都十分重要。近几年来，人们开始重视机制，并提出建立人事机制、财务机制、教学机制、长效机制，等等，但并没有完全弄清机制的内涵，往往将机制等同于制度。通俗地说，机制是在一个系统内建立一个应变器，能使系统自动调节。管理学上有一个关于机制的经典案例。

在17—18世纪，英国运送犯人到澳洲，按上船时犯人的人数给私营船主付费，也就是说犯人在船上的死活，下船的时候犯人是什么状态，船主是不用负责的。在这种情况下私营船主为了牟取暴利，便不顾犯人的死活，每船运送人数过多，生存环境恶劣，加之船主克扣犯人的食物，囤积起来以便到达目的地后卖钱，使得大部分犯人在中途就死去。更残忍的是，有的船主有时出海就把犯人活活扔进海里，这样，到澳洲后，上岸的犯人所剩无几。英国政府极想降低犯人死亡率。降低死亡率，可以采用多种办法，一是制度，如规定加强医疗措施，多发食物改善营养，改善住宿条件，增派管理人员等。这样做，一方面会增加开销、增大成本，同时也无法抑制船主谋利私欲，难以保证派去的监管人员在暴利的诱惑下不与船主合谋勾结。最后，英国政府制定了一个新办法，他们规定按到达澳洲活着下船的犯人的人数付费。这就是机制。机制形成后，私营船主绞尽脑汁千方百计改善犯人待遇，尽可能让更多的犯人活着到达目的地，这样才能赚到更多的钱。后期运往澳洲的犯人的死亡率相当低，最低只有1%，而原来最高时竟达到94%。这就是机制的作用和威力。

形成机制，要分析影响机制形成和发挥作用的因素。影响机制形成和发挥作用的因素有人们的切身利益、观念和习惯、理性等诸多方面。其中，每一个人的利益是影响机制形成的关键因素。人们的利益表现为各种需求，包括经济需求、社会需求、政治需求等等。这是形成机制中要考虑的首要因素。机制在制度基础上形成。影响制度转化为机制的因素是理性。每个人都是有理性的。人们通过思考来权衡利弊从而对一件事情做出决定，这就是理性的作用。一种制度即使对人们的暂时利益有所损害，即使与人们的观念和习惯不符合，即使人们不喜欢，但是经过理性的思考认为是符合长远利益的，这时人们还是可能支持制度从而使制度形成机制。

在现代大学制度建设中，教师评价、聘任十分重要。在我国大学，一般采用建立制度的方式，要求院系、教师每年必须教授多少门课，争取多少课题并得到相应的经费，发表多少篇论文以及出版多少著作。因而导致重数量轻质量、重投入轻产出、重科研轻教学、重近期轻长远、重显性轻隐性，大家忙忙碌碌，教学质量和学术水平得不到提高，产生不了大的成果，也培养不出大师。造成了极大的危害。现在，一些高校，根据学术规律、学术逻辑，开始重视机制的建设。例如：

上海交通大学转变管理理念，改进考核评估办法，实行“院系中长期评估”，以创造更为宽松的学术氛围，充分调动院系和教师的积极性。“院系中长期评估”是建立在客观数据基础上的同行评估模式，用世界一流标准来检验上海交大在师资队伍、科学研究、人才培养等方面的发展状况，找准目前的位置和存在的差距，明确学校发展和改革的方向，并采取针对性措施加快建设进程。其基本思路是：评估的价值取向从绩效判断转变为发展性诊断；评估基准从常模参照转变为标准参照；评估内容从全面考察转变为突出核心价值；评估的实施从单向操作转变为交互运作；评估指标从刚性转变为柔性；评估周期从短期转变为中长期。“院系中长期评估”机制的建立，有力地推动了上海交大的发展。

4．制度与文化

在现代大学制度建立过程中，制度与文化同样重要，缺一不可。制度是一种规矩或规则。没有规矩，不成方圆。制度的重要性体现于，在一个组织内，由于人的价值取向的差异性，对组织目标认同的差异性，要想使个体与群体之间达成协调一致，需要制度的规范。即使是人的价值取向和对组织的目标有高度的认同，如果没有一定的制度，也不可能达成行为的协调一致，组织难以正常运转，更谈不上健康发展。制度是靠人建立，靠人来执行，而人是有思想的，这个思想本身就是一种文化。制度与文化的关系是一种辩证的关系，两者互生、一体，互为因果。有形的制度渗透着文化，无形的文化通过有形的制度得到体现。文化是渐进的，制度带有跳跃性。

关于制度与文化的关系，孔子在《论语》中早有论述，孔子曰：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”（《论语》）意思是，若仅仅以政治来约束人，以刑罚来惩治人，大家虽然不会去犯罪，但他却不认为犯罪行为是羞耻的；若能以德来教育人，以礼教来约束人，使人有羞耻之心，能约束端正自己的言行，从而自觉地不去犯罪。有人认为：“制度是让想犯错误的人不敢犯错误，文化是让有机会犯错误的人不去犯错误。”“只有文化没有制度，那是梦中楼阁，世外桃源，是乌托邦！只有制度没有文化，那是动物王国，等级分明，是丛林法则。”这些说法都有一定的道理。

