中国传媒改革现状的制度分析

中国传媒改革现状的制度分析^[1]

耿蕊　余晓莉

【摘要】本文是对中国传媒改革现状的一个制度分析。文章通过对传媒体制改革30年的制度回望，指出文化体制改革“两分开”的制度安排由于触及到了传媒的核心制度——产权问题，传媒的体制改革遭遇到了改革主体位移、制度供给不足的现实困境。同时，文章还从传媒制度创新的供需双方——政府和传媒入手，结合我国传媒的特殊属性，分析了当下我国传媒改革现实困境背后的制度原因，并在此基础上试图探求我国传媒体制改革的方向和路径，旨在为我国传媒改革的体制创新和制度变迁提供一个多维的视角。

【关键词】传媒体制　制度变迁　路径依赖

传媒改革是文化体制改革的重中之重，传媒改革的好坏直接影响着文化体制改革的成败。由于本次改革直指传媒的核心制度产权，传媒改革遭遇了前所未有的改革主体位移、制度供给不足等困境。这些困境背后的制度原因是什么，能否借鉴以往传媒改革制度创新的经验，以及如何从制度变迁的角度推进文化体制改革背景下的传媒改革，这些都是本文所力图回答的问题。

1　文化体制改革背景下的传媒发展现状

2002年11月，党的十六大提出文化体制改革的发展战略。2003年，我国文化体制改革进入试点阶段，文化体制改革的序幕正式开启。2006年1月，中共中央、国务院下发《关于深化文化体制改革的若干意见》，标志我国文化体制改革正式进入全面推进阶段。

从中央关于文化体制改革最初的制度设计来看，是将传媒的改革也纳入其总体的制度框架内的，进入2003年文化体制改革试点的35家试点单位中，新闻出版系统有21家，其中包括4家党报报业集团，4家经营性报社，7家出版集团(出版社)和6家发行集团，比例占总数的60%。

在中央关于文化体制改革的总体部署下，全国573家出版社中，除保留人民、民族语言、盲文等出版社作为公益性事业单位外，其他出版机构率先实行整体转制，成为经营性出版单位;其他文化领域，如艺术院团、发行集团、电影公司等，尽管改革的步伐不尽一致，或快或慢，或紧或缓，但改革都是在“两分开”的制度安排下积极向前推进的。

进入文化体制改革试点的8家传媒机构，最初的改革也是在“两分开”的制度安排下进行的。如大众日报、新华日报、河南日报、深圳报业等4家党报报业集团，改革的最初设想是在科学划分宣传业务和经营业务的前提下，把从事业体制中剥离出来的广告、印刷、发行、传输部分和其他产业等经营部分组建为企业，进而实现事业、企业“两分开”。而对于试点的4家经营性报社则作为非时政类传媒的代表和专业类传媒的典型，改革的目标设计是进行转企改制，重点是完善法人治理结构，建立规范的现代企业制度，加快产权制度改革，进而实行投资主体多元化。但是，我们却注意到一个事实，这些参与改革试点的传媒机构，在进行不同的改革尝试后，悄然发生着改革回缩。无论是单独成立媒体经营公司的模式，还是报业集团实行各子报编委会负责各自的办报，其广告、发行等由集团统一经营，党报报业集团的改制还仅仅停留在形式意义上的尝试，都没能按照真正意义上的现代企业管理标准完成政企分开、政事分开、转企改制的任务，这与当初改革的设想是有出入的;而“北青事件”及其上市融资后的大量资金闲置等硬伤都使非时政类传媒的资本运营一时间停滞下来。

与此同时，大的传媒集团实现资本联姻所作的跨地域扩张的尝试，也在《新京报》、《第一财经》之后沉寂无声。广播电视媒体更是鲜有重大改革措施而一仍其旧。“传媒领域的变革仍在进行，然而已经从原有的‘边缘性突破’重新回到体制内的制度设计;传媒仍在有限的扩张中，却已经从跨区域、跨媒体的扩张尝试，重新回到内生型增长的旧有路径;传媒仍在继续发展着，其所沿袭的依然是以传媒产品经营为基础的传统发展模式。”^[2]尤其值得注意的是，传媒的体制改革，似乎回到了原有体制内基于业务分工的宣传与经营“两分开”，而非文化体制改革公益性事业与经营性产业的“两分开”。

