中国传媒体制改革的政策检视

中国传媒体制改革的政策检视⁽¹⁾

张金海　杨　雪

传媒产业是文化产业的重要组成部分，文化体制改革推动着我国传媒体制改革。文化体制改革推进以来，国家出台多项政策规定，拉开了传媒行业改制的层层大幕。我们认为，自2003—2008年，我国传媒体制改革政策供给呈现从“放开”到“回缩”，从“明确”到“模糊”的态势。在此，我们通过检视自2003年文化体制改革以来的传媒体制改革政策供给，希望能够为中国传媒体制改革提供参照，以促进体制改革的深化发展。

1　2003—2005：以文化体制改革为起点的充足政策供给

2003—2005年，有关传媒体制改革的政策每年都颁布十几则，内容涉及报业、广电业、出版业体制改革问题，资本准入限制放宽、允许传媒跨媒体跨区域合作等。传媒体制改革政策对传媒业的各个方面都有清晰明确的表达，整体呈“放开”态势。因此我们认为，在这一阶段，以文化体制改革为起点的中国传媒体制改革政策供给是充足且明确的。

1.1　明确将传媒体制改革纳入文化体制改革的总体框架

文化体制改革是自2003年以来中国传媒体制改革的重大背景。2003年7月国务院转发的《中宣部、文化部、国家广电总局和新闻出版总署关于推进文化体制改革试点工作的意见》中规定，进入2003年文化体制改革试点的35家试点单位中，有21家是新闻出版系统单位，比例高达60％。由此可见，传媒体制改革已经被纳入文化体制改革的总体框架。随后，文化部下发《文化部关于支持和促进文化产业发展的若干意见》，明确将图书报刊业、影视业纳入文化产业的范畴。同年，国务院办公厅颁布了《关于印发文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》，标志着以文化体制改革为起点的第三次中国传媒体制改革拉开序幕。

2004年10月文化部制定《关于鼓励、支持和引导非公有制经济发展文化产业的意见》，2005年8月国务院下发《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》以及《关于文化领域引进外资的若干意见》等，都明确将传媒业纳入文化体制改革的总体框架之下。

1.2　启动“三分开”与“三分离”的改革试点

自2003年开展文化体制改革试点工作以来，我国文化体制改革的思路趋于清晰。在传媒领域，除党报党刊、电台电视台、重点新闻网站和时政类报刊外，其他都要转制成为企业单位。于是在广电与出版领域开始了新一轮的改革。2004年7月全国广播影视局长座谈会上要求广电系统内的文化体制改革试点单位率先实行“三分开”和“三分离”。“三分开”就是管办分开、政事分开、政企分开；“三分离”就是在广电集团(总台)内部部分频道频率和部分资产实施事业产业分离、所有权与经营权分离和制播分离。可以看出，“三分开”与“三分离”直接涉及产权制度改革这一传媒体制改革的核心问题。

2005年7月，国家广电总局印发《关于推进试点单位有线电视数字化整体转换的若干意见(试行)》，第一次明确提出，试点单位可以采用合作、投资入股、兼并等方式吸收境内非公有资本，跨地区从事有线电视数字化建设和业务开发。这意味着广电业数字频道可以整体转制，成立股份制公司。

2003年11月，《新闻出版体制改革试点工作实施方案》出台，对4家党报和2家综合类报纸进行事业、企业两分开的试点；对7家出版集团与2家经营性报社进行事业向企业转制的试点；对6家发行集团进行股份制改革试点。2004年春，国家新闻出版总署表示，全国现有约570家国有出版社将进行大规模的体制改革，除人民出版社和各省级人民出版社以外，其他所有出版社都将转型为经营性企业体制。2005年6月，新闻出版总署下发《关于加快推进新闻出版系统政企分开、政事分开和管办分离工作的意见》，加快推进新闻出版行业政企分开、政事分开和管办分离，理顺新闻出版管理体制和运行机制。

