我国公路管理体制现状分析及宁夏的改革实践

我国公路管理体制现状分析及宁夏的改革实践

黄雅杭　张建刚

（宁夏公路管理局　宁夏　银川　750004）

摘要：我国公路管理体制是在计划经济体制下形成的，由于历史原因，目前公路管理体制存在多种形式。本文从我国公路管理体制的历史沿革和体制现状入手，对国省干线、高速公路和农村公路不同管理体制进行了利弊分析，对宁夏公路管理体制改革模式的选择进行了分析和研究。

关键词：公路管理；体制改革；利弊分析；改革实践

公路是国家重要的基础设施，对国民经济发展具有举足轻重的作用。改革开放以来，我国公路事业持续、健康、快速发展，公路建设取得了举世瞩目的成就，同时，对公路的养护管理也提出了更新更高的要求。为了提高公路管理的效能，全国各地交通部门一直在探索建设一个科学高效的公路管理体制。

1公路管理体制的历史沿革

建国以来，我国公路管理体制大体经历了三次重大变革。

第一次是建国初期。1950年1月，交通部成立了公路总局，设养路处主管全国公路养护。这也是新中国最初的公路管理机构。但在实际运行中，由于公路点多线长，集中统一管理的难度较大。因此，大多数机构于1951年下放到省，大多数省也都建立了省、地、县三级公路管理机构，分别承担国道、省道和主要县道的养护和管理任务。

第二次是“大跃进”和“文化大革命”时期。1958年，“大跃进”开始后，为了盲目的超英赶美，全国掀起了公路建设的高潮。但是很多省不顾当时底子薄、基础差的实际，撤销了省公路管理局，把省管的干线公路养护机构下放市县一级交通局。“文革”开始后，许多省的养路机构也被撤销，大批干部和技术人员下放农村，有些省甚至撤销了养路道班和群众养路组织，公路养护下放生产队，致使全国很多干线公路几近瘫痪。

第三次是十一届三中全会以后。各省交通部门按照“调整、改革、整顿、提高”的方针，又一次恢复了公路局、总段（分局）和段三级养路机构，建立起从中央到地方的各级公路管理机构。1987年10月，国务院颁布了《中华人民共和国公路管理条例》，规定公路管理工作实行统一领导、分级管理的原则。1998年1月1日，《中华人民共和国公路法》正式施行，进一步明确了交通主管部门和公路管理机构建设、养护、管理公路的职责，完善了公路建设和养护制度。目前，我国公路的管理体制组织结构是交通部设立公路司，行使全国公路行业行政管理职能，全面管理公路事业；各省、自治区、直辖市在交通厅（局、委）领导下设置公路管理局，行使公路行政管理职能；地市、县设公路总段（分局）、养路段、道班，直接从事公路的养护管理工作。新中国公路管理体制的变迁可以说是三起三落。它的变迁也从一个侧面记录了几代公路人为把公路事业推向现代化，艰苦创业、负重拼搏的奋斗历程。

2公路管理体制现状

我国现行公路管理体制是按照“统一领导、分级管理”的原则建立的。总体上，形成了中央、省、地市、县四级公路管理体系。基本模式是：交通部主管全国公路工作，主要从事法律法规、宏观政策、国道规划、技术标准和业务上指导各地的公路工作。省、自治区、直辖市人民政府设立交通厅（局、委），负责辖区内公路的建设、养护和管理，具体工作由交通厅（局、委）下设的公路局（处）、高速公路管理局等机构负责。各地市以下机构基本与省级机构对应设置，地市级、县级人民政府设立交通局。地市级交通局下设公路总段（分局、处），县级交通局下设公路段（分局、站），部分乡镇还设有公路管理站（所）。

2.1国省干线公路管理体制

国道（不包括国道主干线）、省道干线公路管理体制各省差别较大，按照省和地市公路管理机构之间的关系，全国大体有三种模式。一是条条管理，二是块块管理，三是条块结合管理。

条条管理（如图1所示），即省级公路管理机构直接负责国道、省道和部分重要县道的建设、养护和管理。地市公路总段（分局、处）、县公路段（分局、站）的人、财、物均由省公路局实行垂直管理。县乡公路的建设、养护和管理由地市交通局负责，省公路局实行行业管理并给予一定的资金补助。

