国内外社区治理体制改革创新的经验与启示

社区是社会事务管理的基本单位，是党和政府在城市基层的执政基础。做好新形势下的社区工作，是完善社会管理、推进社会建设，大力构建社会主义和谐社会的重要基石和有力保障。近年来，随着社会转型的不断深入，传统的城市基层社会结构形态正在发生深刻的变化，社区建设中的深层次问题逐渐显现:一是社区党组织拥有人、财、物等工作资源不足，领导核心作用难以充分体现；二是政府在社区的资源，由于条块分割未得到整合而影响功能发挥，社区服务的规模不大，效能不高；三是社区居委会由于过多承担政府事务，没有足够的精力开展社区自治，难以更好地履行自治功能；四是基层的社情民意缺乏有效的表达和处理机制；五是社区群众各种新的需求不断涌现，但是缺乏有效的沟通平台和满足途径。上述这些突出矛盾，都需要社会管理体制及运行机制的改革创新来化解。为了适应新形势的发展，应从创新体制机制入手，改革社区管理模式。通过加强社区党建，创新社区管理，发展基层民主，保障改善民生，提升社区社会管理科学化水平，并优化基层管理体制和运行机制，不断提高群众的满意度。

(一)国外社区治理模式及经验借鉴

1.国外社区的治理模式

世界各国的城市社区管理大都有自己的特色，现代社区管理模式的差别往往取决于政府和社区以及其他社会服务机构之间权能配置的方式。概括来说，国外城市社区管理的模式大致可以分为三种类型，即自治型管理模式、行政主导型管理模式和混合型管理模式。

（1）以美国、日本为代表的自治型模式。其主要特点是政府行为与社区行为相对分离，政府的主要职能是通过制定各种法律法规协调社区利益主体之间的关系并为社区成员的民主参与提供制度保障。社区内的具体事务则完全实行自主自治，依靠社区居民选举产生的社区自治组织行使社区管理职能。社区服务则由非营利性组织（NGO）具体承担，政府根据服务成本和效果予以不同幅度的资助。社区企业为居民提供私人化的市场服务和福利服务。

例如，美国的市是州政府的分治区，市政体制采用的是“议行合一”或“议行分设”的地方自治制度，城市社区没有政府基层组织或派出机构，实行高度民主自治，依靠社区自治组织来行使社区管理职能。社区自治组织不仅享有社区发展规划与目标、社区公共事务、社区文化活动等方面的决策权与管理权，还享有对政府的社区行政管理以及专业机构的社区服务管理的建议权、监督权。社区委员会成员由居民民主选举产生，具有一定的任期，他们大多是志愿利用业余时间义务为社区服务。社区公共卫生和公共环境等物业方面的管理，由社区委员会聘用的专业社区管理公司负责。而大量的、具体的社区服务内容和项目的开展，则由非政府非营利的社区服务组织承担和实施。社区服务组织在美国第三部门中占有重要地位，享受美国政府的资助和税收等方面的优惠政策。全方位、多层次的社区服务体系，给美国居民生活带来极大的方便和保障，同时在提供充分就业、缓解社会矛盾、保持社会稳定等方面发挥着重要作用。

在日本，市作为地方自治体享有法律允许范围内的自主管理权，城市社区内最小的组织单位是町，设有町内会町自治会，居民以户为单位加入并定期向町内会交纳会费。町内会是法定的居民自治组织，一般由会长、会计和若干名干事组成，町内还有居民自愿参加的老人会、妇女会、消防会、中学生会、小学生会等各种居民团体。日本町内会的成员由民主选举或平等协商产生，一般都不领取报酬。在基层町内会之上，各地还在更大的范围内选举产生町内会联合会，以至在全市成立联合自治会，作为社区和政府联络的桥梁以及加强各社区相互联系的中心，并在更高层次上参与国家政治生活。