1.3　允许跨媒体跨地域的扩张

在文化体制改革试点工作的推动下，试点传媒单位获得了良好的改革先发优势，其自身对于跨媒体跨地域的扩张意愿十分强烈，政府主管部门也制定相应的政策契合传媒集团的要求，促进传媒体制改革的发展。

2003年7月，新闻出版总署颁布《关于新闻出版业集团化建设的若干意见》，提出积极支持试点单位进行跨媒体的兼并重组，打造跨媒体、跨地域的传媒集团；随后，国家广电总局颁布《关于促进广播影视产业发展的意见》，提出以资产和业务为纽带，推进广播电视经营性资源的区域整合和跨地区经营，对经营性资源进行多种媒体的多重开发和利用。2005年7月，国家广电总局印发《关于推进试点单位有线电视数字化整体转换的若干意见(试行)》，鼓励试点单位跨地区从事有线电视数字化建设和业务开发。这是在政策层面上明确允许跨媒体跨地域的经营。同时，政府主管部门也通过审核批准与事后追认的方式进一步推动传媒集团跨媒体跨地域的扩张，先后批准成立中广影视传输网络公司、《新京报》、《世界报》、《第一财经日报》等多个跨媒体跨地域的经营行为。

1.4　传媒市场资本准入限制放宽

传媒业一直以来都是中国计划经济色彩最浓厚的产业之一，多年来，传媒业禁止业外资本的进入。从2003年开始，传媒市场的资本准入限制开始放宽。

2003年3月，新闻出版总署颁布《外商投资图书、报纸、期刊分销企业管理办法》，开始向外资开放报刊零售批发领域。2003年9月，新闻出版总署出台《出版物市场管理规定》，放开出版物发行单位的市场准入，民营书店可以名正言顺地进入北京图书订货会。2003年12月，国家广电总局正式颁布实施了《关于促进广播影视产业发展的意见》，允许外资参与国内电视节目的制作，非公有资本的股权不能超过49％。同时指出，允许境外公司在部分城市以合资形式成立影院建设公司，外资比例可达75％。

自2004年10月起，相继颁发了《关于鼓励、支持和引导非公有制经济发展文化产业的意见》、《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》、《电影企业经营资格准入暂行规定》等，提出一系列进一步放宽市场准入的具体举措，允许非公有制经济进入文化产业领域，并且首次将影视节目制作作为开放领域。2005年8月，国务院颁发《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，在鼓励和支持民营资本进入文化产业的原则之下，明确规定了非公有资本进入文化产业的“鼓励与支持”、“允许、可以”和“禁止”三种情况，其中国有资本必须控股51％以上。

在这种充足的政策供给支持下，从2003年开始，传媒业出现一系列跨地区、跨媒体经营的举措，相互封闭多年的广电系统和电信网络之间开始出现合作的迹象，出版业与广电数字频道实行整体转制，非公有资本也开始进入传媒领域。因此，我们认为，2003—2005年，传媒体制改革政策供给是充足且明确的，它推动了报业、广电业以及出版业的体制改革进程，推进了数字电视产业发展，中国传媒业在这一阶段获得了较为迅速的发展。

2　2006—2008：政策供应不足与传媒体制改革乏力

我们注意到，大约从2006年开始，国家发布的关于传媒体制改革政策在数量上明显减少。粗略统计，每年发布的政策数量不到十则，比2006年之前减少了近1/2，同时，出台的政策多集中在宏观层面和出版发行体制改革，之前关注的热点甚至不再在政策中涉及，传媒改革的政策内容明显开始收紧。这集中体现在以下四个方面：

2.1　将传媒业从文化体制改革中剥离

2006年10月，新闻出版总署报刊司司长余昌祥在中国记协七届一次理事会分组讨论中透露，就新闻出版业而言，关于文化体制改革的最初提法是“新闻出版体制改革”，经过两年多试点，到今年召开深化文化体制改革会议，该提法变为“出版发行体制改革”。⁽²⁾这说明政府主管部门将出版发行之外的传媒业从文化体制改革中剥离。国务院在这一时期颁布的有关文化体制改革的政策规定及国家“十一五”发展纲要等，包含有出版业、发行业、广告业、数字内容和动漫产业的发展规划，却唯独缺少对报业、广电业的关注。

