中国传媒体制改革的进路与现状(—)

中国传媒体制改革的进路与现状⁽¹⁾(2003—2008)

2008中国媒体发展盘点⁽²⁾

李小曼

2003年6月，中央文化体制改革试点工作会议确定了第一批文化体制改革的试点地区和单位。2003年12月，中央出台了关于传媒文化体制改革试点的一系列文件，标志着以文化体制改革为背景的中国传媒产业第三次改革拉开序幕。

中国传媒“文化产业体制”的确立，是20年来中国传媒产业发展的最重大事件，它为中国传媒产业的制度变革提供了关键性的背景。在这次体制改革中，传媒的“制度硬核”——产权，第一次被纳入讨论范畴，传媒产业因此有了根本性体制变革的可能。

从2003年开始，传媒体制改革即表现出鲜明的强制性制度变迁特点。国家以正式制度形式，相继出台一系列政策文件，对传媒体制改革予以明确的制度预设。此次改革强调，传媒将以“政企分开、企事分开、产权明晰、责任明确”为原则进行体制创新尝试；以“事业与企业两分开”为切入点，逐步实现传媒的整体转制，最终指向产业的根本制度变革。

在“文化产业体制改革”这一重大制度安排和制度预设下，中国传媒产业的各个领域均迅即进入全面的改革阶段。

1　制度轨道上的传媒改革：出版网络高速成长，报业广电艰难前行

文化产业体制改革背景，为中国传媒更多领域提供了根本性变革的可能。除报业、广电产业之外，中国传媒产业的另外一些领域比如出版、网络等产业也释放出极大的产业活力。

1.1　出版业实现全面转型

文化体制改革背景下，出版业开始步入全面转型期和高速发展期。“转制”成为中国出版业改革与发展的关键词。2003年，全国试点出版单位达13家，试点发行集团9家。到2004年底，新闻出版总署正式批准的出版集团共有16家，资产总额517亿元，销售收入达453.3亿元，利润31亿元。⁽³⁾

2004年4月5日，中国出版集团成为首个被批准改制的国有出版集团。改制后成立的中国出版集团公司，从事业单位整体转制为企业。从2004年到2007年底，国内100多家出版社实行企业体制管理，1000多家报刊实行企业化、市场化管理。2007年10月，上海新华传媒集团借壳上市，成为中国出版发行的第一股。2007年1月，新闻出版总署推荐了6家出版企业上市。5月，四川新华文轩在香港上市，成为第一家在港上市的纯书店股。2007年12月，辽宁出版传媒——国内首家将编辑业务和经营业务整体上市的出版企业，获得中国证监会核准。

与此同时，民营资本和外资逐步成为我国出版业的重要组成部分。2004年4月，世纪天鸿书业有限公司首家获得“出版物国内总发行权”和“全国性连锁经营权许可证”。对民营资本和外资的全面吸纳，意味着我国出版业的资本运营与产业升级进入实质性的发展阶段。

2008年6月，新闻出版总署对全国24家出版集团做了调查，其中，17家完成转企改制的出版集团公司，平均总资产增长66.2％，利润总额增长25.3％，最多的翻了三番；而7家未改制的出版集团，平均负增长43％。⁽⁴⁾

1.2　网络业尝试现代企业制度

相较于传统产业，网络产业更表现出极强的发展势头。根据中国互联网信息中心(CNNIC)发布的《第十七次中国互联网发展状况统计报告》，截至2008年底我国网民数已经达到2.98亿。中国互联网普及率达22.6％，首次超过21.9％的全球平均水平。⁽⁵⁾

与其他传媒不同的是，网络传媒是在市场经济体制的基础之上孕育成长的，没有经历计划经济时代。而网络企业的出现和发展也与传媒相区别，不是在事业单位行政等级体制之下建立的，其运作和发展更多的是接受市场规律及其相关法律的约束和管理。因此，网络传媒从根本上来说是市场企业实体的一种，这就使得现代企业制度以及一系列相应的企业市场运作能够更快地在网络领域内得以实现。市场化、资本化是我国网络传媒区别于传统传媒的重要特征。由于市场主体的清晰明确，网络传媒的资本运作表现得更为频繁，也更为成熟。

然而，与出版业、网络业迅速而不可阻遏的发展势头相比，报业和广电产业的体制改革却表现出改革步履的艰难和前行道路的偏离。

1.3　电视经营步履维艰

表1　2003—2008年中国电视广告经营额增长

(数据来源：根据AC尼尔森、慧聪统计数据综合整理)