（2）以新加坡为代表的政府主导型治理模式。新加坡等一些发展中新兴工业化国家采取这种模式，其特点是政府部门中设立专门的社区组织管理部门，政府行政力量对社区的组织管理有比较强的影响和控制力。新加坡全国不再设市、区政府，社会管理的区域性基本单位是选区，每个选区都设有公民咨询委员会和居民联络管理委员会。公民咨询委员会在选区范围内组织、协调社区事务，募集社区基金，增进社区福利。居民联络管理委员会代表全国社区组织总机构——人民协会行使建设和管理社区民众俱乐部的职权，它组织举办各种文化、教育、娱乐、体育等社区活动，同时在政府和民众之间起桥梁沟通作用。新加坡还在所有的公共组屋区设立居民委员会，主要工作是通过开展组屋舞会、民防演练、居民对话会等形式多样的各种活动，促进邻里和睦、社会团结以及更好地理解和响应政府的政策措施。在新加坡现行的政党政治体制下，选区的社区组织和社会团体实际上是执政党与民众直接接触的最基层的政治实体，主要社区组织的领导成员都不是民选产生，而是由所在选区的国会议员委任或推荐。社区领袖的政府委任制以及国会议员对社区事务的深度参与，使新加坡的社区管理受到执政党和政府强有力的影响和控制。

新加坡政府国家住宅发展局负责对社区工作的指导和管理，主要职能包括:①社区公共服务设施的规划和建造；②对社区领袖和社区委员会的领导人进行培训；③发起社区活动，倡导特定的社区价值观；④对社区建设和活动予以财政支持。

（3）以以色列、北欧为代表的混合型治理模式。其特点是由政府部门人员、地方人士及其他社团代表共同组成社区组织管理机构。例如，以色列的社区管理主要通过社区中心来实施，社区中心是一个独立主体，其功能相当于一个非营利机构。社区中心实行管理委员会负责制，管理委员会由地方当局的代表、各方面专家和社区居民代表等组成。社区中心通过管理委员会组织实施各项社区管理和服务活动，并负责中心的预算、组织和计划。为了协调各社区间的关系，几个相邻社区又组成不同区域，每一个区域设一名区域主管，指导各社区的工作，并同地方当局和各种组织保持密切联系，以便为社区中心创造良好的外部环境。

政府的主要职能是规划、指导和经费支持。日本的市政府设立社会部，全面负责社会工作；基层区政府设立“地域中心”，具体执行社会事务。北欧国家强调政府和社区的结合，政府建立高效的社区公共服务体系和高效的管理体制，社区组织一般是行政性和专业性的，以维护其成员的权益为主要职责。市政和社区的结合，形成了社区安定和谐的有序结构。国外社区被描述为一种生活共同体，一般具有以下六个要素:人群、地域、专业分工与互赖、共同文化和社会特质、归属感、自我维持与发展。其主旨一般为:培养社区成员的民主意识和居民自治、互助能力，鼓励社区居民解决社区问题，促进居民广泛参与，提高居民的综合素质和生活质量。

以上几种社区管理模式的形成与发展，都有其本国经济、社会和政治制度基础以及特定的历史、文化传统。我们可以吸取其中的优点和长处，结合我国国情创造出自己的社区管理形式。

2.国外社区建设的成熟经验对我们的借鉴意义

社区建设和管理对经济社会协调发展具有不可替代的重要作用。国外社区建设的成熟经验对我国具有很大的借鉴意义。

第一，明确政府、社区委员会及其他社区建设主体之间的关系。各社区主体严格定位首先有利于改变目前我国社区多头管理却最后无人承担责任的矛盾；其次有利于基层政府加快职能转变，以居民需求为引导开发社区服务；最后有利于各级财政明确社区发展中的政府责任，加大社区设施投入、社区服务供给、社区福利和保障等方面的政府投入。

第二，推动社区自主自治、保证社区居民委员会有效代表社区居民的权益是社区建设的关键。目前，城市发展的速度加快，在社区规划、社区改造等重大事项面前，居民的利益容易被忽视，社区自治力量的重要性日渐凸显。

第三，社区非营利组织是社区自治组织的手和脚，应该大力发展。美国经验说明社区自治组织只是居民的代表机构，具体的社区服务和管理依赖各种提供专业服务的非营利机构执行。另外，企业的社区发展项目也需要借助非营利机构进入社区。