于是，一个重要问题出现了:目前传媒的改革是否应该纳入文化体制改革的总体框架?如果应该纳入，文化体制改革应该如何进行，且如何深入?相较文化体制改革，传媒体制改革是否有其某种特异性?如果有，传媒体制改革应建立何种改革目标，又应遵循何种合理的改革路径?或者换一种说法:文化体制改革“两分开”的制度设计，是否适用于传媒体制改革?适用当如何，不适用又当如何?这是本文对中国传媒改革现状进行制度检视力图回答的一个根本性问题。

2　传媒体制改革30年的制度回望

对我国传媒改革30年作一制度回望，或许有助于加深我们对目前传媒改革所遭遇的制度困境的认识。中国传媒自1978年以来，从产业发展的角度考量，先后经历了三次重大的制度变迁，一次是肇始于1978年的媒介产业化发展的制度安排，一次是以广州日报报业集团组建为标志的媒介集团化发展的制度设计，一次便是本次文化体制改革背景下的传媒体制改革。

媒介产业发展的制度安排，改变了传媒单一的政治与意识形态取向，确立了传媒“事业单位，企业化管理”的混合型与二元运作机制，催生了中国传媒产业。集团化的制度设计是在中国传媒产业化基础上发生的，进一步促使中国传媒走向规模化发展道路，进一步促使媒介经济的快速增长。这两次重大的制度变迁，对中国传媒产业的发展意义重大。

需要明确的是，这两次重大的制度变迁，都是一种自下而上的诱致性制度变迁，都是基于制度需求者传媒与制度供应者政府双方利益的共同制度选择。

1978年，在中国实现由以阶级斗争为纲向以经济建设为中心工作重心转移的背景下，中国传媒发展表现出对资本的巨大渴求，于是发生了以《人民日报》为代表的首都8家新闻机构联名向中央财政部打报告，要求实行“事业单位，企业化管理”。关于中国传媒的产业发展，学者们一致认为，其根本动因在于传媒对市场利润追逐的市场动机。这仅是问题的一个方面，而另一方面，当其时中国刚刚结束长达十年之久的“文化大革命”，中国经济几近崩溃的边缘，国家财政处于极度困窘，无力以足够的财政补贴来支撑传媒的运作，更谈不上促进传媒的发展。正是在这一背景下，“事业单位，企业化管理”混合型体制与二元运作机制，便成为政府与传媒基于各自利益的共同制度选择。

研究者也常常用规模经济与范围经济来解释中国传媒的集团化发展。如果说“为了实现规模经济，从交易费用中获益，将外部性内在化，降低风险，进行收入的再分配，无论是自愿的还是政府的安排都将要被创新”^[3]的说法还比较笼统和模糊，那么“搭建规模化的销售平台，实现规模经济，是媒介集团天然的经济特性”^[4]的观点就十分清晰和明确地指出了追求规模经济是传媒集团化的根本动因。的确，对利润的追逐是资本的天性。当中国传媒经过10多年的产业化发展，实现一定资本积累的时候，更有了对市场利润最大的追逐，这符合传媒作为“经济人”的理论假设。我们还应看到，我国传媒在10多年的产业化进程中，无论数量和规模都获得了迅猛发展，政府对传媒的社会管理与控制的问题同步发展。所以，又有学者对中国传媒的集团化发展提出另一种解释，认为政府是出于加强对传媒的社会管理与控制，提升管理的效率，同时降低管理的社会成本所做出的政策安排。这正好说明，中国传媒的集团化发展，是政府与传媒基于各自利益所作的又一次共同制度选择。

所谓诱致性制度变迁，是来自基层的改革主体，基于对获利机会争取的动因，自发倡导、阻止和实行的一种自下而上的制度变迁。它不仅具有改革速度和路径的可控性，更由于激励机制的持久作用和改革收益外溢性以及改革主体的受益性，而具有源源不断的改革动力以及改革的不可逆性。^[5]1978年至2002年，近25年间中国传媒的产业化与集团化发展的两次重大制度变迁，都鲜明体现出诱致性制度变迁的上述特征。

