中国传媒体制改革与创新的路径

三、中国传媒体制改革与创新的路径

很长一段时间,媒体在我们的观念里作为意识形态的组成部分具有单一的政治属性,是党和国家的宣传工具和舆论喉舌,担负着文化教育和社会监督的职能。作为从事精神文化产品生产的部门,媒体与产业经营无缘,人们更多强调的是媒体的党性、阶级性和政治性,传媒要受到政府严格的控制。改革开放以来,人们的认识发生了改变,特别是国家领导层开始认识到除了政治属性外,传媒还具有文化属性、信息属性和商品属性。

(一)政策引领下的传媒体制变迁

我国传媒业在改革开放的大背景下,不断寻求自身的改革发展之路。按理说,传媒改革也应包括管理体制的改革,但我国的传媒体制是与国家的政治体制与经济体制相协调的,在政治改革和经济改革没有实质性突破之时,我国传媒业的领导体制和管理体制很难改变,改革也难以深入。进行具体的、微观的改革即局部突围是唯一出路,在阶段性的政策制约下,传媒体制变革时快时慢,时松时紧,媒介发展的张力和实践与政策的收缩或扩展相互作用,使多年来的传媒体制改革并未触及体制的根本性改革。

这种先易后难模式的渐进改革的思路,在改革初期是一种必需的次优选择,但传媒体制变革不能只在微观领域里面转圈,必须从整体上解决关键问题,必须推进宏观领域和战略层面的改革。2002年党的十六大将文化产业的发展提高到国家战略层面,在这种政策思维的指导下,中国开始了传媒体制的真正改革与创新。

1．传媒结构布局的调整

从报业的角度来看,1983年12月1日,中宣部发出《关于清理整顿报纸的通知》,对报纸进行一次全面的检查清理和整顿,要在肯定成绩的基础上,深入检查报纸宣传工作中存在的问题。事隔两年,1985年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了中宣部《关于整顿内容不健康报刊的请示》,再次整顿出版物,这次主要是针对书刊市场,当然那些宣传西方腐朽生活方式、封建思想和色情、低级趣味的报纸也在检查整顿之列。1987年3月,中共中央发出《关于坚决、妥善地做好报纸刊物整顿工作的通知》。1987年7月,中宣部和新闻出版署根据中央精神再次整顿报刊。这次的动作比较大,出台了若干具体政策措施:“根据现有报刊的情况,……报刊总数拟压缩百分之十到二十(包括资产阶级自由化错误严重、格调低劣,以及重复浪费、不具备办刊条件需要停办或合并的)。根据这个比例测算,全国现有哲学、社会科学、文学艺术和综合性报刊四千余种,约可压缩四百种至八百种左右。……有些地方和部门从实际出发,压缩比例超过上述幅度的,应予以支持。压缩指标商定后,各地、各部门自行确定具体调整方案,包干完成,由新闻出版署统一发放登记证。……各类报刊社应集中力量办好本身的报纸、期刊,一般不要附带去办其他报刊。中央一级主要报刊和省一级党报、党刊,确有余力,能保证质量,并符合报刊的合理布局,已经附带办的报刊可以适当保留一些,办得过多的应予压缩;跨地区、跨行业的报刊,必须有确定的能真正负起责任的主办单位和上级主管部门。”这些强制性的政策措施,“一刀切”式的做法,使政策界限不十分明朗。在今天看来,这政策措施确有可探讨之处,其直接的后果就是我国的报纸种数由1986年的1359种下降到1987年的1022种。

1989年10月,中办发(1989)15号文件要求压缩、整顿报刊和出版社,并要求到1990年底原则上不再审批新的报刊,也不得扩大报刊篇幅和增加刊期。报纸种数在1988年有所反弹后再次有所下降。报刊经过十年间的四次整顿和压缩,不仅经历了数量上的起落,更是经历了政治上的风雨,使报纸在政治上成熟起来,也使报纸在20世纪90年代更热衷于尝试经济风险,而绝少再去冒政治风险,这也是中国报业成长的“代价”。^[26]

中国报业先后经历过数次大规模的调整,力度一次比一次大。2003年的报刊治理工作被称为新中国成立以来中国报刊业最深刻的一次变革。全国纳入这次治理的党政部门报刊共有1452种,其中停办的有677种,划转的有302种,实行管办分离的有310种,改为免费赠阅的94种。由于“管办分离”新思路的提出,党政部门所办行业报和大部分县级报纸的取消或划转,我国传统的四级办报模式向三级办报模式转变,加之政策上禁止摊派发行的力度越来越大,权力开始真正逐步退出报刊市场。所有这些都加快了报业的产业化进程。