2004年，国家大力推行数字电视工程，在此背景下，长期波澜不惊的广电产业表现出积极的态势。因此，2005年电视广告经营额同比增长突破22％。但从2005年开始，电视广告经营额历年增长缓慢。2008年有所回升，但考虑到奥运会因素，电视广告经营增长与2007年的状况，实质并无不同。

中国传媒产业化20多年的实践中，一直以来，报业都以主要革新者的姿态不断进行市场探索，不断实现制度创新。相较而言，广电领域则一直是波澜不惊。在产业化的初级阶段，广电产业在相当长的时间里甚至显得十分滞后。

图1　2003—2008年中国电视广告经营同比增长(数据来源：根据AC尼尔森、慧聪统计数据综合整理)

2003年文化产业改革成为广电产业全面改革的当然背景。随之而来的，是技术变革在广电领域形成的全新图景。2003年5月，广电总局发布了《我国有线电视向数字化过渡时间表》。在国家强制性制度的强力推进下，广电产业化变革开始全面勃兴。2003—2008年，广电产业以数字技术为依托，不断进行着市场探索，在若干领域，体现出中国传媒产业化发展的典型特点，那就是不断出现边缘突破，不断得到制度默许，诱致性制度变迁与强制性制度变迁不断耦合，广电产业化发展由此持续演进。

1.4　报业经营遭遇寒冰

(数据来源：根据AC尼尔森、慧聪统计数据综合整理)

图2　2003—2008年中国报业广告经营同比增长(数据来源：根据AC尼尔森、慧聪统计数据综合整理)

2004年，中国报业广告经营总额出现20年来的第一次下滑，经营同比增长出现负值。2006年出现回暖。到2007年，广告经营同比增长仅达3.1％。2008年稍有回升。我国报业从1983年产业化实践以来，直到2003年，报业广告经营同比增长均保持在20％以上。因此，2003—2008年的报业广告经营整体态势表明，文化产业体制改革以来，我国报业广告经营增长放缓。

文化体制改革试点之后，无论从政策、社会和市场环境，还是从报业发展的内在要求来说，都对报业改革的突破提出了十分迫切的要求。报业改革进入增量改革的关键时刻。中国传媒产业化进程首先从报业开始。报业在整个传媒产业发展壮大的过程中，以主动的姿态不断进行市场探索，焕发出蓬勃的活力和惊人的创造性，为传媒产业其他领域，提供了富有成效的诸多经验。但同时，相较于传媒产业其他领域，报业率先从最初的粗放式生产要素的竞争进入了集约式资本要素的竞争，相应面临的挑战与危机也就越多。在报业发展的前一个阶段，诸多没有解决的问题仍然存在，转制过程中又有很多问题涌现，报业的发展进入了更复杂的改革期。对于报业而言，前行道路依然艰难，发展的实质话题依然还是生存。

2　制度实施：仅仅是既存体制下运作机制的改革，偏离传媒制度预设

值得注意的是，目前中国报业集团经营整体下滑，报业集团体制改革速度放缓恰恰是在国家全面展开文化产业体制改革的背景下发生的。那么，关注报业集团化组建完成前后发生的诸多问题，一个值得思考的问题由此凸显。

前一阶段的传媒改革是以国家和传媒双重取向为特征的。在第三阶段的改革中，国家以强制性制度变迁的方式对传媒明确给予了制度预设，而作为制度实施主体的传媒却没有表现出相应的制度绩效。以报业为主体的中国传媒产业体制改革实践速度放缓，究竟是制度安排与制度选择本身的问题，还是制度实施的问题？

2.1　报业集团体制改革的若干实践

1996年，广州日报报业集团成立。2001年8月的《关于加快文化事业和文化产业发展的意见》提出文化体制改革要以集团化建设为重点和突破口。政府的推动，使中国传媒进入集团化发展高潮。

中国报业集团的组建具有特殊性：中国报业集团的组建，基本都是在行政力量的介入下迅速完成的。这样，集团组建之初，报业内部结构往往并不是在最佳状态下结合的，资源往往没有实现真正的整合与优化，报业产业本身也没有实现充分的产业化。因此，当报业集团一旦投入市场实践，就在产品结构和产业结构两个层面表现出诸多不合理之处，凸显出诸多迫切需要解决的问题。

报业集团在体制改革层面进行制度创新的第一步，就是如何实现新闻宣传与产业经营之间的剥离。大部分报业在实际工作中的典型做法是“两分开”，即首先是节目采编与广告经营的分开，逐渐达到更宽泛意义上的新闻宣传与产业经营的分开。但是在报业内部，新闻采编资本与产业经营资本总是形态交错，难以截然分开。如何分开以实现新闻采编与产业经营的有效剥离，是报业体制改革的一个关键性难题。