尤需特别指出的是，这两次重大的制度变迁，从传媒体制层面来看，只能视为一种“边缘性突破”。尽管意义重大，但未能涉及传媒体制的核心，未能突破“党管传媒，党管干部”的制度底线。换言之，它只是一种体制内的传媒运作机制的制度创新。而且，这种制度变迁，不仅没有违背甚至是符合制度供应者政府的利益的。说它是政府与传媒基于各自利益所作的共同制度选择是不错的，说它是政府与传媒基于各自利益所实现的一种制度“合谋”，也无不可。关于此点，当另作专文予以讨论。正因为如此，这两次重大的制度变迁，除了作为改革主体的传媒具有强烈的改革欲望，持续不断的改革热情，并不断收获改革的利益外，作为制度供应者的政府也积极参与其中，并在这两次重大的制度变迁中，不断获取制度外溢性的收获，而加大对改革引导和扶持的力度。中国传媒在短短的25年间获得迅猛发展，产业能量得到极大的释放，是有着深刻的制度安排原因的。

3　路径依赖与制度困境

文化体制改革“两分开”的实质，是实现公益性文化事业与经营性文化产业的“两分开”，直指制度的核心——产权制度的改革。这深深触及到了中国传媒改革最敏感也是最难突破的一个问题。在这个敏感和棘手的问题上，不仅以往激情饱满的改革主体、制度需求者——传媒表现出了改革动力不足，改革主体位移的现象，就连制度供应者——政府在制度供给方面也是顾虑重重，举棋不定，出现了严重的制度供给不足。

作为制度需求者的传媒，在文化体制改革中凸显了诱致性制度变迁的一个累积效应——较强的路径依赖。根据著名经济学家D．诺斯提出的路径依赖理论，一个有正反馈机制的体系一旦在外部性偶然事件的影响下被系统所采纳，便会沿着一定的路径发展演进，而很难为其他潜在的甚至更优的体系所取代。^[6]传媒作为以往改革的主体，在文化体制改革中迟迟不见动作，这刚好侧面印证了传媒依赖以往的发展路径在文化体制改革的十字路口上正面临着向左走、向右走的选择。

传媒基于自身已获得的改革收益考虑，如果按照既有的路径发展，既能继续得到政策上的优惠，又能持续获得以往改革的收益;但是如果按照现在公益性事业和经营性产业“两分开”的改革路径发展，依然充当改革的急先锋，那么改革的成本和风险问题使得传媒担心丧失以往改革的既得利益和政府资源，因此不敢率先试错。换句话说，从路径依赖的角度考察，传媒以往的发展路径不管是好是坏，是优是劣，由于“惯性”的力量，都使其对“事业单位，企业化管理”的混合型体制和二元运作机制已经产生了路径依赖，并且在发展的过程中这种路径和方向正在得到不断的“自我强化”，即使这种发展路径和轨迹随着中国传媒产业市场化和资本化的深入而逐渐显现出低效率或非绩效，那也很难在短时间内有所改变。所以，在本轮体制改革中传媒的态度已经非常明显，即“由于它既保留了事业的待遇，又享有企业的好处，已经形成的‘刚性’利益格局使得绝大多数单位至今不愿意转企”。^[7]至此，我们的基本诊断是传媒作为产业化和集团化制度创新中的改革主体，在其基本制度需求得到解决后，满足于既得利益的现状和分配格局，缺乏对制度的进一步需求。因此，在文化体制改革背景下，对于“两分开”的制度安排，传媒改革的动力已慢慢减弱，改革的热情也随之降温，更进一步地说，传媒也已经从改革主体的位置上逐渐消退，出现了改革主体位移的情况。

以往传媒改革的主体传媒丧失了改革的动力，再加上文化体制背景下的传媒改革直指产权制度，这些因素使得本轮的传媒改革不可能像以往那样按照诱致性制度变迁的轨迹推进，即由来自基层的改革主体进行推进，因此，文化体制改革背景下的传媒改革将由以传媒为改革主体的诱致性制度变迁转向以政府为改革主体的强制性制度变迁。

政府作为制度供给者，一方面认为“两分开”是传媒体制改革的必然趋势;另一方面又担忧传媒产业发展的商业取向会造成对政治意识形态取向的冲击与解构，担忧“两分开”与既存“党管干部、党管媒介”的体制相冲突。因此，政府在本轮传媒体制改革过程中既要扮演制度供给者，又要充当改革主体的尴尬身份，使其陷入了裁判员和运动员的两难境地。