就广播电视来说,1983年4月召开的第十一次全国广播电视工作会议明确提出了“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的方针。1999年11月,国务院办公厅转发了信息产业部和国家广播电影电视总局《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》(国办82号文件)。这份文件除要求网台分离,电视与广播、有线与无线合并外,还明确提出停止四级办台。由此,我国广电业步入了以结构调整、资源重组为核心内容的大规模产业化整合期。2001年,中共中央办公厅、国务院办公厅转发的中宣部、国家广电总局和新闻出版总署《关于深化新闻出版社广播影视业改革的若干意见》,规定广播电台、电视台只能由广电部门(或教育部门)开办,广播电视集团只能由中央、省(区、市)及有相当实力的省会城市、计划单列市广电部门组建。至此,实行了近20年的“四级”办广播电视的结构模式被打破。应该承认,当年提出“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的方针,调动了地方办广播、电视的积极性,解决了全国广播电视的覆盖问题,加快了广播电视业的建设步伐。但在“全面开花”又“各自为政”的管理体制下,也造成了重复建设、无序竞争,造成了资源的严重浪费。从外部来看,行业定位不明晰又造成了广电业与电信业之间的矛盾。国办82号文件的核心内容,一是停止“四级办”方针,二是保持广电与电信业务的彼此互不侵犯,仍然是沿用行政方式解决利益纷争格局。^[27]

2．传媒产业经营制度的改革

原有的财政制度将传媒定性为非营利的事业单位,因而媒体没有支配经营收入的权力。这一基本原则不改变,媒体即使进行制度改革而获取了利润,也无法合法地将本该属于自己的收益据为己有。^[28]1981年6月,中共中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》提出,必须实行计划经济,同时发挥市场调节的辅助作用。这样的经济环境为报纸的市场化发展提供了机遇。新中国成立后我国报业曾为“企业化”经营做过努力,1950年中宣部曾发布《关于报纸实行企业化经营情况通报》,肯定其成效,明确指出“企业经营方针是完全正确的,可以实现的”。^[29]当时采取的措施有提高报纸定价、保持广告经营和紧缩编制等,但是我国报业的第一次企业化尝试没能持续多久,到1956年,已基本上回到了计划经济的怀抱。“现在回过头去总结,我国报业的这次市场进程,在持续时间、发展和影响范围等方面都是十分有限的”。^[30]

1978年末,《人民日报》等首都8家新闻单位联合给财政部打了个报告,要求试行“事业单位,企业化管理”的经营方针,通过自主经营来弥补政府补贴之不足,财政部批准了这一报告。“这一报告获得批准后,实际上意味着延续了十几年的事业单位与企业单位在经济来源上的樊篱得以突破,报社从事经营的问题应运而生。”^[31]1979年1月28日,《解放日报》和上海电视台首次在同一天刊播了“文化大革命”后的商品广告,前者是为了弥补春节期间没有照例缩版而多耗用新闻纸的损失,后者则是为了应对财政拨款的不足。这一举措不可避免地引起了轩然大波,尽管褒贬者皆有,但反对者还是更多些。当时,主管《解放日报》和上海电视台的上海市委宣传部对此未加表态,而上海当地和其他省市的一些报纸和电台却纷纷仿效。“到了1979年4月中旬,连中共中央机关报《人民日报》也步了上海报纸的后尘。在传媒广告问世的三个多月之后的1979年5月14日,中共中央宣传部发文至上海市委宣传部,肯定了恢复广告的做法。时任中宣部部长的胡耀邦批示:赞成逐步地搞。”^[32]1979年11月,中共中央宣传部还专门发出《关于报社、广播电台、电视台刊登和播放外国商品广告的通知》,使播放广告有了明确的政策依据。在市场化的传媒体系中,广告是传媒最主要的收入来源,传媒恢复刊登广告,不仅使得媒体的自我发展拥有了经济基础,更为重要的是,媒体从此能够相对独立于党政部门,成为有一定的财经支配权、有自身相对独立的利益取向的利益主体,这对于媒体成长为制度创新的力量是一件非常重要的事。除广告经营这根主线外,发行经营也是媒介经营的一个重要领域。报刊打破原来“邮发合一”的传统发行模式,实行自办发行或多种发行方式相结合,广播电视进行节目交换和交易等,都是发行经营的表现形式。此外,媒体还可以组织或举办各类活动,进行活动营销;可以参与信息咨询服务、文化建设、房地产等实业活动,进行多元化的经营。这些经营形式,均构成了对广告经营的必要补充,有助于刚刚转型的媒体不断增强经济实力。

但是,这一“经济来源”的现实保证并不充分。我国的计划经济体制尚未有根本性突破,市场还在发育中,所以广告资源比较匮乏,导致传媒行业的广告收入十分有限。据1987年的一项调查,《人民日报》等首都7家主要报纸全都亏损。面对如此困境,1988年3月,新闻出版署和国家工商行政管理局出台了《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》,对报社可以开展的有偿服务和经营活动进行了规定:“可以兼营广告;可以利用经济、科技、文化、教育、法律、卫生、生活等方面的信息,为社会提供有偿服务;经有关部门批准,可以举办文化交流活动或文艺活动;可以同企业的主管部门联合举办新闻发布会、信息发布会,以及技术交流推广活动;经工商机关核准,可以面向社会开展摄影、扩印、制版等有偿服务;可以成立读者服务部;经批准,可以举办各种讲座、培训班、辅导班、函授学校等文教活动;可以结合本身业务和社会需要,举办经济实体(如造纸厂、印刷厂等)。”^[33]1989年1月,按照国务院规定,全国报纸价格调整,国家主要报纸提价为原定价一倍,省、部门的报纸定价由各自掌握,其他的小报、专业报等定价放开。这些积极的政策措施使报纸的亏损局面有所扭转。