这一时期出台的相关文件，开始强调传媒业的特异性，强调报业、广电业的主要使命是担任党和政府的宣传喉舌，其意识形态功能远远强于出版发行业，因此政府主管部门将传媒业从文化体制改革中剥离，单独进行传媒体制改革，而不再将其置于文化体制改革框架之下。

2.2　报业与广电业的改革被限定于体制框架之内

自2006年起，有关报业体制改革的政策供给急剧减少，有关广电业改革的政策几乎没有，报业与广电业的改革被限定于体制框架之内。

2006年《全国报纸出版“十一五”发展纲要》重申非公有资本的机构不能作报刊的主管、主办单位，一般的部门和专业性社团不能办综合性报纸，地域性综合报纸不能改办为全国性综合报纸；鼓励报业的宣传与经营业务分离，未涉及报业领域的事业与经营两分离。这一政策表明传统报业依然是传媒业中控制最严格的，报业的体制改革被行政之手掌控，限定在体制框架内。尽管新闻出版总署高层曾在不同场合表达出这样的思路和意见，即“将通过逐步扩大股份、收购等办法扩大报业上市的整体性，允许任何一家新闻出版传媒整体上市，而不是局限于过去将采编业务与广告等经营性业务分离开”，但是截至2008年底都没有出台报业、广电业等传媒业上市融资、事业与经营分开的具体安排。这一时期，各报业集团、广电集团、电台、报社的改革依然集中于采编与经营两分离，仅仅局限于体制内进行改革，完全未能触及事业与经营两分开的这一根本性体制变革，改革被限定于体制框架之内。

2.3　跨媒体跨地域经营被禁止

2005年12月，在中宣部举行的“全国省级媒体总编辑会议”上，有关负责人提出，为贯彻落实中央《进一步加强和改进舆论监督工作的意见》，准备开始对跨地区办报现象进行清理整顿，以更好地落实媒体属地化管理原则。同年，新闻出版总署出台的《报纸出版管理规定》明确提出：报纸出版单位和主管主办单位须在同一行政区域，由此堵住了报业跨地域经营的路径。从所有的文件来看，几乎没有一条规定允许报业、广电业以资本为纽带进行跨媒体、跨地域合作经营，从某种意义上来说，不主张就是政府的一种变相禁止。虽然在《全国报纸出版“十一五”发展纲要》中提到跨媒体跨地域经营，但是仅限于在39家大型试点报业集团基础上横向发展。在现行的政策供给之下，这一阶段报业、广电业的跨媒体跨地域合作基本终止，各个报社之间、电视台之间采取形成联盟的方式追求发展。由于联盟是以协议的形式形成的松散关联，并未形成新的独立的实体组织，在不违背政策的前提下，这一协作方式成为报社与电视台的当然选择。

2.4　重新限制资本进入

2006年以前，国家一直在逐步放开对外资进入的限制，推动传媒业的国际化进程。但是从2005年下半年开始，以外资进入广电业的政策开始收紧为起点，国家增加了禁止外商投资的类别，加强对外商投资互联网新闻行业和电影行业的投资审批监管，开始重新限制资本进入。

2005年7月7日，《广播影视系统地方外事工作管理规定》规定广播电台电视台不得与境外机构合资、合作开办广播电视固定节目和广播电视直播节目。2005年8月《关于文化领域引进外资的若干意见》取消了外资合资电影院占股份75％的优惠政策，降为中方控股51％以上或中方有主导地位的条件下。紧接着2006年2月20日，国家广电总局颁发《〈外商投资电影院暂行规定〉补充规定二》，明令之前的“试点城市”的提法已不再采用，中方资本必须控股内地电影院。

