我国高考制度改革的现状、方式和路径探析

我国高考制度改革的现状、方式和路径探析 ——基于新制度经济学的视角

李　勇

【摘　要】　高考制度是一种公共物品和利益分配机制。我国采取了一系列措施进行高考制度改革，高考制度改革是高考利益攸关者之间的博弈，正由强制性制度变迁向诱致性制度变迁演变。我国高考制度改革要在坚持全国统一考试制度不变的基础上，改变考试理念，由单一到多元，从集权到分权，形成分类考试、综合评价、多元录取等考试招生制度，进一步扩大高校招生自主权，发挥路径依赖的积极作用，降低和分散高考制度变迁的交易费用，实现高考制度的合理变迁，达到“帕累托最优”的制度均衡。

【关键词】　高考制度改革　制度变迁　交易费用　路径依赖

高考制度是我国教育制度中的重要组成部分，是我国的基本国策。随着社会的发展，高考制度与社会政治、经济、文化等方面形成密切的联系，相互影响，相互促进。高考制度改革是教育体制改革的重要内容，它涉及多种利益主体，涉及我国千百万人民的切身利益，“作为中国的一项基本教育制度和复杂的系统工程，高考改革具有相当大的难度”。

《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）提出“按照有利于科学选拔人才、促进学生健康发展、维护社会公平的原则，探索招生与考试相对分离的办法，政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，学生多次选择，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度”，指出了今后一段时期内我国高考制度改革的方向。本文试从新制度经济学的交易费用、路径依赖等理论，讨论我国高考制度的本质，分析高考制度改革的现状和方式，探讨高考制度改革的路径。

一、高考制度的本质

（一）高考制度是一种利益分配机制

自考试诞生以来，其主要社会作用就是作为社会分工、主要是作为脑体分工的手段。早在原始社会，人们就已开始选举有丰富生产经验、有能力而又公道的人来管理具体事务。隋朝建立科举制度以后，中国古代通过科举考试选拔官吏，服务于封建社会统治阶级；无数贫寒子弟通过科举而达于显赫，所谓“朝为田舍郎，暮登天子堂”。中华人民共和国成立以后，国家一直坚持高考制度改革，通过良好的考试制度设计选拔对社会有用的人才，选拔社会主义的接班人和建设者；广大适龄青年通过高考进入高等学校深造，实现自己的理想，获取自身的利益，改变自己的社会地位。因此，高考制度从本质上来讲，就是一种利益分配机制，它是我国稀缺的高等教育资源的分配机制。随着我国高校招生人数的扩大，目前我国每年有1 000多万考生参加普通高校招生考试，近600万考生进入高等学校学习，高等教育已进入大众化阶段。但目前我国高等教育仍然是一种稀缺资源，特别是优质高等教育资源更为稀缺，加之中国文化重视教育的传统，高考竞争特别是进入重点高校的竞争仍然异常激烈。因此，高考制度作为一种利益分配机制，其改革一直备受社会的关注。

（二）高考是一种公共物品

我国历来高度重视教育事业，实行优先发展教育的战略，党的十七大报告把教育改革提升到关系民生的高度。作为高校选拔人才的考试制度，可以归属“用于确立公共品和服务的生产和分配的框架的制度”。它实质上是一种公共物品，具有消费上的非竞争性和非排他性。“非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。”公共物品可以划分为纯公共物品和准公共物品。高考并不能严格满足消费上的非排他性和非竞争性。当考生数超过一定的限度，就会出现拥挤现象，使考生之间具有一定程度的竞争性，从而排挤其他人的使用，因此高考属于准公共物品。作为公共物品的高考边际成本较低，由于我国高考人数巨大，每增加一个考生并不会大幅增加高考制度运行的边际成本，也不会损害其他考生的边际收益。同时，高考制度除了为高校选拔优秀人才外，还具有维护社会稳定、促进社会流动、推动经济发展、促进基础教育改革等外部性功能。

（三）高考制度改革是利益攸关者之间的利益博弈

我国的高考制度涉及广大人民群众的切身利益，高考制度一直以来都是由中央政府制定政策，由地方政府和高校实施，中学实施教学和备考，广大考生参与。从构成来看，高考制度的利益攸关者可以划分为四个：政府（中央政府和地方政府）、高等学校、中等学校、考生（包括家长），他们有着不同的利益诉求。在制度变迁的过程中，无论是现有制度安排的继续维持和运行，还是新制度安排的出现和植入，都是人们为追求自身利益而互动和互惠的结果；即使是政府强制作出的安排，其中也包含着对社会其他方面的利益要求的考虑、照顾、让步、补偿和满足。因此，高考制度改革实质上是各个利益攸关者之间的利益博弈。各个利益攸关者把自己的利益诉求投入到制度变革系统中，各种复杂的利益关系不断得到调整、综合和博弈，其结果是各利益攸关者对高等教育资源及其“附属品”的再分配和利益格局的重塑。由于每个利益攸关者参与制度过程的动机、目标、方式和权力地位各不相同，各自掌握的可支配资源是有限的，而“经济人”的特性决定了各自追求利益最大化。为满足各个利益攸关者的利益最大化，高考制度改革就要尽可能降低制度变迁的费用，最优化配置可支配资源。