注：图中实线表示直属管理，虚线表示行业指导，无行政隶属关系。

图1　普通国省干线公路条条管理模式

块块管理（如图2所示），即省公路局对地市公路管理机构实行行业管理。地市公路管理机构的人、财、物均在地方政府，由各地市交通局管理。养路费由省交通厅根据收入情况，在各地市间切块包干，建养计划按区域制订并落实。地市以下的公路管理体制由各地市人民政府确定。

一般说来，根据地市公路管理机构与县公路管理机构的关系，又可分为两种模式：地市以下垂直管理和条块结合管理（如图3所示）。地市以下垂直管理，即地市公路管理机构对县公路管理机构的人、财、物实行垂直管理。地市以下条块结合管理，即地市公路管理机构对县公路管理机构实施计划、财权的管理，人事权归当地政府主管部门。

2.2高速公路管理体制

我国高速公路的管理是伴随着1988年第一条高速公路的竣工通车相应产生的。尽管经历了近20年的时间，由于高速公路投资主体的多元化以及其作为收费公路的特殊性，从融资、建设到运营管理，各省高速公路管理模式呈现多元化，有的同一个省内也存在多种形式。主要以国有公路集团公司和高速公路管理局为主体，以非国有公司和上市公司为补充，多种模式并存的发展态势（如图4所示）。现列举具有代表性的三种模式。

注：图中实线表示直属管理，虚线表示行业指导，无行政隶属关系。

图2　普通国省干线公路块块管理模式

注：图中虚实线表示条块结合管理，实线表示直属管理，虚线表示行业指导。

图3　普通国省干线公路条块结合管理的两种模式

图4　高速公路管理体制模式

第一类模式：是组建省政府授权并直接领导的国有独资性质的高速公路集团公司。这种模式下的高速公路集团公司一般由省国有资产管理机构管理，直属省政府领导，基本脱离了与交通厅的行政隶属关系。

第二类模式：是组建事业性质的高速公路管理局或其他类似的事业机构。这种管理模式下，省交通厅下设省高速公路管理局对全省绝大部分的高速公路进行管理。高管局全面负责收费、经营、养护、路政和其他管理工作。其余路段由企业负责管理。目前，多数省份实行“一厅两局”的管理模式，即单独成立与现有普通公路管理局并列的省高速公路管理局。

第三类是组建由省交通厅领导的高速公路融资实体。省交通厅将辖区内的高速公路予以整合，成立独资或控股的公路经营集团公司。

此外，以转让经营权、BOT、TOT为代表的特许经营模式，如某些高速公路路段由非国有独资或控股的民营、外资股份公司管理，另一些由经股份制改造并上市的公众公司管理等，也成为以上三种模式的有益补充。

2.3农村公路管理体制

由于省和地市公路管理机构之间关系不同，地市与县（市）公路管理机构之间的关系也呈现多元化，而且围绕普通国省干线公路与农村公路管理是否分离，各省农村公路管理体制也不尽相同。县乡公路管理体制总体上有两种模式（如图5所示）。一是县乡公路的管理主体是县交通局，县公路管理段具体负责建设、养护和管理。县公路管理机构在业务上接受上级公路管理部门的行业指导。二是在地市交通主管部门设县乡公路管理处，在县交通局对应设立县乡公路管理站（所），乡镇一级有的设有机构，有的没有相应机构。有些省份为了加强农村公路的行业管理，在省公路管理机构中专门设立农村公路管理处（科）或地方道路管理处（科）。

图5　农村公路管理模式之一

3现行公路管理体制的利弊分析

公路管理体制之争，在我国可谓是“由来已久”。由于各地经济发展不平衡和政治体制上存在较大差异，从有公路管理机构开始，围绕国省干线公路“条管”还是“块管”，高速公路“统一管”还是“各自管”、“交通管”还是“国资管”，农村公路怎么管的问题，一直处于探索之中。各种体制孰优孰劣，一时难以定论。随着我国市场经济体制改革的不断深入，混乱的公路管理体制存在的弊端也逐渐显露出来。