2007年10月31日，国家发改委和商务部发布的《外商投资产业指导目录》表明，原本有限开放的影视制作、发行业务改为禁止外资进入，同时新增禁止外商投资新闻网站、互联网内容供应与服务经营业内容，仅允许外资以合作形式参与单个广播电视节目制作项目和电影制作项目。

这一时期国家在政策层面的紧缩对传媒的发展带来了极为明显的影响。以资本为纽带的跨地域跨媒体的扩张路径被禁止，传媒转而寻求集团内的有限扩张，如创办子报、子刊。尽管也出现了一些报业联盟或省台与省台之间的合作伙伴联盟，但这仍是以寻求合作伙伴的合作联营为主，多局限于节目资源的交流共享、广告的合作经营等方面，这些改革都只是在运作机制层面的改革，而非体制层面的改革。自2006年起，中国广告经营额增长率逐年下降，其中，报业的广告增幅下降最快，2008年的经营额增长率下降到一位数，仅为6.36％。同时，传统报业、期刊的发行量均有明显下降。从传媒产业产值规模比重变化率的情况看，自2007年起，图书出版、电视广告、报纸发行、广告公司等，其占传媒产业的比重下降幅度较大。

在这里，我们所说的传媒业主要是指传统报业与广电业，这两方面的体制政策供应从相对充足到相对紧缩、从相对清晰到相对模糊。在这种政策供应不足的情况下，传媒业自2006年至今无重大突破，局限在既有的框架之下进行运作机制改革，呈现出严重的体制改革乏力。不过值得我们注意的是，2009年1月出台了114号文件，《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》与《文化体制改革中支持文化企业发展的规定》给传媒体制改革带来多项政策优惠，希望这是一个利好的信号，能够有助于中国传媒体制改革的进一步深入。

3　对传媒体制改革政策供给的几点思考

以2005年下半年到2006年为分界点，中国传媒体制改革政策供给从相对充足到相对紧缩，从相对清晰到相对模糊。政策供给的这一特征也从高层主管部门的谈话报告中表现出来，2006年以前，高层领导多次公开在不同场合提到要大力发展文化事业和产业，希望传媒体制改革放开一些，步子迈大一点；而2006年之后，却甚少谈及文化体制改革问题。相对其他文化领域的改革，国家传媒改革的政策较为谨慎，对传媒改革缺乏目标体制的完整设计，致使目前的传媒改革缺乏明确的方向，同时也缺乏改革的动力。文化体制改革的背景下，政府对文化产业的公益性文化事业与经营性文化产业的“两分开”制度安排，直接触及核心——产权制度的改革。在这个中国传媒体制改革最棘手的问题上，政府顾虑重重，表现出严重的政策供应不足，传媒作为主体多是在进行运作机制改革，真正涉及产权制度改革的内容非常少，从而导致传媒体制改革乏力。之所以出现这样的困境，我们认为主要在于以下三个方面的原因：

3.1　作为文化领域的特殊部类，传媒体制改革无范本可循

中国改革开放30年，主要着眼于经济领域的改革，其改革的经验与教训，大多与经济改革的进程息息相关。我国经济领域的改革进程艰难曲折，充满挑战。1978年，“包产到户”拉开经济改革的帷幕，以“计划经济为主，市场经济为辅”作为初步改革的依据，20世纪80年代中期，突破了把计划经济同商品经济对立起来的传统观念，确认公有制基础上的有计划的商品经济；之后则进入了为期3年的“治理整顿”期，直到“十四大”确定中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。纵观中国经济领域改革30年，纵然艰辛却富有成效。

一直以来，我们都是通过借鉴我国经济领域改革的经验，同时结合目前文化领域的实际情况来推进文化领域改革，但是经济和文化毕竟分属两大不同领域，存在质的差异。客观地说，文化体制改革难度很大，一是它具有意识形态属性，改革比较敏感；二是配套政策相对滞后，要边改革、边制订、边出台；三是文化工作者对现代企业制度、市场经济规则知之甚少，缺乏实践与经验。⁽³⁾从世界到中国，文化领域的改革都是稀少的，完全没有经验可以借鉴。