二、近年来的高考制度改革

为了满足社会经济发展的需要，满足广大人民不断增长的高等教育需求，我国高考制度一直坚持改革。特别是改革开放以来，按照邓小平同志“要认真研究、实验，改进考试的内容和形式，使它完善起来”的要求，对招生和考试进行了不断的探索和改革。

（一）分省命题

1978年后，我国一直实行普通高等学校招生全国统一考试制度，由国家统一命题，全国所有高校使用同样一套试题。1985年，上海市进行省级高中毕业会考制度改革及在此基础上的高考制度改革的试验，作为全国统考的一部分，试点单独命题；2000年，北京开始试行自行命制语文、数学、英语等学科试题。2004年，国家开始实行“全国统考，分省命题”，在坚持全国统一高考制度的前提下，北京、天津、上海等11个省市实行所有科目或部分科目的自主命题；2005年，实行分省命题的省市扩大到14个，2006年扩大到16个，形成了全国高考统一命题和分省命题相结合的“统分格局”。

分省命题的实施，表象上看增加了命题的交易费用。原来由教育部考试中心统一命题，现在有16个省市实行分省命题，命题工作的成本增加了16倍；同时，各省市为做好分省命题工作进行制度建设、机构建设、人员配置、保密安全建设等投入了大量的人力、物力和财力，大大增加了高考命题工作的交易费用。但“全国统考，分省命题”的实施，是高等教育发展到一定阶段的需要，促进中央和地方教育的统筹管理，推进基础教育课程改革，分散考试安全风险。特别是在现代信息技术高度发达的今天，考试安全成为一种公共安全和国家安全。通过分省命题，把全国统一高考的安全风险和不确定性分散到地方，从而大大降低统一高考的泄题的风险，避免引起社会的动荡。从这个角度来说，分省命题降低了全国统一高考的风险，降低了社会成本和政治成本，节约了交易费用。

（二）高校自主招生

高校自主招生，即由高等学校根据自身的特点和需求，按照教育部的相关规定，自主招收一定比例的、符合自身发展需求和培养方向的优秀高中毕业生。高校自主招生权是高校办学自主权的重要组成部分。扩大高校自主招生权并不是新生事物。1985年党中央发布《中共中央关于教育体制改革的决定》，明确提出扩大高等学校办学自主权。其后，高校招生逐步打破教育行政部门包办的局面，开始实行“学校负责，招生办监督”的新体制。1987年原国家教委颁发的《关于扩大普通高校录取新生工作权限的规则》，以部门规章的形式规定了招生新体制。1998年颁布的《高等教育法》将招生自主权列为高校七项自主权之首。2003年，教育部开始试行新的高校自主招生政策，从2003年的22所发展到2010年的80所，自主招生的高校范围不断扩大，自主招生的比例逐渐上升，自主招生的政策更加规范和透明，为高校扩大办校自主权，实行创新人才的选拔和培养起到了很好的推动作用。

高校自主招生是全国统一招生制度的重要补充。全国统一招生不仅产生招生费用，而且会产生大量的内生交易成本，所以统一程度越高，交易成本越高。实行高校自主招生，不仅可以降低内生交易成本，而且高校分担了招生成本和风险，统一招生的成本降低。但实行完全的高校自主招生，高校不仅独自承担招生费用，而且还要承担大量的外生交易费用，所以交易费用也会极大地提高。因此，在全国统一招生的基础上，实行高校自主招生，找到全国招生总成本的最低点，是高校自主招生制度改革的方向。