这一时期里,广电行业方面的产业经营政策并没有太多的独特之处,更多的是紧跟在报业之后,并根据广电行业的发展实际进行产业化改革进程。

此前的媒介经营活动并不能称之为完全意义上的“产业活动”,可以定义为“前产业”性媒介经济活动。真正意义上的媒介产业化经营应该是在集团化建设、媒介进入资本市场后。从20世纪90年代后半期开始,我国开始着力于组建大型报业集团和广电集团,这是传媒业走上产业化发展道路的重要标志。以1996年广州日报报业集团的率先成立为起点,北京以及全国大多数省会城市和部分非省会城市纷纷组建起报业集团。

根据《中国报业》杂志的统计,截至2002年底,经国家新闻出版总署正式批准成立的报业集团有39家,如果加上由省、自治区、直辖市批准成立的报业集团,就更多了。1999年6月无锡人便在全国率先吃到了集团化的第一只螃蟹,成立了全国第一家广电集团——无锡广播电视集团。2000年12月27日,湖南宣布成立湖南广播影视集团,这是全国第一家省级广电集团。湖南广播影视集团成立后提出了“六分开”的原则,即政事政企分开、宣传经营逐步分开、制作播出分开(新闻、广告除外)、创作制作与制作生产分开、经营性国有资产与非经营性国有资产分开、有线的网台分开。2001年4月20日,上海文化广播影视集团正式挂牌成立,它拥有3家电视台、4家报纸、16家演出机构,大大小小近70家公司,总资产超过100亿元。2001年12月6日,中国最大的新闻集团——中国广播影视集团正式挂牌成立,总资产达200亿元左右。2001年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》(即“17号文件”)。该意见指出,以结构调整为主线推进改革。优化资源配置,发展、管理集约经营,形成规模优势。按照专业分工和规模经营要求,组建一批综合能力强的大型集团,推动结构调整,促进跨地区发展和多媒体经营,提高产业集中度。积极推进集团化建设,把集团做大做强。在现有试点的基础上,组建若干大型集团,增强集团影响力和竞争力。成立媒介集团的目的就是要转变传媒生产经营的方式,壮大媒体的规模和实力,使中国传媒业走上更快更好的发展道路,对内更充分地满足人民群众的精神文化需求,对外则防患于未然,及早应对未来必然要面对的国际传媒竞争。^[34]

媒介进入资本市场,也是对我国原有传媒管理体制的一种突破。1997年,由中央电视台和无锡太湖影视城共同发起的中视传媒正式挂牌上市,筹集资金近4亿元。该公司成立初期的主营业务是为国内外影视剧组摄制影视节目提供场景设施服务及艺术景点游览服务。4年后公司更名为“中视传媒股份有限公司”,主营业务增加了宽带数字信息技术、网络系统集成的技术开发等,确立媒介产业作为公司发展的方向。1998年,电广传媒以“上网定价”发行方式向社会公开发行4500万股社会公众股,向5家基金公司配售500万股,共计5000万股,总计募集资金44327万元。这是一家经湖南省人民政府批准,由湖南广播电视发展中心等5家单位共同发起,对湖南广播电视发展中心进行全资改组,同时向社会公开发行股票,通过募集方式设立的股份有限公司。1999年,《成都商报》通过其控股的成都博瑞投资有限责任公司,用5000多万元收购上市公司四川电器原大股东的大部分股份,成功实现了借壳上市。2000年4月8日,《人民日报》创办的全资子公司中国华闻实业发展总公司协议收购上市公司燃气股份除第一股东外其余7家股东的6502．1982万股法人股,占总股本25．6%的股份,从而成为这家公司的第一大股东。进入新世纪后,媒体与资本市场的接触更加频繁。媒体的资本运营可以为其快速扩张提供坚强的资金后盾,不但有利于降低运营成本、提高规模效益,而且可以引入先进的现代企业管理制度,使媒体生产和经营水平显著提高,从而更快地提升自己的核心竞争力。^[35]

3．传媒法制建设的展开

1978年以后,全国人大、国务院和新闻出版管理部门颁布了一系列有关新闻出版工作的法律、法规,尤其是1987年新闻出版署恢复后,新闻行政管理的部门章程、规定陆续出台,对新闻政策的实施和政策的稳定性提供了保证。据初步统计, 1987年到2000年,新闻出版署制定或参与制定的有关报纸管理的法规、规章等有25种左右。1990年12月25日新闻出版署颁布实施的《报纸管理暂行规定》和1997年1月2日国务院第210号令颁布的《出版管理条例》具有政府法规和行业规章的法律地位,改变了以往靠文件、通知管理新闻媒介、没有一定之规、政策经常变动的历史。《报纸管理暂行规定》对我国报纸事业的基本方针和禁载内容,对报纸的审批、登记、出版、变更、经营和如违反规定的处罚作了详细规范。《出版管理条例》明确规定了在我国“从事出版活动,应当将社会效益放在首位,实现社会效益与经济效益的最佳结合”。^[36]2005年底,新闻出版总署出台新的《报纸管理规定》,进一步规范报业的发展。