3.1国省干线公路管理体制的利弊

国省干线公路管理体制的三种形式，即“条管”、“块管”与“条块结合管”，对公路事业的发展都起到积极的推动作用，但各有利弊。

“条管”模式的优点是：能够有效地克服现行公路管理体制中政出多门、多头管理、政令不畅、关系不顺、机构膨胀、人员庞大等弊端；有利于保证公路网的完整统一和充分发挥路网效应；有利于加强公路的行业管理；有利于公路行业技术资源的合理配置和作用发挥；有利于促进公路管理的规范化、法制化和现代化；有利于在区域性统筹安排的基础上，扶持山区、少数民族地区和经济欠发达地区的公路建设和管理，使公路建设和管理协调发展。“条管”模式的缺点是：无法有效调动地方政府参与公路建设与管理的积极性。

“块管”模式的优点是：在把公路建设、养护和管理的权限下放给地方政府的初期，能够使公路管理部门摆脱“单打独斗”搞公路建设的被动局面，促进地方投资公路建设的积极性。“块管”模式的缺点是：各地公路行业各施其政，破坏了公路行业管理的统一性和整体性；管理权下放后，市、县公路局的人、财、物均由地方政府管理，市、县公路局的业务经常受到地方政府的干预，地方领导随意安排人员进出，导致一些市、县公路管理机构臃肿，人员膨胀，挤占挪用养路费；地方政府因管理权下放而成为公路建设的主体，对公路建设热情高，对养护管理重视不够，甚至把工程债务压给公路管理部门，致使公路管理部门债务沉重，在没有其他办法的情况下只好挤占养护经费还债，由此无法保证路况水平的提高；管理权下放到地方后，省公路管理部门无法对全省的公路管理实行统一领导，全省公路网络的建设规划难以得到有效执行；地方政府往往只考虑自身的局部利益，随意上项目，各自为政，影响了公路网整体效益的发挥。

3.2高速公路管理体制的利弊

由于我国高速公路产生在由计划经济向市场经济过渡时期，所以高速公路管理体制的形成，受国家政策、法规的密切影响。在国家投融资体系改革政策的指导下，高速公路建设筹资方式由单纯依靠政府投资，逐步发展到政策筹资和社会融资，从单一的公路规费、专项基金发展到利用银行贷款、向社会发行债券、股票和有偿转让公路收费权以及利用外资等多元化的格局。这些多元化的投融资机制，有效缓解了高速公路建设资金不足的状况，推动了全国高速公路建设的快速发展。但与此同时，也造成了高速公路管理体制多种模式并存的局面。多种模式并存带来的管理上的弊端主要表现在：一是投资主体多元化带来了管理主体的多元化，形成了分割管理、各成体系的局面，影响了路网的完整性，不利于发挥规模经济和网络经济效应。二是机构设置重复，“政、事、企”不分，管理职能交叉，管理机构过多，管理规模过小，收费站点过多，管理成本过大，社会反响强烈。三是交通主管部门的管理职能弱化，一些地方高速公路管理游离于行业监管之外，优质资产的衍生效益不能用于还贷和滚动建设，影响了债务的偿还和下一轮建设资金的筹措。四是经营性与公益性的矛盾显现。许多高速公路的经营主体在实行企业化运作时，往往重经济效益，轻社会效益；重收费，轻服务。在公路养护方面投入不足，导致公路路况较差，公共利益受到损害，在一定程度上形成了“重建轻管”的局面，企业利益与社会效益没有得到整体提升。

3.3农村公路管理体制的弊端

我国农村公路在公路网中占有很大的比重。但是在2005年，国家对农村公路管理体制进行改革之前，各地农村公路管理总体上比较滞后。受体制机制、资金、政策措施等多方面因素制约，养护工作大多局限于群众突击养护和季节性养护，除了一些重要县道外，大多数农村公路未能得到及时有效养护，特别是大部分乡道和村道基本处于失养状态。出现这一问题的根本原因就在于管理体制不顺。由于体制不顺，导致养护管理的职责不清、责任不明。各地政府都把公路建设作为本地经济发展的重点，把大量资金投入到公路建设中，农村公路养护不被重视，资金投入不足，挤占挪用养护经费的现象也十分普遍。由于权责不一致，造成人员编制管理失控，非生产人员急剧膨胀，超编严重。这种混乱的管理体制，早已不能适应农村公路快速发展的新形势的要求。