（三）高水平大学联考

1952年前，我国的高校招生采取自主招生考试或部分学校联合招生考试。当前，随着自主招生制度的逐步推进和深化，部分高校尝试实行联合招生考试。由北京科技大学等5所北京高校从2005年开始实行联合招生考试；北京大学、香港大学、复旦大学从2009年实行联合招生考试，2010年扩大到13校联盟；清华大学、上海交通大学、中国科技大学、西安交通大学、浙江大学5所大学从2009年实行联合招生考试，2010年又增加南京大学、中国人民大学，形成7校联盟；北京理工大学、同济大学、天津大学、重庆大学等9所高校也从2010年实行联合招生考试。从而形成了“北约”“华约”“同盟”“北工”四大招生联盟。实行联合招生考试，采取联合命题或委托第三方进行命题，统一组织考试，统一阅卷，分别招生录取，极大地降低了招生考试、录取的费用，同时减少考生参加考试的费用和交通费用，降低考生的身心压力。正如清华大学招生办公室负责人所言：“绝大多数考生将在本省完成笔试，只需参加一次考试就有机会获得不同大学的自主招生资格，降低了考生在多个大学之间来回奔波应试的成本。”

（四）新课程改革后的高考制度改革

我国自2004年开始实行新一轮高中课程改革，2007年实行高中课程改革后高考。课程改革后的高考制度改革，力图改革目前高考招生考试制度中存在的弊端，改变当前的“唯分数论”，试行学业水平测试、综合素质评价和全国统一高考相结合的高考招生制度，进一步扩大高校招生自主权。这次改革进一步调整了政府、高校、中学和考生之间的利益冲突。作为改革主体的政府加强了全国统一考试的命题和招生工作，高校进一步扩大招生自主权，加强创新人才的选拔，中学实行学业水平测试和综合素质评价，把中学阶段的过程性评价纳入高考，促进中学素质教育的开展和创新精神的培养。这些措施有利于考生发挥自己的特长，培养自己的综合素质、实践能力和创新精神，实现全面的、自由的和个性化的发展；有利于高校根据自身特点和需求选拔新生。新课程改革后高考制度综合改革，有利于降低不同利益攸关者之间的摩擦，降低考试招生制度的内生交易费用，促进制度变迁向具有效率的方向发展。

三、高考制度变迁的方式和路径依赖

（一）强制性制度变迁向诱致性制度变迁的演变

制度变迁分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。强制性制度变迁属于正式的制度变迁，它一般是政府主导下的强制性地，先从宪法秩序的创新开始的；诱致性制度变迁属于非正式制度变迁，是渐进性的、局部的变迁过程。

中国的制度变迁属于强制性的制度变迁范畴，是由政府命令和法律引入的自上而下的制度变迁。目前，我国高考制度改革仍然是由政府作为主体来推行，通过制定高考的相关政策法规自上而下地、快速地实施。如前面所提到的分省命题、自主招生、新课程改革后的高考改革等，都是由政府主导实施的改革，体现了强制性制度变迁的特点。但同时，由于高考制度的高利害性，高考制度改革一直是社会各方面人士、大众百姓关注的重点，特别是随着经济的发展，法制的健全和法律意识的提高，民主和参与政治意识的增强，人民越来越多地参与到高考制度改革当中来，献计献策，推动高考制度改革。从这个层面看，我国的高考制度改革也存在诱致性制度变迁的因素，是需求诱导式的、渐进的制度变迁。随着社会经济的发展，人民参与改革的意识增强，政府职能的逐渐转变，我国的高考制度改革正由强制性制度变迁向诱致性制度变迁逐渐演变。实际上，正式制度安排总是存在一定的非正式制度安排环境之中，非正式制度安排也总是存在于一定的正式制度安排环境之中，二者既有其一致性的一面，也有其矛盾性的一面。正是在这种一致性与矛盾性之中产生了制度的变迁。

（二）高考制度变迁的路径依赖

在新制度经济学看来，从现行的制度结构变迁到另一种不同的制度结构的过程中，是一个费用相当昂贵的过程。这种费用不但包括制度结构变迁中各项制度的生成费用，而且还包括组织费用、维持费用、谈判费用、信息费用以及强制执行新的制度结构所包含的规则的费用等制度结构变迁的费用。高考制度变迁也需要消耗大量的时间、人力、物力和财力，存在巨大成本。

回顾改革开放以来，我国的高考制度改革基本上是成功的，但也可以看出，总体上改革比较谨慎，还存在一些问题没有得到根本解决，如学生负担过重、应试教育、高校招生自主权、创新人才的选拔等。除了由于社会、经济和教育体制的问题外，还因为高考制度变迁中存在路径依赖，影响着高考改革的方向和进程。美国著名制度经济学家诺斯认为，因为认知的路径依赖，制度变迁也呈现出路径依赖的特性。制度变迁一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖，并且会沿着既定方向在发展中自我强化，甚至在“锁定”状态下难以调整。

首先，自恢复高考以后，我国的统一高考制度运行基本良好，得到广大人民群众的广泛认同。高考的制度建设、机构建设、运行机制、配套措施等都已经比较成熟，对社会经济、教育的发展起到巨大的作用。从而，已经成熟的高考制度对高考的改革方向起着重要的影响作用。