由于传媒作为文化特殊部类的特异性，又由于传媒发展制度安排的逻辑惯性，更加之于许多现实问题的困扰，对传媒当前的改革发展，尤其是设计传媒体制与运作机制的改革，从政府到传媒充满困惑而显得顾虑重重。由此带来的政策供给出现严重不足与模糊化，使得举棋不定的传媒在不断的“试错”中前进。

3.2　既存体制下的运作导致传媒制度供给需求的缺乏

中国传媒自1978年以来，先后经历了三次重大的制度变迁，第一次是始于1978年的媒介产业化发展的制度安排，第二次是以广州日报报业集团组建为标志的媒介集团化发展的制度设计，第三次是文化体制改革背景下的传媒体制改革。始于1978年的媒介产业发展的制度安排，改变了传媒单一的政治与意识形态取向，确立了传媒“事业单位，企业化管理”的混合型体制与二元运作机制，催生了中国传媒产业。集团化的制度设计是在中国传媒产业化基础上发生的，进一步促使中国传媒走向规模化发展道路，进一步促使媒介经济的快速增长。⁽⁴⁾1978—2002年，近25年间中国传媒的产业化与集团化发展的两次重大制度变迁，都给中国传媒业提供了良好的发展机会，中国传媒因此获得迅猛发展，产业能量得到极大释放。这两次重大的制度变迁，都是一种自下而上的诱致性制度变迁，都是基于制度需求者传媒与制度供应者政府双方利益的共同制度选择，甚至可以说是政府与传媒基于各自利益所实现的一种制度“合谋”。这种合谋使得不仅作为改革主体的传媒不断收获改革的利益，而且作为制度供应者的政府也在不断获取制度外溢性的收获。

在文化体制改革背景下的传媒体制改革，面对公益性文化事业与经营性文化产业“两分开”这一直指产权制度的改革，传媒及政府都表现出了改革动力不足。传媒基于自身既得利益考虑，如果坚持原来的路径发展，既可以保证既有利益的不变又可以不承担任何风险；如果按照公益性文化事业与经营性文化产业“两分开”的路径发展，风险与利益都是未知数，改革的成本使得传媒不敢率先冒险。也就是说，传媒在前两次的改革中作为改革主体，不仅解决了其基本的制度需求，而且满足了其对于既得利益的分配。在这种忽略公众利益的政府与传媒的“合谋”状况下，传媒业作为既存体制下的既得利益获得者，失去了制度创新的需求，乐意继续获益而不作任何改变。因此，在文化体制改革的背景下，对于“两分开”的制度安排，传媒改革的动力慢慢减弱，改革的热情也慢慢消退，这种制度创新欲望的缺失使得政府难以对其作出新的制度安排。

对于制度供给者政府而言，“两分开”的制度安排是传媒体制改革需走的必然之路，但同时又担心“两分开”是否会与“党管干部、党管媒介”的既有体制相冲突，会与双重属性的传媒业所拥有的政治意识形态属性相冲突，这种矛盾使得政府也陷入两难境地。

3.3　大众传媒在转型期社会的放大器效应

作为重要的社会组织，现代传媒的重要社会职能被经典地表述为环境监视和社会协调。现阶段，中国社会正处于高风险状态。改革开放带来了中国经济20多年持续高速的增长，但基尼系数早在1994年就已经跃过0.4的国际警戒线，近几年更是居高不下，2008年达到0.65，这表明中国正处于高风险社会时期，社会结构错动，社会问题凸显，道德规范失序。因为市场机制本身无可避免的“市场失灵”和制度建设滞后所造成的“政府失灵”，酝酿着多重的社会矛盾：贫富差距的拉大，农村与城市收入差距的加大，下岗再就业的艰难，深层次的贪污腐败等，这都引起社会各个利益阶层的冲突加剧。激化的社会矛盾如果不能得到合适的调解，将有可能引发社会危机，这将给高速发展的中国经济带来灾难性的后果。