30年的时间里新闻出版总署、国家广电总局制定、下发了有关传媒经营广告、证券期货信息传播、禁止有偿新闻、新闻质量管理等有关传媒行业管理的若干规定。这些行业规章和规范性文件对完善传媒业的法制化管理,促进政策的稳定性和连续性具有一定的约束力。^[37]

1980年,全国人大和全国政协会议期间第一次出现新闻立法的呼声。1984 年,全国人大常委会决定制定《新闻法》,至上个世纪80年代后期,共形成了三个《新闻法》文本。1998年3月11日,国家新闻出版署发布了《新闻出版业2000年及2010年发展规划》,提出“积极推进新闻出版的法制建设,要加快立法工作,加强依法管理,加大执法监督的力度。到2010年新闻出版法制建设要建立以《出版法》、《新闻法》和《著作权法》为主体及与其配套的新闻出版法规体系”。由于种种原因,《新闻法》至今尚未出台。然而,新闻传播立法并非仅指立一部专门的《新闻法》,“国人或以为《新闻法》尚未出台,新闻传播活动目前尚属无法可依,这实在是很大的误解。……实际上,新闻传播活动走向法治,并不是光靠一部专门的《新闻法》就可以解决的,其中许多重要事项,必须由其他法律来予以规范”。^[38]从这个角度说,新中国成立后,围绕新闻传播的立法早就开始了。例如,新中国成立初期由新闻总署颁布的《全国报纸杂志登记暂行办法草案》,就是新中国第一个全国性新闻传媒登记法规。但总的来说,在改革开放以前的20多年中,新中国的传媒法制建设只是处于起步阶段,中间还经历了“文化大革命”十年的停顿,因而这期间的传媒法制呈现出法律效力位阶普遍较低、多数不具备完备的法规范式、可操作性较差、常以党的指令或行政命令替代法制管理等特征。改革开放以来,这一状况有了明显的改变,新闻传播立法以及依法管理在许多领域都有了长足的进展。

这些进展主要表现在以下几个方面:其一,国务院新成立了新闻出版总署,加上一直延续下来的广播电视管理部门,对全国的新闻传播业进行行政管理。这些部门制定、发布了大量的部门规章。在此基础上,国务院陆续制定、发布了全面管理新闻传播业的《出版管理条例》(1997年发布,2001年修改后重新公布)、《印刷业管理条例》(1997年发布,2001年修改后重新公布)、《广播电视管理条例》(1997年发布)等行政法规,作为依法行政的依据。其二,其他法律、法规在制定和修改时,将新闻传播活动考虑进去,其中不乏调整新闻传播法律关系的专门条款。其三,针对新兴的网络传播,国务院以及相关管理部门相继制定和发布了一批专门的法律性文件、行政法规和部门规章。其四,最高人民法院、最高人民检察院陆续发布了不少处理新闻传播纠纷的司法解释,以规范与新闻传播有关的司法实践。因为上述努力,尽管我国至今还没有一部专门的规制新闻传播活动或规范某一类新闻传播媒体的法律,但实际上在新闻传播活动的许多问题上都已拥有了明确的法律规范。这是新时期中国传媒制度建设的一个重要成就。

虽然自20世纪80年代以来,我国传媒业已经初步建立起了以一系列的行政法规和规章制度为基础的传媒业规制体系,有关法律、法规也逐步趋于完备,但在我国的传媒业“条块”管理模式和事业单位体制下,传媒行政管理机构集国有资产所有者、管理者和产业经济调控者于一身,以致各项传媒法律、法规的实际执行仍然在相当程度上受到行业、部门甚至地方利益的制约,这就直接导致了在名义上已经拥有一个较为完备的法律、法规体系的条件下,整个产业规制政策的价值规定、功能以及由此带来的政府对社会文化资源的权威性分配上所应有的公开性、公正性和公平性无法得到充分的体现。这尽管或是历史所造成或因特殊国情所致,但这种模式与信息社会的发展要求以及与我们大力倡导建立法治国家的目标相去甚远。因此,众多专家学者以及业界人士一致呼吁,应借鉴国外的成功经验,根据我国的具体国情,建立和健全有关传媒业的法律法规体系,使传媒、受众、经营者、管理者都明确自己的权利和义务,在法律的规制下运作。唯有如此,才能使中国传媒业真正步入健康发展的轨道。^[39]