按组织人类学说法，“制度指在组织中可以观察到的，不断重复的行为”。实证性制度研究的重点，是观察实际发生的行为，而不是写在纸上的“条文”。为什么这些行为能不断重复呢？因为它有意义。这些“意义”合在一起便是组织的文化。为什么有的制度在清华大学可以顺利实行，而在北京大学却行不通，反之亦然。有的制度在武汉大学可以顺利实行，而在华中科技大学却行不通，反之亦然。这是不同的大学文化使然。^[13]在现代大学制度建设中，既要重视制度，又要重视文化。现在的主要问题是对文化重视不够，因而建立了很多制度，但得不到有效执行。

大学的文化建设更有其特殊重要性。在企业，是资本决定制度，制度决定技术；在大学，是价值决定理念，理念决定制度。理念是文化的集中体现。大学要通过凝练自己的核心理念，形成自己的制度文化，推进制度的有效实施。清华大学的“行胜于言”，已经成为清华人的文化，从而使清华人重视实践，重视文化，自觉执行有利于学校发展的制度。北京大学的“学术自由、兼容并包”，已成为北大人的文化，从而使北大人自觉追求学术、进步。一些学校努力以“追求卓越”作为自己的目标、文化，从而推动大家努力遵守制度，促进学校发展。

现代大学制度建设中要解决的核心问题是如何处理行政权力与学术权力的关系，去行政化已成为大家共同的呼声。笔者认为，建立学习服务型行政应成为去行政化的突破口。因此，在学校行政系统要形成“服务文化”，行政人员自觉、高质量、高水平地为师生服务，为教学、科研服务。否则，去行政化将成为一句空话。中国科技大学在现代大学制度建设中坚持管理向服务转变，树立“管理就是服务、服务创造价值”的服务理念，把为广大师生员工服务视为行政部门的基本宗旨，把师生的愿望和需求作为行政管理活动的出发点，将老师和学生从繁杂的行政事务中解脱出来，形成潜心治学、乐教乐学的浓厚学术氛围。为此，制定“机关部门目标管理办法”。成立目标管理领导小组，选拔教授进入小组，负责对目标实施的督导与检查。建立完善“机关工作目标责任制”，探索建立“阳光收入＋绩效考核奖励”机制。服务理念的确立，服务文化的建设，有力地推进了中国科技大学的现代大学制度建设。

5．制定与执行

高等学校制度建设包括学校制度的制定、制度的执行和制度的评估。制度的制定是指学校依照法律法规和上级有关规定，结合本校实际，在充分酝酿的基础上，依照一定的程序，起草、讨论、通过、发布制度的过程。制度的执行是指学校对制度的贯彻落实过程。再好的制度，如果不在实际中执行，只能是一纸空文。制度评估是学校在制度执行的过程中，对其科学性、协调性、实效性以及制度之间的相互协调性进行评价，如发现问题及时作出相应调整的过程。

现在，我们不是缺少制度，而是对制度执行不力，制度没有起到应有的作用。制度制定和制度执行之间的中介是制度评估，要将制度评估贯穿于整个制度制定、制度执行的全过程。在制度评估的过程中，应着重把握以下几点。

现代性。制度应随着社会的发展变化而变化，以适应时代的需要和要求。前面已经论述，社会变化主要表现在市场化、全球化、大众化、信息化等方面，学校制度应适应这些变化，否则就会脱离时代。例如，信息化，对大学队伍的结构产生了很大影响，主要表现在互联网教学的应用，兼职教师的数量增加，信息处理运用的广度和深度增加，学校需要大批的技术人员。相应地，我们要重视兼职教师管理制度、技术人员管理制度。制度评估要关注制度的现代性要求。

科学性。科学性指制度符合客观规律、实事求是。例如，对教师考核的要求，要符合教师的实际，并对老、中、青教师，不同职称的教师，不同学科的教师提出不同的要求。有一所以工科为主的研究型大学，要求文科教师每年的科研经费达到30万元以上。一些教师由于达不到经费要求，加之对学校政策的不满，而调离学校，致使其文科发展受到了很大的损失。一位从美国回国后应聘到某研究型大学做院长的教授，谈到自己的一个深切体会。学校制定制度不听取学院和教师意见，不进行认真研究，拍拍脑袋，一项制度出台了。但由于这项制度背离实际，学院无法执行。学院不执行，学校也不管了，最后这项制度不了了之，形同虚设。制度评估要对制度的科学性、合理性进行评价。

协调性。一项制度内部要协调，制度之间要协调，否则，制度也无法执行。例如，某校制定了对学生考试舞弊要进行严肃处理的制度，同时在对辅导员进行考核的制度中规定，所管辖的学生中，受处分的学生达到一定数量，则辅导员考核为不合格。辅导员在监考中遇到学生舞弊就会产生心理矛盾。如果不抓，不符合前项制度和教育要求；如果抓了，很可能使自己考核不合格。因此，一些辅导员逮到学生考试舞弊不仅自己睁一只眼、闭一只眼，而且帮助学生向任课教师求情。这使对学生考试舞弊的处理制度形同虚设，直接的结果是严重影响了学风。制度评估要对制度的协调性进行评价。

要增强制度的执行力。制度的执行，往往涉及师生的利益，甚至导致教师解聘、学生退学，因此，制度执行具有艰难性。一方面要通过教育，增强管理干部的责任感，提高执行力；另一方面，对制度的执行要进行检查、评估，保证制度执行的严肃性。