同时，体制改革现阶段报业集团的另一个典型作为就是，多元化产业扩张和资本运营的探索。但是，目前的事实表明，多元化经营和以资本为纽带的资本运营，并没有使报业集团实现真正意义上的结构性资源配置，报业集团也难以实现产业的更大发展。

2.2　仅仅是运作机制层面的改革

“事业性”是中国对于传媒产业宏观管理的基本前提，也是传媒内部自我管理的体制起点，“事业化单位，企业化管理”的模式使现代企业制度不可能完全在中国传媒内实现，核心资源的特殊属性，使报业集团无法成为市场主体。传媒业最核心的资源和业务，即采编业务，始终是进入的禁区，以广告、发行、印刷为主营业务，没有核心资源的传媒子公司无法成为一个真正意义上的传媒产业市场主体。

从上述报业集团的实践可以看出，混合型体制成为报业集团发展道路上的制度瓶颈。于是，“两分开”制度预设的重大制度意义由此凸显。

“两分开”涉及传媒体制改革的核心问题，即产权制度改革。但是，报业集团组建之后，大多报业集团明显表现出改革动力不足，依然仅止于“采编”与“经营”的剥离，逐渐偏离着“事业”与“经营”“两分开”的改革目标。

2.3　“两分开”实践与事实上的“无效拆分”

政府以国家政策的方式完成“文化产业体制”制度安排后，实际的制度履行者是报业集团。但是，“两分开”在事实上却表现出“拆分”的无效。

传媒市场经营主体中采编权与经营权难以统一。⁽⁶⁾没有采编权的经营性资产注定不是真正意义上的传媒企业，也难以拥有可持续发展的核心竞争力。同时，两种法人体系彼此产生冲突。⁽⁷⁾实施“两分开”意味着传媒的经营性资产及部分专业报刊、频率(频道)实行公司化运作，报业集团内部出现原有的事业法人体系及迅猛发展的企业法人体系之间的矛盾和冲突。

2.4　更严重的制度性阻梗出现

在报业集团制度变迁过程中，寻租行为在渐进式变迁中由隐性走向显性，并形成制度性腐败：寻租使得国有产权重组过程实质上变成了政府利用行政手段对既有产权重新分配的过程；或传媒形成特殊利益集团与政府的合谋而获得外部利益，最终牺牲大量公共利益。寻租性腐败的实质是权力对资源的强行配置，权力挤占了本应由市场机制发挥作用的空间。而当政治与资本的合谋形成，传媒制度最终将走向锁定。

3　制度约束：改革动力严重不足体现传媒逻辑，制度实施期待路径选择

“文化产业”的体制定位使中国报业制度变迁进入根本制度的变革阶段。传媒文化产业体制属性的确立与以产权明晰为目标，以产权结构改革为内容的传媒产业制度变迁正在发生着，并已经显示出作为强制性制度变迁的优势：以最短的时间和最快的速度推进制度变迁；合法的强制力优势降低传媒产业制度变迁的成本。

改革的艰巨性也同时暴露出来。传媒产权改革是在产业发展制度性阻梗已经出现并且无法规避的背景下开始的。诸多难以解决的问题必须予以解决，诸多新的问题又不断涌现。中国传媒的产权改革和产业体制变迁，依然在过大关。诸多的现实问题，也进一步促使我们对传媒集团的制度实施作深入的制度检视。

3.1　传媒集团制度实施进入“锁定”危险

中国传媒体制改革渐进式路径的重要特点就是，改革是从产权改革滞后下的所有制调整开始的。这种渐进式制度安排的表征就是“事业单位，企业化管理”的混合型体制模式，这种体制在制度变迁过程中不断自我强化，使后来的改革受到约束，并有可能将传媒产业制度变迁带入锁定轨迹。

“建立在原有的利益构架基础上的制度存在报酬递增和自我强化，导致了制度锁定。首先，初始的体制选择会提供强化现有体制的刺激和惯性，后面的改革将受到原有改革的约束；其次，一种新的体制形成后，会形成在该体制中的既得利益压力集团。即使进一步改革有利于整体效率的改进，这些压力集团也会阻挠改革或者促使改革朝着有利于他们既得利益的方向发展。”⁽⁸⁾