4．文化体制改革引导下的传媒体制改革

2003年包括传媒体制在内的文化体制改革在党和政府的直接推动下进入实质性操作阶段。2003年6月,河南日报报业集团、新华日报报业集团等8家新闻单位进行改革试点。此后不久,国家新闻出版总署根据中办、国办转发的《关于文化体制改革试点工作的意见》(中办发[2003]21号)的要求,结合新闻出版业改革的实际,印发了《新闻出版体制改革试点工作实施方案》。该方案对报刊体制改革试点的制度安排如下:

关于试点报业集团及试点报社——(1)以党报为龙头的试点报业集团及非科技、专业类试点报社,是重要的思想舆论阵地,应确保党和人民喉舌的性质不能变,党管媒体不能变,党管干部不能变,正确的舆论导向不能变。在国有事业体制下深化改革,以资本和业务为纽带,通过收购、兼并、重组、联合等方式扩充实力,优化结构,整合资源,搞活机制,突出主报的核心作用和辐射功能。可实行宣传、经营两分开。对于剥离出来的广告、印刷、发行、传输等经营性产业,可改造成为社办企业,在取得国有资产授权经营的条件下,落实企业化管理的基本要求。深化内部改革,转换经营机制,加强成本控制和经营管理,增强活力,壮大实力,提高质量,增进效益。经批准可成立主报控股的多元股份公司,有条件的可进行公司制改造,上市筹资,壮大实力。(2)试点报业集团下属的子报、子刊经批准,可以有选择地进行转制为企业的试点,进行企业化运作,面向市场,自主经营,为壮大主业服务。(3)科技、专业类试点报业单位,直接转制为企业,面向市场,自主经营。主要任务是建立现代企业制度,理顺产权关系,完善法人治理结构,通过资本运作和市场开拓,提高市场竞争力,扩大市场的覆盖面,确保国有资本保值增值。在保证国家控股的前提下,经批准可成立有限责任公司或股份有限公司,具备条件的可申请上市。(4)为增强试点报业集团及试点报社的核心竞争力和品牌开发能力,可通过优先配置出版资源,或区域性、专业性出版资源整合,利用多种途径,提高产业集中度,实现集约化、跨越式发展。

关于支持试点集团跨地区、多品种经营——各试点地区、各试点集团要充分发挥品牌优势,拓宽业务和市场,抓住机遇推进跨地区经营,打破地区分割、贸易壁垒和垄断经营的局面。鼓励优势集团“走出去”,占领国际新闻出版市场;支持有实力的试点集团跨行业、跨地区兼并重组、联手经营,经批准试点报业集团和试点出版集团可以异地办分支机构。试点发行集团公司可以多种方式利用国内外两个市场,拓展业务。

关于试点集团、试点单位的投融资——为了保证我国文化安全,国有事业单位一律不得搞股份制,也不能进行融资活动。实行企业体制的新闻出版试点单位,可以在坚持国有控股的前提下,按照企业融资的规定扩大融资,但外资不得进入新闻媒体和编辑出版环节。实行事业体制的试点报业集团、试点报社、试点出版集团及试点出版社,其经营部分剥离出来并已组成由集团控股的有限责任公司或股份有限公司者,经批准可以吸收国内的社会资金,投资方可参与经营管理。试点发行集团可利用国有、非国有和境外资本发展自己,其主体业务及优良资产部分应由集团控股组成核心企业。无论以何种形式吸收外资都要按规定报批。

关于理顺产权、落实资产管理责任——各试点新闻出版集团和试点单位都要通过资产授权经营,理顺产权、核实资产,建立和完善资产经营责任制,要承担对国有资产的保值增值任务。探索建立党委领导与法人治理结构有机结合、相互支持、协调有力的组织管理模式。明确集团与所属成员之间的产权关系,整合资源,优化结构。通过组织创新、运行机制创新和经营管理创新,加速试点集团内部的“化学反应”。

同年9月,广播影视领域的体制改革试点工作也紧锣密鼓地开展起来。国家广电总局向系统内文化体制改革试点单位及试点地区内的广电系统单位印发了《广播影视体制改革试点工作实施方案》。这一方案要求把允许经营的资产、资源和业务,从事业体制中分离出来进行企业转制和重组,与事业部分分别运营和管理。目的是通过改革,催生一批有活力、有实力、有竞争力的广播影视企业。当年的12月,在全国广播影视集团化建设座谈会之后,国家广电总局正式颁布实施《关于促进广播影视产业发展的意见》,提出了广播影视体制改革及产业发展的政策措施。具体措施如下:(1)除新闻宣传以外的社会服务类、大众娱乐类节目以及影视剧的制作经营,从现有体制中分离出来组建公司,自主经营、自负盈亏、依法纳税; (2)体育、交通、影视、综艺、音乐、生活、财经、科教等频道频率,经批准可以组建公司,进行频道频率的企业化经营;(3)电台、电视台和广电集团(总台)内部重组或转制为企业的单位,在确保控股的前提下,可以吸收国内社会资本进行股份制改造。条件成熟的广播电视节目(包括电视剧)生产营销企业经批准可以上市融资。