缓和这些社会矛盾，需要利用大众媒介的社会影响力，实施对社会的有效管理和控制，即通过舆论监督引导实现环境瞭望和社会协调。大众媒介已经深入到社会的各个层面：政治、经济、家庭等，以其巨大的信息覆盖能力与传播能力，成为规范社会行为、缓解社会矛盾的有效工具。现阶段，我国媒介社会管理功能的一个方面就体现为矛盾协调，即通过大众媒介，以相对较低的成本，借助其强大的信息覆盖和传播影响力，到达分散而庞大的受众，以实现利益协调和矛盾疏导的目的，进行有效的社会管理，从而促进社会和谐发展，保护国家安全。⁽⁵⁾

我国传媒具有双重属性，制度制定者在考虑传媒业的经济属性时，更关注其意识形态属性，因为传媒直接关系到国家安全问题。国家安全的内涵已经从传统的主权、军事、领土安全等扩展到文化安全的领域。传媒业同其他文化改革不同，广电业报业等传媒一直是党政的“喉舌”，其喉舌地位决定了宣传党和政府的路线、方针、政策一直是传媒的使命和任务。虽然在实际传播过程中执行着教育、引导、娱乐、传播信息等功能，但是教化大众、保护国家安全却是其根本出发点。

正是基于这一点，我国传媒体制改革需要持谨慎的态度，因为激进的改革会极大地损害传媒的社会管理功能，带来社会矛盾激化和社会动荡。

通过对2003年至今我国传媒体制改革政策的检视发现，在文化体制改革的背景下，我国传媒体制改革政策的供给从放开趋向紧缩，从明确趋向模糊。文化体制改革与经济政治体制改革相辅相成，尤其是传媒业对政治经济的巨大影响力使得传媒体制改革之路是曲折谨慎的。所以我们认为，我国的传媒体制改革处于谨慎的状态，这与中国渐进式改革的总体设计是相吻合的，能够最大限度地规避风险，逐步推进改革进程。

【参考文献】

［1］刘再兴：《传媒资本运作的政策门槛与具体路径》，《媒介》，2005年第6期。

［2］冉华，梅明丽：《中国传媒产业发展的现实困境——兼论文化体制改革背景下的传媒体制改革》，《武汉大学学报(人文科学版)》，2007年第11期。

［3］耿蕊，余晓莉：《中国传媒改革现状的制度分析》，《中国媒体发展研究报告(2008年卷)》，武汉大学出版社2008年版。

［4］张金海，余晓莉：《媒介发展政策导向与制度变迁》，《中国媒体发展研究报告(2003—2004年卷)》，武汉大学出版社2004年版。

［5］http://www.gapp.gov.cn/，中华人民共和国新闻出版总署网站。

【作者简介】

张金海，武汉大学媒体发展研究中心、新闻与传播学院教授、博士生导师，主要从事广告传播与媒介经营管理研究；

杨雪，武汉大学媒体发展研究中心、新闻与传播学院博士生。

【注释】

(1)教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《文化体制改革与中国传媒产业发展》(07JJD860214)。

(2)2006年中国传媒业大事记，http://www.china.com.cn/city/zhuanti/07chuanmei/2007-12/19/content_9403539.htm。

(3)陈俊年：《早改革早发展—广东新闻出版改革实践与体会》，南方网，http://www.southcn.com/nflr/zhongxinzu/xxjl/200702280441.htm。

(4)耿蕊、余晓莉：《中国传媒改革现状的制度分析》，《中国媒体发展研究报告(2008年卷)》，武汉大学出版社2008年版。

(5)冉华、王润珏：《中国社会矛盾凸显期媒介政治传播功能的调适》，《新闻与传播评论》，2007年Z1期。