我们看到，政府在文化体制改革问题上的总体思路是十分明确的，但涉及传媒改革却往往举棋不定，缺乏明确的制度安排，甚至时相矛盾。作为文化部类的特异性，我国的传媒既是一种战略资源，又是一种公共资源，而且由于我国传媒“事业单位，企业化管理”的双重属性，使得制度的制定者在考虑传媒业的经济属性时，更要关注其意识形态属性，传媒既关系到信息、文化和国家安全，同时又关系到社会控制的问题。因而，我国政府既期待传媒通过进一步深化改革获得更大发展，但在对未来改革收益尚不明确的情况，政府又不想打破现有的利益格局，也不愿承担因改革而增加的成本风险，于是就出现了传媒体制改革制度供给明显不足的现象。

另外，政府作为本次传媒体制改革的主体，从最核心的制度安排即传媒产权制度着手，对现存传媒体制内的各种既得利益集团做出相应的利益调整。这种具有存量革命性质的改革对制度安排的力量比较大，有着减少试错成本、更替作用大和推动力强的特点。政府在传媒体制改革中，通过命令或法律等手段对传媒产权做出制度安排，这样既能够较快、较好地保证传媒产权制度的安排和运行，又能避免传媒核心制度供给不足或者制度需求缺口过大的现实问题。但是，我们也不得不正视强制性制度变迁具有破坏性大、社会震荡强、风险高的缺陷。“历史证明:一切改革都从观念更新开始，最后都将遭遇制度壁垒。如果制度能够顺势创新，那么改革将会继续向前，否则，改革就会毁于一旦。制度安排，才是改革的落脚点。”^[8]因此，如何克服强制性制度变迁的缺陷和不足，来推进和深化传媒体制改革，如何选择适合传媒作为特异性文化部类的改革路径，就成为我们所关注的问题。

4　文化体制改革背景下传媒改革的终极目标与渐进路径

目前我国对于“事业单位，企业化管理”的混合型体制和二元运作机制的看法，学界有两种分歧意见，一种意见认为，传媒的意识形态属性和产业经济属性是“事业单位，企业化管理”的传媒运作机制长期存在的理由，传媒是一个特殊的文化改革部类，其敏感度可能仅次于政治体制改革^[9];另一种意见则认为，对于这种过渡性的、很不规范的，同时也缺乏法律依据的事业集团体制形态，有必要依据文化体制改革“两分开”的总体改革思路，实现传媒体制与运作机制的改革。

我们认为，“两分开”既是文化体制改革的必由之路，也是文化体制改革的终极目标。传媒的体制改革必须纳入文化体制改革的整体框架之下，在“两分开”的制度安排下，伴随文化体制改革的推进而逐步深化。这场始于2003年的文化体制改革，历经5年的发展和实践，其难点和困境日益集中在传媒的体制创新和制度变迁上。传媒体制“两分开”的制度安排与我国传媒以往的多限于体制内的制度创新有所不同，国家明确了要区别对待传媒的公益性事业和经营性产业。公益性事业要实行国家事业体制，享受政策扶持;经营性产业要面向市场，按照现代产权制度和现代企业制度的要求深化体制机制改革。公益性传媒与经营性传媒“两分开”的制度安排既是对当前传媒的混合型体制和二元运作机制的一种制度创新，又是对阻碍传媒生产力进一步发展的一种大胆改革。在传媒产业发展的进程中，无论是技术决定论还是制度决定论，不可否认的是，制度作为一种生产力大大地解放和促进了传媒业的生产和发展。本着凡是阻碍传媒生产力发展的体制、观念和思想就必须对其进行改革，凡是有利于传媒生产力发展的体制、观念和思想就必须大力发展的态度，我们认为，触及到传媒产权改革的“两分开”的制度创新不仅势在必行，而且迫在眉睫。利益分配矛盾、资源配置低效以及普遍存在的“寻租”和“搭便车”现象使得现行传媒混合型体制和二元运作机制的负外部性不断扩大，而“产权的基本功能是引导在更大程度上实现外部性的内在化的动力”。^[10]因此，对于传媒产权改革而言，其最大的意义就在于克服和避免传媒的外部不经济和“搭便车”的问题。从这个意义上来说，政府和传媒在传媒产权改革的攻坚战中，对推动和深化传媒改革是责无旁贷的。因为只有理顺了传媒体制改革的关系，才能推进整个文化体制改革的进程;只有攻破了传媒体制改革这块坚冰，才能真正丰富和完善文化体制改革的内涵。