2003年12月31日,国务院办公厅颁发了《关于印发文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》(国办发[2003]105号,简称“105号文件”)。“105号”文件就全国文化体制改革试点中的有关政策,从财政税收、投资和融资、资产处置、工商管理、价格等方面,做出了适用于文化体制改革试点单位和试点地区的具体政策规定,还从固有文化资产授权经营、资产处置、收入分配、社会保障、人员分流安置、财政税收、法人登记等方面,做出了适用于转制单位的若干项政策规定。

2004年7月,在全国广播影视局长座谈会上,国家广电总局将广播影视体制改革和产业发展的有关政策措施及发展战略进一步系统化、制度化。会议要求广电系统内的文化体制改革试点单位率先实行“三分开”和“三分离”。“三分开”是指管办分开、政事分开、政企分开。“三分离”是指在广电集团(总台)内部部分频道频率和部分资产实施事业产业分离、所有权与经营权分离和制播分离,这是改革的重点。在明确频道频率资源属于国家专有资源,不得出售、承包、租赁,确保资产所有权、经营控股权、节目终审权和主要干部任免权掌握在总台(集团)的前提下,对于个别经营前景看好的娱乐服务性频道频率,经批准可以实行所有权和经营权分离,组建独资或绝对控股的股份制公司进行企业化经营。

2008年,中国报业改革再度成为关注焦点。相关管理机构完善新闻出版业的退出机制,使得新闻出版单位“有生有死”:一些长期经营不善的报纸将被主管部门用行政手段收回其刊号。同时,报纸的改企转制全面提速。2009年,中办、国办联合下发了中办发(2009)16号文件《关于深化中央各部门各单位出版社体制改革的意见》,要求经营性出版社要在2010年前完成转制改革任务。这一时间表的推出,使出版传媒改革成为体制改革的真正践行者。

改革开放以来,我国报业和广播电视业实行的经营管理模式主要是“事业单位,企业化管理”。实践证明,这种模式存在诸多局限,无论是人事制度、用工制度,还是分配制度等,都带有浓厚的计划经济色彩,与市场经济的要求和日益激烈的竞争环境不相适应。这就迫切需要通过体制改革解放和发展传媒生产力。上述传媒体制改革试点工作的总体方向,就是要将媒体的可经营性资产分离出来,进行企业化改制,完善法人治理结构,按照现代企业制度要求培育可参与市场竞争的新型市场主体。2008年国务院办公厅下发了国办发(2008)114号文件转发了两个通知《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》和《文化体制改革中支持文化企业发展的规定》,在财政税收、土地使用、资产管理、社会保障、人员分流,以及投融资政策等方面明确了相关规定,加大支持力度。传媒体制的深层次改革——“事转企”进入实质性操作阶段。

香港学者陈怀林借用西方经济史学中的“制度创新理论”,分析了中国传媒制度创新的过程和特点。他将传媒制度分为宏观管理制度、采编运作制度和经营分配制度三个部分。这三个部分犹如三足鼎立,相互依存。由此,中国传媒制度的创新也表现出这样几个带规律性的特点:

一是依照成本高低的分层制度创新。前述三个不同层面的制度改革所要付出的成本差异很大,各个制度层面改革的进程因而不同。任何触及传媒宏观管理制度的变动都会牵一发而动全身,引起中央政府对传媒“变质”和“失控”的高度警觉并即时反弹。而采编运作制度改革也涉及传媒的既定功能和传媒顶头上司的既得利益,难免投鼠忌器。经营分配制度远离传媒体制的核心,只要改革能使政府在经济上得益(即减轻政府的财政负担,上交税款),就可能得到宽容,甚至受到鼓励。同时,传媒制度的三个层面又是相互依存的,在较低层面制度创新的成功将有助于上一层面制度创新的展开。制度创新成本的差异,以及各制度层面的相关性,决定了成功的传媒制度创新必然遵循“成本最小化”的原则,采取不同层面先后递进的态势。各个层面制度创新的先后次序是经营分配制度领先,然后采编运作制度跟进,最后才轮到宏观管理制度。

二是依照区域收益由点到面展开创新。传媒制度创新出现的概率取决于改革成本与潜在收益的对比,全国统一的传媒体制使各地制度改革具有类似的成本。中国各个地区经济发展的差异导致传媒最主要的市场收益——广告收入呈现长期的非均衡分布。因此,传媒创新制度在中国的不同地区的发展并非齐头并进,而是分区域先后渐进。总体来说,在京沪粤三地制度创新的发生概率将是其他沿海地区的数倍,是内陆地区的数十倍。传媒制度创新一般会首先在北京、上海或广东发生,然后扩散到其他沿海省市,最后才为内陆省区采纳。此外,在同一省区,广告资源集中的大城市将比省内其他地区更先采纳新制度。而位于广告资源稀缺地区的传媒出于自身利益的考量,可能继续依赖旧制度,尽量推迟接纳新制度。