在中国传媒产业制度变迁过程中，混合型体制作为新的制度安排，以更高的效率不断替代旧的制度安排，并在此后自我强化，从而使传媒产业制度变迁不断演进，中国传媒产业发展已经进入更大的发展平台；而另一方面，混合型体制在传媒产业发展中又越来越表现出制度依存，使传媒产业制度变迁受到极大束缚并可能进入锁定。

“两分开”政策提出之前，已有的传媒产业制度变迁都表现为局部制度均衡，混合型体制框架内，相应所有制结构的调整，组织创新和机制创新，均未涉及传媒产业所有制核心，因而只能是制度内的有限调整，无法对制度结构实现根本性制度创新。“两分开”的真正剥离，在实施过程中又如此艰难。中国传媒产业制度变迁的规律告诉我们，“混合型”体制下，经营与采编的真正剥离是实现不了的。这正是中国传媒产权的特殊性，也直接导致传媒产业体制改革动力不足。

3.2　传媒体制改革的“诱致性制度供给不足”

传媒产权改革的渐进式路径的另一个重要特点就是：由下至上的诱致性变迁是传媒产权改革中的常态。

中国传媒产业制度变迁特殊的初始状态决定了变迁的两个主体——政府与传媒之间复杂的博弈关系。这样“传媒市场实践在先，政府制度许可在后”经常发生。也就是说，诱致性变迁成为传媒产业制度变迁中的常态。这样，诱致性制度变迁所产生的上述现象在传媒产权改革中就显得更加突出。而滞后的传媒产权改革又促使寻租现象提早出现。

“一批从这种非均衡体系中获利的既得利益集团，他们将成为制度变迁的严重阻力，将制度变迁拖入长期非均衡的封闭路径中。面对既得利益集团存在的制度构成，新的自发型构的制度安排由于缺乏强制力手段，往往会选择妥协，或者完全被旧制度同化。”⁽⁹⁾

因此，当“制度供给不足”的迹象已经在传媒产业领域中显露时，对未来道路的清晰，对改革目标的明确，对改革路径的设计，就成为中国传媒体制改革处在十字路口的最重要抉择。

在传媒改革的十字路口上，政府作为创新集团，提供了对未来一段历程的根本性制度设计。但是，渐进式的中国传媒产业改革道路从初始状态开始，就是一条艰难的道路，每一次制度变迁中，新旧制度从来都交织在一起，从来都产生复杂的制度格局，从来都不仅是有形规则的博弈，更是无形规则的博弈，这一次也没有例外。

当传媒集团在制度实施中已表现出明显的动力不足，当传媒实践已偏离原有制度预设的时候，制度创新，需要国家与传媒共同发挥未尽的潜能。

【参考文献】

［1］［美］布罗姆利：《经济利益与经济制度》，上海三联出版社1996年版。

［2］［美］道格拉斯·C.诺斯著，陈郁、罗华平等译：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1999年版。

［3］樊纲：《渐进改革的政治经济学分析》，上海远东出版社1996年版。

［4］张金海：《整合：集团化背景下的报业广告经营》，武汉大学出版社2005年版。

［5］冉华：《论媒介的本质属性与其产业化发展》，《中国广播电视学刊》，1997年第7期。

［6］张金海，黄玉波：《从“部分剥离”走向“整体转制”》，《新闻大学》，2006年第3期。

【作者简介】

李小曼，武汉大学媒体发展研究中心、武汉大学新闻与传播学院，副教授，主要从事媒介经济与广告研究。

【注释】

(1)教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《文化体制改革与中国传媒产业发展》(07JJD860214)。

(2)本文系国家社科基金项目《我国大众传媒之间的竞争与合作研究》(项目批准号：08BXW011)资助。

(3)参见张金海：《媒介发展政策导向——与制度变迁》，《中国媒体发展研究报告(2003—2004年卷)》，武汉大学出版社2005年版，第74页。

(4)参见柳斌杰：《全面推进新闻出版领域体制改革》，http://www.bkpcn.com，2008年6月27日浏览。

(5)参见中国互联网络信息中心(CNNIC)，http://www.cnnic.cn/，2009年2月1日浏览。

(6)参见张金海、黄玉波：《从“部分剥离”走向“整体转制”》，《新闻大学》，2006年第3期。

(7)参见张金海、黄玉波：《从“部分剥离”走向“整体转制”》，《新闻大学》，2006年第3期。

(8)参见刘运新、刘会洪：《再论改革与制度创新》，http://www.fawang.net/Article/fazhi/，2007年3月25日浏览。

(9)参见王覃刚：《中国政府主导型制度变迁的逻辑及障碍分析》，《山西财经大学学报》，2005年第3期。