4宁夏公路管理体制改革前的状况

宁夏公路管理体制按照“统一领导，分级管理”的原则，形成了自治区、市、县三级公路管理体系。从总体上讲，体制比较顺畅，实现了“干线垂直”、“高速统一”、“农村条块”的管理模式，但其中亟待解决的深层次矛盾和问题依然突出。具体表现为：

4.1干线公路政出多门

和全国绝大多数省份一样，宁夏国省干线及重要县道普通公路主要由交通厅下属的公路管理局负责管理。从这个层面讲，干线公路实行垂直管理，体制是顺畅的。但是，随着公路事业的发展，为了进一步加快公路建设步伐，缓解公路建设资金不足的状况，宁夏借鉴外省区的发展经验，按照“贷款修路、收费还贷、滚动发展”的投融资机制，加快了收费公路的建设。这些收费公路，对于改善国省干线公路的通行能力，促进经济社会快速发展起到了积极的作用。但是，与此同时也出现了收费公路多头管理，政出多门的问题。最多的时候，干线公路上就有宁夏公路管理局、高等级公路管理局、交通规费征稽局、交通建设开发公司、六盘山隧道管理处五家单位从事收费公路的管理。机构重叠、职能交叉、关系不顺，分工过细，人为分割了公路网络的整体性。另外，还有一些市县也有收费公路。收费站点设置缺乏统一规划，收费标准不一，收费公路缺乏统一管理，在一定程度上也影响了路网效能的发挥和服务水平的提高。

4.2高速公路事企不分

宁夏高速公路虽起步晚，但发展快。从1999年11月第一条高速公路—京藏高速公路宁夏境姚叶段建成通车起，到2006年底，短短7年时间，高速公路通车里程就达到708km。高速公路建设的飞速发展，为宁夏经济社会发展和人民群众出行提供了便捷、高效、通畅、安全的公路交通环境。

由于区位的影响，宁夏社会经济发展相对缓慢，宁夏高速公路建设投资主体单一，所有高速公路均由宁夏交通厅筹资所建，属还贷性收费公路，建成后交给其下属的高等级公路管理局负责管理。而高等级公路管理局由于受当时多种因素制约，被定为企业性质，但其从事的公路管理（非经营性收费、路政管理）工作又带有明显的事业单位特性，是一个典型的事企不分的管理机构。由于企业不能具备行政执法的职能，为了加强高速公路路政管理，交通厅成立了路政管理队伍——宁夏高等级公路路政总队。至此，宁夏高速公路和干线公路就有了两套平行的管理机构。这种机构重叠、职能交叉、多头执法的管理体制明显影响了管理的效能，浪费了资源。

4.3农村公路职责不明

我区农村公路的管理体制是在计划经济体制下形成和发展起来的，采取“条块结合、以块为主”的管理模式。组织结构是，各县市设交通局，负责农村公路的规划、建设、养护管理等工作。交通局下设公路管理段，具体承担养护管理职责。人事管理权在县市交通局。公路养护资金由两部分组成，一是县市交通部门征收的拖拉机养路费，二是公路管理局补贴的汽车养路费。由于养护资金来源的不同，同样的农村公路就有了“区列县养”、“县列县养”等不同类型。由于各县市地方财政非常有限，实际上农村公路的养护资金很大程度都依靠汽车养路费的补贴。由于这种历史原因，久而久之形成了一种错误观念，认为农村公路的养护也是由区级公路管理部门负责的。在这种错误观念的影响下，各县市政府对农村公路养护管理的职责不清，农村公路养护得不到应有的重视，大部分农村公路，特别是乡村公路没有及时养护，重建轻养现象十分普遍，部分农村公路甚至是只建不养。由于人事管理权在县市人民政府，补贴资金由自治区公路管理部门列支，“人权”和“财权”的分离，导致了“管钱的不管人，管人的不管钱”的尴尬局面。体制不顺、职责不清、权责不一、机构重复、人员膨胀等问题，严重影响了农村公路的可持续发展。