第四，塑造合格的公民，推动居民的社区参与。居民才是社区的真正主体。日本和北欧的经验强调，政府和公民是平等对话关系，所以，居民要像政府一样承担起社区建设的责任。可以学习美国的经验，培育公民的社区意识，通过贴近家庭生活的宣传、社区直接选举、开放讨论社区热点问题等方式吸引居民走进社区。

第五，健全社区建设的法律、法规，规范居民行为和不同利益主体的关系，保障社区各主体利益。但由于国情不同，文化各异，人们的习惯也有差别，不可照搬照抄，要将国外好的做法和理论中国化、本土化。

(二)国内社区治理体制机制改革的创新经验

社区治理体制机制改革创新就是在现有体制机制的基础上，综合借鉴国内社区管理体制改革实践经验教训，吸收国外的合理成分，汲取已有理论成果，通过调整组织架构，整合社区资源，增强社会力量参与，构筑与社会主义市场经济相适应、与社会现实要求和人民群众需求相适应、与相关体制机制配套共进的新型社区治理模式，形成政府调控机制与社会协同机制互联、政府行政功能与社区自治功能互补、政府管理力量与社会协同力量互动的社区治理体制和运行机制，加强对社区的有效管理与服务，最终形成以社区党组织为核心，以社区自治组织为基础，以社区服务中心（站）为依托，以社区社会组织为补充，驻区单位密切配合，社区居民广泛参与的现代社区治理结构。

1.坚持以党建为统领

社区是党工作的基础环节，是党的基层组织建设的重要组成部分。贵州省出台了《贵州省街道社区党的组织先进性建设工程实施办法》。在社区建设和管理创新中，成都市坚持以党建为统领，充分发挥社区党组织的领导核心作用，对社区工作进行规划、指导。如锦江区以完善基层党组织功能为基础，优化城市社区党组织结构设置，夯实了社区党建的组织基础:普遍设立社区党委或党总支、小区（院落）党总支或党支部、楼栋（单元）党支部或党小组，全力推进党组织建设全覆盖；通过社区党委或党总支书记担任社区居民代表会议工作委员会主任、社区党组织对社区重大事项拥有提案权、建立社区党建工作联席会等措施，使党组织对社区性、社会性工作负总责，充分发挥其在社区治理中的组织、领导、监督作用；党组织通过改革党员教育管理模式，教育引导党员发挥带动作用，积极参加社区建设、管理、服务等工作，并宣传动员居民积极参加各类社会组织、经济组织、院落楼栋等小区的建设、管理工作。

2.强化社区自治管理

以社区自治创新社会管理，是加强和创新社会管理的有效措施。有的区市县针对城市社区承担了过多的行政性事务，社区工作人员无暇顾及社区居民自治工作，因而应着力实施以强化群众自治为核心的社区治理体制改革。如武侯区以还权赋能为目标，建立和完善社区居民大会和社区民情议事会，做到“事由民理、策由民定、权由民用”；社区层面的自治组织议行分设，形成以“社区—院落—楼栋”为主线的居民自治体系。高新区还权于民，在社区的重大事务和涉及居民群众切身利益的事项，按照“民主提案、民主议案、民主听证、民主表决、民主监督”的程序实施决策，推行民意前置、的权利归位的城市社区治理机制，凡属社区性事务必须经过居民、大院、社区的前置参与才能敲定。锦江区强化社区自治组织的自治作用，成立社区居民代表会议工作委员会，与社区居民代表会议、社区居委会一起，形成社区事务决策、监督、执行“三分离”的自治格局。实行居民代表常任制和社区重大事项提案制，明确社区居民代表的“四权”（提案权、评议权、监督权和罢免权）。成立住户管理委员会、业主管理委员会、家属管理委员会、业主自治管理监事会等居民自治细胞组织，组织社区居民平等协商社区事务，畅通基层民意表达渠道，满足社会多元化需求。