其次，“分数面前人人平等”的公平观影响着高考制度改革的方向。由于高考涉及千百万人民的切身利益，我国高考制度常常接受是否公平的拷问，高考制度改革也一直是公平与效率之间的博弈。由于我国诚信机制缺失，许多初衷设计良好的高考制度改革由于人情社会、权力寻租、腐败等原因而成效很差，改革成果付之东流。对于广大人民群众而言，只有分数是最硬的指标，是“公平”的唯一标准，最终形成了高考招生只看中分数，“分数面前人人平等”的路径依赖，从而严重制约着高考制度的改革。

最后，科举考试对我国高考制度改革有着深远影响。科举制是我国乃至世界上历时最久、影响最大的考试制度，中国社会的各个领域无不留下科举的烙印，对我国的高考制度改革也有重要影响。从积极功能方面，科举制是人才选拔的重大发明，为世界文官考试制度的形成作出巨大贡献；它是相对比较合理公平的一种选拔制度，对加强中央集权制，维护封建社会稳定起到积极作用；客观上促进了教育的发展，使儒家所倡导的“学而优则仕”得到全面贯彻，形成了“五尺童子，耻不言文墨”和“万般皆下品，唯有读书高”的社会风气。但从消极影响看，科举制强化了“学而优则仕”的观念，促使官本位思想根深蒂固，对中国社会和教育的发展有着长远的消极影响；科举考试后，一切教学活动围绕考试进行，使学校成为科举考试的附庸；科举制考试内容的僵化不变，导致重视书本知识，轻视实践活动，使学生失去了独立思考的能力，限制了创造力的发展。科举制形成的意识形态、文化观、价值观对高考制度改革产生了重要的影响。

另外，制度寻租或权力寻租制约着高考制度的改革。我国是城乡二元制社会结构，由于经济发展差异较大，目前经济比较发达、高等教育资源比较丰富的省市凭借制度的安排在高考制度中享有优势。同时，由于招生录取政策的不尽公开、信息的不对称、程序的正义性有待完善，在招生录取过程中不可避免地存在腐败、权力寻租等现象。这些问题的存在一定程度上制约了我国高考制度的变迁。

四、我国高考制度改革的路径分析

通过以上分析，笔者认为我国的高考改革必须考虑到交易费用和路径依赖的制约和影响，实行渐进性改革，在坚持全国统一高考制度的基础上，发挥自主招生、分类考试、多元录取等方式的作用，逐渐使外部机制内部化，使外部效益内部化，降低和分散高考制度变迁的交易费用，发挥路径依赖的积极作用，实现高考制度的合理变迁。

（一）要坚持全国统一考试的制度不变

从新制度经济学的角度来看，坚持全国统一高考制度最大优势就是节约交易费用。第一，全国统一命题、考试和招生是最经济和最高效的方式，不仅为高校节省大量的命题、考试和招生成本，而且也减少考生因参加不同高校单独考试而付出的经济成本和身心成本，从而大大降低了高考的交易费用。第二，采取全国统一考试的方式保证了高考政策的统一性和实施的专业化，为广大考生提供一个公平竞争的制度环境，从而能够较好地克服在招生考试中存在的机会主义和权利寻租，降低不同利益攸关者之间的摩擦，减低交易费用。第三，采取全国统一考试制度，能够使作为招生主体的高校较好地评价来自不同地区的生源，根据生源的具体情况进行教学。从而减少摩擦，降低交易费用。改革开放30年来，我国的高考制度不断完善和发展，取得了公认的瞩目成就。实践证明，公平、科学、规范、高效的全国统一高考制度是建设和谐社会、选拔创新人才的客观需要，得到社会的广泛认可。在世界范围内，统一考试也逐步成为欧美、东亚地区国家及俄罗斯等教育相对发达国家的一致选择。可以说，坚持统一考试的主体框架是推动高考制度改革的重要基石和前提条件。

（二）考试改革的理念：从考试走向评价

高考制度的改革首先是理念的变革。长期以来，我国的高考制度一直注重考试，通过一张试卷检查考生学习和掌握高中文化知识的水平，鉴别学生水平的高低，为高校招生提供分数依据。在招生录取中，虽然说是按照德智体全面发展的原则录取新生，但往往由于德育无法考查，体育流于形式，最终只有分数在录取中起着唯一的、重要的作用。这样的高考招生制度和理念，导致学校、考生都唯分数论，片面追求升学率，采取题海战术追求高分数，而忽视综合素质和能力的培养。什么是好的考试？好的考试就是要考出优点和长处，就是能够测量出人的潜质、兴趣、能力，鼓励其发展自己的特长，即马克思所说的“使人的个性得到充分的发展”。但是，在引入评价理念之前，考试的这种功能根本无法彻底实现，不可能十分准确地完成对人的全面评价。因此，当前的高考制度改革要“由考试向评价跃升”，这是人类的教育观从选拔和分类转变到促进人的全面发展的必然要求，是政治经济发展、社会进步和教育创新的时代要求，是国际教育发展的主要趋势。