5宁夏公路管理体制改革实践

构建科学合理适应发展的公路管理体系是公路管理体制改革的最终目的。近年来，全国许多省份围绕体制改革进行了一系列的探索和尝试。有的放，有的收，有的甚至经历了“三放三收”。究竟哪种体制更好，各省情况不同，很难有一个统一的定论。但建立一个“精简高效、体系完整、职能明确、权责一致、管理规范、运转协调”的公路管理体制是大家的共识。衡量改革是否成功，关键要看其是否坚持了科学发展观，是否坚持了实事求是和一切从实际出发，是否坚持了以推动公路事业科学发展为前提、以促进经济社会发展为目的。只要真正贯彻了这些要求，那么改革就必定是成功的。

2001年，宁夏交通厅就按照交通部“推进公路管理体制改革，合理设置公路管理机构”的改革精神，结合宁夏实际情况，提出了改革公路管理体制的设想，并提出了“统一管理、分级负责、资源整合”的改革原则及相同或相近职能由一个单位承担的改革思路。这一思路总体上分两个层次。

一是国省干线公路（包括国道主干线）的管理采取“条条管理”模式，即垂直管理。实践也证明，比较重要的行业实行垂直管理效果都比较好。如：国家层面的人民银行、海关、国税等部门，省级层面的工商、国土、地税等部门。这些部门的突出特点是政令统一、指挥便捷、精简高效。公路行业也是一个比较重要的行业，实行垂直管理有利于树立行业管理的权威性，有效地发挥监管、指导和协调作用，更好地贯彻实施法律法规和各项政策规定。在管理机构设置上，采取一厅一局的模式，即交通厅只设置一个公路管理机构。这种机构设置有利于维护国家利益和公众利益，有利于维护干线公路网的完整性，有利于充分利用资源、提高管理效率、降低管理成本，提高服务水平。

二是农村公路的管理按照国务院《农村公路养护管理改革方案》的各项要求，明确养护责任主体，落实养护资金来源。明确养护责任主体，是建立农村公路养护管理长效机制的基本前提，而落实养护资金，则是建立农村公路养护管理长效机制的关键所在。这两个问题解决了，就抓住了主要矛盾，其他问题就好办了。

按照这种思路，从2003年开始，宁夏就着手公路管理体制改革工作。经过不懈努力，2006年4月成立了新的宁夏公路管理局。新的宁夏公路管理局由原交通厅直属的宁夏公路管理局、宁夏高等级公路管理局、宁夏高速公路路政总队和宁夏六盘山公路隧道管理处四个正处级单位合并组建，主要负责全区干线公路（包括国道主干线）的管理、养护和路政管理工作，负责全区收费公路的管理和通行费征收工作。同时，对全区农村公路养护管理实行行业指导，在全国率先实现干线公路养护、路政、收费“三统一”。在农村公路管理方面，各县市按照“一县一机构”的要求，重新整合了原有养护机构，扩大了管养覆盖面。

宁夏公路管理体制改革，有效解决了多、散、小、弱的管理弊端和体制矛盾，为公路管理事业发展注入了新的生机和活力。体制改革仅仅一年，就产生了比较明显的效果。在公路养护方面，全区公路的通行保障能力和综合服务能力得到了显著提高。2006年底，取得了高速公路养护质量指数97.7，国省干线公路好路率86.6%的好成绩。农村公路的列养率由改革前的25%上升到100%，实现了农村公路“有路必养”。在路政管理方面，队伍建设得到了进一步加强，执法能力和服务水平得到了显著提高，治理超限运输工作也取得了新进展。在通行费征收方面，2006年共征收通行费7.146亿元，增幅达39.97%，并且提前一个月完成了全年的征收任务。与此同时，行业精神文明建设等其他各项工作也有了新的飞跃。这些实实在在的成绩，也进一步印证了管理体制改革的巨大成效。

实践证明，宁夏选择的公路管理体制，强化了行业管理，整合了管理资源，发挥了管理效能，充分凸显了公路部门的专业优势、人才优势和管理优势，不仅推进了宁夏公路事业又好又快发展，也为宁夏实现跨越式发展提供了强有力的交通保障。

作者简介：黄雅杭　1959年7月出生　男　大学学历　工程硕士学位　正高职高级工程师

　　　　　张建刚　1978年7月出生　男　大学学历　文学学士馆员