3.注重街道职能归位

社区建设作为社区的一种有计划、有目标的积极性变迁，政府行为对其具有极其重要的作用。街道办事处居于城市社会管理的基础层次，直接面对社区居民和企事业单位，这性质特征决定了街道办事处成为政府履行社区建设职能的主要依托。为了强化城市区级政府部门的经济管理和服务职能，使其全面履行政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能，成都市牢固树立以人为本、服务为先的发展理念，以居民工作为基础，以社区建设、城市管理、社区保障为重点，理顺政府、市场和社会三者之间的关系，从根本上实现街道职能归位。如锦江区为改变街道“重经济、轻管理、弱服务”的现象，出台了《关于进一步加强街道办事处社会管理和公共服务职能的决定》，将街道办事处原来承担的招商引资、协税护税、固定资产投资、经济统计等经济管理职能彻底剥离出来，划归政府相关部门。改革后的街道办事处主要负责基层党建、城市管理、公共服务、社区建设、安全监督、应急管理、社会稳定、社会治安综合治理八个方面的职责，将街道工作重心从发展经济转移到强化社会管理和公共服务上来，彻底实现了“职能归位”。

4.发挥社会组织作用

加强社区建设和管理创新，离不开各种社会组织的积极参与。近年来，成都市高度重视社会组织建设，积极探索以培育发展社会组织为核心的社会组织管理体制创新，出台了《关于开展社会组织登记管理体制改革试点工作的意见》《成都市社区社会组织备案管理暂行办法》《关于加快培育发展社会组织的实施方案》等文件，推动社会组织健康发展，使社会组织成为社区管理的一支重要力量，在反映利益诉求、规范社会行为、化解社会矛盾、提供公共服务、增强社会活力等方面发挥重要作用。如锦江区按照“依托社区、服务群众”“政府扶持、大力推进”“自愿参与、市场运作”“制度规范、严格监管”的原则，依照“壮大服务类、做实事务类、规范活动类、发展慈善类、培育维权类”的分类指导办法，减少限制条件，降低准入门槛，简化设立程序，大力培育和发展社区社会组织，积极吸纳社会组织参与社区管理和建设，注重发挥社会组织社区服务的提供者和社区矛盾的润滑剂功能，推进社区服务管理创新。为了充分发挥社会组织的作用，成立了锦江区社会组织管理局，负责全区社会组织的统筹规划、协调指导和监督管理；还成立锦江区社会组织联合会，促进社会组织自律发展，解决了社会组织“管理难”问题。

总而言之，社区社会管理体制的创新实践对政府行政能力的提高和公共资源的合理配置，提出了更紧迫的要求。

(三)社区管理体制改革的实践与启示

自从社区概念被引入我国后，人们对社区的概念、范围、定位等都存在争议。黔西南州社区管理的实践表明:当前社区管理体制改革的现状仍不容乐观，仍有许多值得深思和反思的问题。社区管理体制改革在街道层面不应在管理层级多少这个层面做文章，而应在服务流程科学化，即强化功能、提高服务这个层面花心思；在居委会层面，关键不在于按照“议行分设”或“议行合一”的原则来设置其组织框架，而是怎样保证社区居民有畅通广泛的参与渠道和平台、怎样使居委会成为表达居民整体意志的载体、怎样使居委会真正成为联系政府和社区居民的桥梁。

1.社区管理体制改革的实践启示

从黔西南州的实践看，大多数地区都是将社区与居民委员会联系起来，通过对原居民委员会的改组来构建社区。但其他地区另辟蹊径，利用街道成立的契机，将社区概念定位在街道层面，对现行街道管理体制进行深层次改革，从而为社区建设积累了创新实践。但它在社区定位、社区职能、社区自治、机构设置、组织体系建设、运行机制创建等方面的探索，无疑为黔西南州乃至全国的社区建设积累了经验。在借鉴已有模式基础之上，结合地方特点，大胆创新，从制度上保证社区体制改革有效率地运行必将成为未来社区管理体制改革的重点，也是我国社区管理体制改革的一种路径选择，具有积极的启示和示范意义。