（三）招生录取的标准：由单一走向多元

多年来，我国的统一高考制度为高等学校选拔了数以万计的优秀人才，对促进人才成长和提高国民素质，推动高等教育事业的发展和经济社会发展，发挥了巨大的作用。但是，长期以来，统一高考从内容到形式的“大一统”，招生录取的“唯分数论”，造成了基础教育的“应试”现象严重，高等学校不能按照自身的特色招收符合自身要求的优秀学生。这种“单一”的招生录取模式严重影响着选拔人才的质量，不利于中学素质教育的实施，制约着高等教育创新人才的培养。而随着社会的多元化发展，多元智能理论的提出和应用，学生和高校的多样性需求普遍提高，高考招生录取的标准应该逐步多元化，从而有利于考生个性化发展的需要，有利于高校自主性和特色的发展。

（四）高考的管理方式：由集权趋向分权

在我国的高等教育大众化过程中，高考制度的改革实际上是利益攸关者之间相互博弈的结果，总体上是中央政府的有限放权为特征。一方面，中央政府向地方政府、高校和考生赋予一定的权力，即分权。另一方面表现为地方政府、高校和考生向中央政府诉求权力，要求自主权。分权实际上是政府管制制度的变迁，政府放松管制。政府放松管制的制度变迁带来了一个近似乎使政府、百姓“皆大欢喜”的结果——即帕累托改进。分权的方式表现在进一步扩大高校招生自主权，实行分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。

第一，要进一步扩大高校招生自主权。扩大高校招生自主权就是高校招生考试方式的多元化，为高校选择适合的学生提供保证。虽然我国的全国统一高考制度具有较大的优越性，能使交易费用最低。但长期以来，作为高考制度利益攸关者之一的高校一直属于从属地位，被动地在既定报考范围内招收新生，而缺乏根据办学理念和学校特色选拔新生的机制，没有充分发挥高校在招生方面的自主权。高考制度的改革要进一步扩大高校招生自主权，真正体现高校作为办学主体的权力，促进创新人才的选拔和培养。

第二，要实行分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。坚持和完善国家统一考试，不是固守单一的模式，而是以统一为基础，以分类为原则，在现代信息技术支持下，建立内在统一、模式多样的高考制度。

分类考试就是为普通本科学校和专科、高职学校，为不同类型、层次的学校提供不同类别、不同层次的考试。使考试内容更加符合招生学校的特点和需求，符合不同考生的水平，有利于提高考试的信度和效度，提高考试的区分度，使高校选拔的人才更加符合自身的需要和培养目标。

综合评价就是要真正实现对学生全面的评价，不仅仅是智育方面，而且包括德体美劳等各方面综合素质的评价。目前的高考招生录取主要依据考生的考试成绩，是终结性评价，并且主要是对考生智育方面的评价。而科学的评价标准应该是根据培养目标和人才理念，全面评价学生各个方面的综合素质，实行终结性评价和过程性评价的结合，将学生的平时成绩、品行修养、实践活动、体格健康等多方面引入高考评价体系，以多种评价手段对学生的学习能力、实践能力、创新能力、适应社会的能力等进行更为全面的评价，为高校选拔人才提供更为科学、准确的依据。

多元录取就是高校根据自身的特点和需求采取多元化的标准录取新生，实现“不拘一格选人才”。多元录取机制的建立，是对招生录取主要渠道的有益和必要的补充，促进升学机会的公平，有利于打破目前“分数唯一论”的形势，改变“应试教育”的倾向，促进中学教育培养模式的多样化，推动基础教育真正实现素质教育。

总之，随着社会经济的发展，高等教育资源的丰富，高考竞争激烈程度的降低，社会诚信体系的完善，高考制度将更趋科学、合理。高考制度改革，必须权衡各个利益攸关者的利益，减少不同主体之间的摩擦，考虑制度变迁的成本和路径依赖的影响；达到降低交易费用，有利于扩大高校招生自主权、有利于高校选拔人才、有利于促进学生健康发展的目的，使高考制度达到“帕累托最优”的制度均衡。

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作者单位　北京师范大学管理学院