三是制度创新的路径表现为自下而上、上下“合谋”。改革开放以来的传媒制度创新,不是自上而下的“激进式”的改革,而是由媒体自下而上推动的。

传媒为即时获利而“以身试法”,但又无意放弃旧制度的“优惠”。政府力保其根本利益,但也在旧制度的架构中提供有限的创新空间。在这种自下而上的制度变迁过程中,国家并不直接提供制度安排,只是通过反复观察和考量志愿团体的违规行为,再以默许、鼓励、追认和批准的方式,逐渐促进新制度的产生,或者以限制、干涉和禁止的方式来阻滞或取缔新制度的产生。传媒的自发创新和党政部门的规限不断互动发展,新制度逐步成形。中国传媒制度改革中的经典之作——恢复传媒广告经营,可为例证。

四是在制度创新的方式上采用的是连续的边际调整。中国传媒市场的封闭性以及来自非市场因素的影响,使边际调整成为唯一可行的制度创新方式。制度架构的报酬递增特性又使边际调整具有连续性。制度变迁的过程一旦踏上一种具有某些特性的发展路径,继续累积的变动就将会进一步加强这一制度变迁路径的韧性,直至根深蒂固,难以扭转。中国传媒制度变迁中,报业结构的改变就是生动的例证。中国传媒制度迄今最主要的改革之一——报业结构的调整,是通过“周末版”、“扩版”和“兼办子报”这三个阶段的连续边际调整来完成的。^[40]

也有人以报业的制度变迁为例,根据制度变迁主体、制度变迁内容、制度变迁方式、制度变迁动力四个关键因素,把报业发展分成两个阶段:第一阶段即以政府为主导,以经营分配环节为制度变迁突破口的“财政成本拉动型”的强制性企业化;第二阶段是指以报社为先导,政府规范,以采编运作环节为制度变迁突破口的“市场利益推动型”的诱致性市场化。^[41]具体如下:

第一阶段指的是,以政府“断奶”为起点,原本“靠吃皇粮”的报社被政府“无情地”推向了残酷的市场大潮,“事业单位”开始了“企业化经营”。时间上大致是从1978年到1992年。其关键词是“企业化”、“商品化”(初步市场化),以1978年人民日报社的改制为标志。

第二阶段指的是,报社抓住了国民经济高速发展、广告激增的有利外部因素,在短短的十多年间获得了“奇迹般”的产业起飞。时间上大致是从1992年至今。

在第二阶段中,报社自我创新和政府管理调控两者交织的市场化进程成为报业发展的主流。其关键词是:“集团化”、“产业化(高度市场化)”,以1992年邓小平南行讲话为标志。这种分析有利于将我国传媒制度变迁的讨论进一步引向细致和深入。

(二)中国传媒体制创新的路径选择

同经济制度改革一样,传媒制度改革也是主要受市场化——即将获取利润作为机构的主要运作目标——的推动。不过,中国传媒制度受到政治体制制约的程度大大高于经济制度,传媒制度的改革无论是在时间还是规模上都明显落后于经济制度。有学者指出,中国传媒“几乎亦步亦趋地仿效、移植中国国有企业改革行为的方式,只是时间进程上有所滞后”。中国传媒制度创新是一种“束缚创新”(bounded innovation)。

1．“阶段式”演进的制度变迁模式

从历史发展的角度来看,中国传媒体制的变迁有着典型的阶段式特点,在不同的时期,有着不同的转型,有着不同的发展思路,其制度变迁的主体、内容、方式、受益者等也不尽相同,从上述四个关键因素的角度考察,我国传媒制度呈现阶段式演进的特征,大致可分为四个阶段:

第一阶段从1978年起延续到20世纪80年代末,是政府主导、以经营分配环节为突破口的“财政成本拉动型”的企业化制度变迁,它的核心是媒体由准行政单位向“事业单位,企业化管理”的转变。

第二阶段从20世纪80年代末至20世纪90年代中期,是由下而上,以新闻采编环节为突破口的“经济效益推动型”的市场化制度变迁,其核心是从以传者为中心过渡到以受者为中心,以传播信息为核心的多元化报业新体系代替党委机关报一统天下的旧的报业格局。

第三阶段从20世纪90年代中期至本世纪初,是创新集团推动、以产业组织环节为突破口的“行政力量控制型”的产业化制度变迁,其核心是报业结构的调整和报业的集团化发展,也即报业向产业化和集约化发展过渡。

第四阶段开始于2003年,是上下合谋、以培育市场主体为突破口的“政治与资本合作型”的资本化制度变迁,其核心是要“培育新型市场主体、完善投融资体制”,而实质是政治、资本与媒介之间的又一博弈过程的开始。^[42]

2．自下而上的改革路径

在封闭的竞争环境中,传媒制度创新是自下而上、上下合谋。传媒为即时获利而“以身试法”,但无意放弃旧制度的“优惠”。政府力保其根本利益,但也在旧制度的架构中提供有限的创新空间。^[43]