但是，由于传媒的特异性又决定了传媒体制改革不可能一步到位，因此在改革路径的选择上、速度的推进上以及进程的把握上我们必须慎之又慎。文化体制改革背景下的传媒体制改革虽然是以政府为改革主体的自上而下的强制性的制度变迁，但是在这个过程的不同阶段和不同时期里，强制性制度变迁也往往会体现出一些诱致性的特征。其中，渐进式就是诱致性的一个典型特征。一直以来，无论是在传媒产业化的制度变迁中，还是在传媒集团化的制度创新中，我国的传媒体制改革遵循的是一种演进式、分步走的渐进式的改革路径，通过上下合作、局部推进、双轨过渡、试点实验的方式来逐步推进传媒的整体改革，具有在时间、速度和顺序选择上逐步推进的特点。因此，渐进式制度变迁依然是本次传媒体制改革必须坚守的改革路径。这既是对传媒强制性制度变迁减震的有效途径，也是传媒作为特异类文化部类进行改革的必然需求。传媒强制性制度变迁的诱致性，是以政府为改革主体来安排传媒改革的制度创新，在传媒产权制度变迁轨迹上坚守渐进的性质，通过局部试点再进行全面推广，同时在产权制度和其他配套制度的安排上也要有先有后，以避免不必要的制度震荡。更明确地说，首先是推动专业类和非时政类传媒的整体转制，其次是在对传媒集团内部推进“宣传”与“经营”剥离的过程中，实现经营性传媒与公益性传媒的“两分开”，即对现有传媒集团进行体制改革，而不是仅仅停留在对其运作机制的制度创新上，这既是我国传媒体制改革中的最大困境，又是传媒体制创新的终级目标。

【参考文献】

［1］【美】R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等著;刘守英译《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度经济学派译文集》，上海人民出版社2003年版。

［2］【美】道格拉斯·C．诺斯著，陈郁、罗华平等译:《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1999年版。

［3］卢现祥主编:《新制度经济学》，武汉大学出版社2004年版。

［4］樊纲:《渐进改革的政治经济学分析》，上海远东出版社1999年版。

［5］张军:《制度、组织与中国的经济改革》，上海财经大学出版社2004年版。

［6］盛洪主编:《现代制度经济学》上卷，北京大学出版社2003年版。

［7］王永亮:《深化文化体制改革的开枰谋局》，《中国报业》，2006年第3期。

［8］徐晓谷、何天华:《文化体制改革给媒体带来什么》，《新闻记者》，2005年第8期。

［9］张金海、黄玉波:《从“部分剥离”走向“整体转制”——当前中国传媒产业体制改革趋向初探》，《新闻大学》，2006年第3期。

［10］江昀:《我国传播业的制度变迁》，《担待传播》，2005年第2期。

［11］戴元初:《中国传媒产业规制的解构与重构》，《青年记者》，2006年第2期。

［12］林兆丰:《新闻改革:超越边缘突破——中国传媒集团化进程的制度分析》，《传播学论坛》，2002年第1期。

【作者简介】

耿蕊，武汉大学媒体发展研究中心博士研究生，长沙理工大学文法学院教师;

余晓莉，博士，武汉大学新闻与传播学院讲师。

【注释】

[1]本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目(项目号:07JJD860214)“文化体制改革与中国传媒产业发展”成果。

[2]冉华、梅明丽:《中国传媒产业发展的现实困境——兼论文化体制改革背景下的传媒体制改革》，《武汉大学学报》，2007年第6期。

[3]【美】R.科斯，A.阿尔钦，D.诺斯等著;刘守英译《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度经济学派译文集》，上海人民出版社2003年版，第275页。

[4]何维、唐弦:《报业集团规模经济的实现路径》，《青年记者》，2008年第8期。

[5]卢现祥主编:《新制度经济学》，武汉大学出版社2004年版，第177页。

[6]卢现祥主编:《新制度经济学》，武汉大学出版社2004年版，第177、168页。

[7]齐勇锋:《文化体制改革难点探析》，《中国经贸导刊》，2007年第5期。

[8]李良荣:《当前中国传媒业新闻改革的若干特点》，《采写编》，2005年第1期。

[9]陈季冰:《文化体制改革中需要处理好的几个关系》，《东方早报》，2006年2月10日。

[10]盛洪主编:《现代制度经济学》上卷，北京大学出版社2003年版，第82页。