社区管理体制改革需要进一步转变政府职能，为社区管理体制的创新提供良好的社会环境。社区管理体制创新的一个特点就是将原组织机构进行了重构，实行“大部制”。但随着改革的不断深入，“大部制”的整合优势并没有充分发挥，因为上级对口部门没减少，布置工作仍按老套路“各自为战”，使各职位之间分工仍然自成体系，相互之间很难分担。由于上级政府职能部门对街道的指导工作还未能完全和新体制接轨，仍倾向于继续让街道办事处承担更多的专业管理职责，将更多的业务工作派下来，使社区人员忙于应付大量事务，整天跟着任务跑，围着考核转，从而也导致部分职能剥离不彻底、部分职能剥离后反弹等问题，特别是新职能增加现象十分突出。社区的改革实践告诉我们，社区管理体制改革仅有新的体制是远远不够的，在社区内部构建新体制的同时，我们还必须大力深化社区外部环境的改善，还需要市、区政府和各职能部门不断深化改革，进一步转变职能，使社区管理体制与城市社会管理体制相对应，各部门能对接，这样才能保证社区管理体制改革有良好的社会环境，使改革不断向前推进。

突破“就社区谈社区”“就党建抓党建”的传统思维，落实“大社区”的建设理念。依据法律规定，从市（县、区）—街（乡镇）—社区（行政村）、体制内与体制外等多个层面，创新基层社区管理的组织架构、运转机制和考核监督体系，努力与政府社会管理体制创新的宏观改革有机衔接、一体推进。

2.社区管理体制改革需要进一步的制度设计

根据新体制的制度设计，社区（街道）层面的“大”民主自治与居委会层面的“小”民主自治之间的关系应该是指导与被指导的关系。但在实践中，二者在工作衔接上缺乏明确的制度和稳定的机制，这在一定程度上影响了社区自治体系作用的发挥。这表明，社区新体制的制度设计不是一蹴而就的，社区管理体制改革需要在实践中不断吸取教训，不断提炼经验，在反复调整和矫正中建设完善的社区管理制度。

3.社区管理体制改革需要大力提高社区管理人员素质

社区新体制在实践中也逐步暴露出管理人员自身的素质问题。虽然社区管理人员经过竞聘和选拔，但其在思想观念、理论素养、工作作风等方面还不能完全满足新体制运行的需要。因此，在实践中难免出现新体制的构想不能完全落实、对实践经验不能有效总结、改革缺乏持续动力等一些问题。社区实践也表明，优化社区管理人员的选拔、加强社区管理人员的培训、提高社区管理人员的素质、改进社区管理人员的工作作风，建设一支敢创新、懂管理、高水平、高素质的管理人员队伍，是社区管理体制改革的人力资源基础和人员保证。

4.社区管理体制改革需要综合推进，以保证创新社区管理体制有良好的运行机制

社区成立以来，从社区建设实际出发，在工作中初步总结了运行机制，保证了社区新体制有条不紊地健康运行。这表明，社区管理体制改革是一个复杂的系统过程，仅有先进、新型的社区体制设计是不够的，还必须有与之配套的机制、制度作保证，坚持将体制、机制和制度创新融为一体，相互作用，形成整体，才能保证新体制运行良好。打破基层层级化管理方式，以群众需求为导向，以流程优化设计为中心，重点围绕社区工作的核心内容、关键环节，重新设计社区管理过程，做到政社公开、政事公开，形成流程化、模块化管理模式，使改革更加科学规范，具有可复制性。

5.社区管理体制改革需要勇于创新

在街道层面进行体制改革，通过建立新机构实现体制创新。为避免失误，确保成功，当地政府采取了积极而慎重的态度，审慎筹备，稳妥运行，从而进行相关论证、考察、研究和筹备。可以说，新体制的形成和运行，是改革创新、求真务实、上下协同、共同开拓的结果。社区新体制的成功表明，社区管理体制改革不仅要解放思想、大胆创新，而且还要周密筹备、稳妥推进，二者缺一不可。

突出组织架构、下沉资源、制度保障、工作运行等重点，探索建立一整套在党的领导下的社区工作体制、机制和制度，进一步做强基层组织、充实基层力量、强化基础工作，促进社会和谐。