制度创新可以自上而下地由国家推动,也可以自下而上地由个人或基层组织推动。国家凭借政权的力量展开的制度变革一般是“激进式”的,可以在较短的时间内“遍地开花”,大功告成。如20世纪50年代初期新中国在社会主义改造时期,仅用三年时间就将庞杂的中国传媒体系改造成清一色国家所有的“宣传工具”。自下而上的自发制度创新是“渐进式”的,它在初始阶段往往表现为以即时获利为目的的违规行为。国家并不直接提供制度安排,只是通过反复观察和考虑志愿团体的违规行为,再以默许、鼓励、追认和批准的方式,逐渐促进新制度的产生,或者以限制、干涉和禁止的方式来阻滞或取缔新制度的产生。

任何制度变迁都是利益格局的调整,自下而上的传媒制度渐进改革也是对传媒与政府之间的利益格局的适度调整。随着中国经济改革的深入,政府要求传媒仍然必须履行其宣传和公关的职能,并逐步实现自负盈亏。传媒的双重属性逐渐演变成为政府的正式制度。作为利益格局中其中一方的上级党政部门既要“马儿好”(提供宣传公关服务),又要“马儿不吃草”(自负盈亏),这刺激鼓励了传媒去开辟新的收入补偿渠道。主管部门对传媒的“违规”举动最初往往不直接表态,当其他传媒纷纷仿效扩展新制度,并且可能“失控”时,上级部门就会以比较正式的形式,如暂行规定、政策等,对新制度作出规限。传媒的自发创新和党政部门的规限不断互动发展,新制度逐步成形。中国传媒制度改革中的经典之作——恢复传媒广告经营,便是其典型例证。

1979年1月28日,为了弥补春节没有照例缩减版面而多耗用新闻纸的损失的上海《解放日报》和为寻求因政府财政拨款不足而财政困难的上海电视台在同一天刊播“文化大革命”后中国首次传媒商品广告,在中国掀起了轩然大波。但主管《解放日报》和上海电视台的上海市委宣传部未置可否,而上海当地和其他省市的报纸和电台则相继跟进刊出广告。到了1979年4月中旬,连中共中央机关报《人民日报》也步了上海报纸的后尘。中宣部发文至上海市委宣传部,肯定了恢复广告的做法。时任中宣部部长的胡耀邦批示:赞成逐步地搞。就这样,上海传媒自发的、意在“蝇头微利”的小小创举,无意中成为重大制度创新的先声。

3．“供给主导型”的渐进式改革

对于幅员辽阔、人口众多的中国来说,高度整合是存在与发展的重要前提,集权体制具有可行性。这种以国家、政府为主导的现代化发展模式,很重要的特征是注重发展的有效性,从而超越了单纯的速度型。渐进模式采用先易后难的渐次推进的改革策略,除了对一些非改不可的、否则改革进程就要停顿的旧体制进行直接改革的情况之外,对于大部分改革任务从总体上讲是先立新再破旧,在旧体制影响相对比较薄弱的部位培育新的事物、新的体制,并使之发展起来,然后以此为突破口向周围扩散。^[44]“根据过去的经验,经由渐进变迁的过程,而获致共同一致的政策……基本上是保守的,其以现行的计划、政策与消费为基础,而将注意力集中于少数几个增加的新计划与政策,和增删或修正现行计划。”^[45]如图5-1所示。

图5-1　渐进式改革模型图

中国的传媒改革是与这一模式相契合的。由于传媒的特殊地位,为了维护传媒和社会的稳定,转型期的中国传媒改革采取的是一种在维护传媒既得利益的前提下进行妥协式、过渡式的“供给主导型制度”(杨瑞龙,1994)渐进改良。这种改革的特征:一是增量改革,二是试验推广,三是非激进改革。“增量改革”是在原有体制基本不动的前提下,靠对新增资源、新开辟领域实行全新方式的运作,靠增值达到改革的目的。纵观30年来的传媒改革,我们可以看到它始终是增量改革,从企业化、市场化到产业化、资本化,都是着眼于在增量配置上引入市场机制。这种“增量改革”的特征还体现在较长的时间内新旧体制的双轨并存,这样既可利用旧制度提供的保护和便利,又可使新制度提供的许诺得以实施。

我们还可以看到,传媒改革总是先在创新集团中试行,然后由国家进行试验推广,这种“试验推广”的局部性改革方式在某种程度上降低了改革风险,保证了整个改革过程的可控制性和稳健性。

渐进式改革是非激进式,改革尽量采取成本最小的方式,使各个利益主体的福利水平不降低。我们可以看到,传媒的体制改革存在着三个利益主体:一是以上级主管部门为代表的政府,二是传媒单位的领导者,三是大量“经济人”类型的普通职工。在这三个利益主体中寻找成本最小的改革路径,让三者都满意,是改革者的主要制度变迁思路。

要让党委政府满意,改革成本最小的路径是在不投入资金的情况下维持旧有的行政控制,又不必向传媒投入资金,让传媒实现自给自足。因而中国传媒制度改革是将传媒限制在行政体制内,允许传媒利用所掌握的公共物品进行创收。