我国信用制度变迁的路径分析

时间：2022-11-22 理论教育版权反馈

【摘要】：[1]我国信用制度变迁与经济发展、经济体制的变革息息相关。人民银行统揽一切信用业务，成为全国惟一的信贷中心、现金出纳中心和结算中心。新中国成立以来，国家信用在我国经历了运用、取消到再运用的过程。继国家信用之后，又放弃了利用国际信用筹集资金。随着一切信用集中于银行，消费信用、民间信用等信用形式被取消，银行信用成了我国社会主义信用的惟一形式。为保证经济的正常运行，实行高度集中的信用制度和结算制度，结算方式

3．1　我国信用制度变迁的路径分析

3．1．1　我国信用制度变迁的路径

“路径依赖性意味着历史是重要的。如果不回顾制度的渐进演化，我们就不可能理解当今的选择。”^[1]我国信用制度变迁与经济发展、经济体制的变革息息相关。随着经济发展、经济体制变革而变化，以十一届三中全会为界，我国信用制度变迁可分为两个阶段：新中国成立后至十一届三中全会以前时期，十一届三中全会以后至今。

新中国成立后到十一届三中全会这段时间，我国信用制度不健全、不完善，表现为金融机构单一，信用形式单一，信用工具单一。

从金融机构看，新中国成立后，中国人民银行通过合并解放区银行、没收官僚资本银行、改造私营银行与钱庄，成为全国统一的国家银行。之后，保留和改组了中国银行、交通银行，以后陆续建立了中国人民建设银行、中国农业银行、中国人民保险公司等专业银行和非银行金融机构。但到改革开放前，这些机构几度撤销、合并、重建，基本上是人民银行“一统天下”。其间经历了五个阶段：从新中国成立到20世纪50年代中期的国民经济恢复时期，这个阶段是以中国人民银行为骨干和核心，各类专业银行比较齐全；从50年代中期的第一个五年计划开始到60年代初，适应于高度集中的经济管理体制，相继撤销各类专业银行，并入人民银行，建立起“大一统”的人民银行；60年代初期到“文化大革命”前夕，这个阶段为了完成调整国民经济的任务，相继恢复中国银行、农业银行和建设银行；“文化大革命”的十年动乱期间，我国信用制度遭到严重破坏，各专业银行相继撤销，人民银行与财政部合并；十届三中全会以后，为适应经济建设需求，又相继恢复和建立各类专业银行和非银行金融机构。改革开放之前，我国基本上只有人民银行一家“大一统”金融机构，当时的人民银行既是中央银行，又是专业银行。人民银行统揽一切信用业务，成为全国惟一的信贷中心、现金出纳中心和结算中心。高度集中的单一金融机构的制度安排适应了同期高度统一的计划经济体制要求。

从信用形式看，新中国成立初期，与存在多种经济成分较相适应，也存在银行信用、商业信用、国家信用、消费信用和民间信用等多种信用形式。随着三大改造的基本完成和我国“大一统”的经济管理体制的形成，建立了“大一统”的银行体制和单一的银行信用形式，取消和限制其他信用形式。

1955年3月，国家曾明文规定取消国营经济之间的商业信用。主要原因是因为：第一，商业信用与计划经济不相适应。因为商业信用是在企业之间自发地、分散地进行的信用活动，是对社会资金的一种计划外的再分配，会冲击和打乱国家资金和物资分配计划。第二，商业信用会导致资金运动和物资运动的脱节，不利于国民经济的综合平衡。第三，商业信用不利于加强经济核算和国家对企业的监督和管理。第四，我国的商品经济不发达、物资供应匮乏和信贷资金的供给制状况，也限制了商业信用的活动范围和场所。从“一五”直至十一届三中全会这一阶段，国家规定，除少量的经批准的农副产品预购订金、船舶制造及其他必要的预收、预付货款外，其他领域商业信用不允许存在。

新中国成立以来，国家信用在我国经历了运用、取消到再运用的过程。1950年1月，国家为了尽快恢复国民经济，解决财政收支矛盾，减少货币发行，抑制通货膨胀，稳定物价，第一次发行了数额为2．6亿元（新币）的人民胜利折实公债。从1951年起分5年5次偿还。1954年起进入了有计划的大规模经济建设时期，为筹集必需的建设资金，从1954～1958年，我国连续五年发行了国家经济建设公债，共发行公债35．4亿元，从发行的次年起分10年10次还清。第一个五年计划完成以后，财政略有结余，国力有所加强，中共中央做出决定，从1959年停止发行国家公债，改由地方根据具体情况发行地方公债，实际上绝大多数省份都没有发行。此时我国已形成了“大一统”的经济管理体制，创造了运用单一计划手段调节社会经济活动的制度环境，以国家信用方式动员资金的制度环境消失。

十一届三中全会之前，国际信用没有得到应有的重视和运用，国际信用固有的经济属性发生了蜕变。表现为：一是国际信用的范围狭窄，并且很少超出社会主义阵营和第三世界国家；二是国际信用活动政治色彩强，借贷具有援助的性质；三是以政府信用为主，很少利用其他引进外资的方式。1950年2月，我国获得了苏联提供的7000亿旧卢布（当时折合19亿美元）的长期贷款，用于引进156项重点建设工程。20世纪60年代开始，外资主要来自日本和西欧一些国家，但数量非常少。到了1968年，我国已偿清全部内外债；1969年5 月11日，《人民日报》宣布中国成为世界上第一个“既无内债，又无外债”的国家。继国家信用之后，又放弃了利用国际信用筹集资金。以后，财政收入中虽然没有了债务收支，但是国民经济是在限制财政支出增长的情况下运行的，国民经济发展缓慢。

随着一切信用集中于银行，消费信用、民间信用等信用形式被取消，银行信用成了我国社会主义信用的惟一形式。实行单一的银行信用，原因在于：一是借鉴苏联积累的经济建设经验，在建立起“大一统”的经济管理体制后，照搬苏联20世纪30年代信用改革的做法而实行单一的银行信用。正如拉坦所说：“引入制度创新的可能性，不管它是通过扩散过程，还是通过社会、经济与政治程序所进行的制度转化，它们都会进一步降低制度变迁的成本。”^[2]二是将信用集中于银行，实行单一的银行信用与传统的经济体制一脉相承。因为传统的经济体制下，国家对企业实行直接的计划管理，国家管理部门集中微观经济的经营决策权，企业没有自主权。评价企业经营活动绩效的标准是实物指标。信用虽然高度集中于银行，但是财政统收统支，社会资金筹集和分配主要采取财政方式进行，基本建设资金、企业固定资金和定额流动资金都由财政拨款；银行信用范围受限，银行信用功能扭曲，银行基本上只限于发放季节性、临时性的企业流动资金贷款。

从信用工具看，20世纪50年代建立起高度集中的计划经济体制后，国家对整个国民经济实行以部门管理和实物管理为主的集中统一的管理体制，信用制度和结算制度与计划经济形成配套机制，由物资分配决定资金分配，信用制度和结算制度成为物资分配的附属物。为保证经济的正常运行，实行高度集中的信用制度和结算制度，结算方式以托收承付为主，禁止汇票和本票的使用，支票仅作为一次性结算信用工具而存在。1950年国家发行了实物公债，1954～1958年，连续五年发行了国家经济建设公债，1959年停止公债的发行，公债这一信用工具消失。企业固定资金和定额流动资金由财政拨款，一部分流动资金从银行获得，企业根本不能发行债券、股票，或以其他方式融资，十一届三中全会之前，企业债券、股票作为基本的信用工具在我国难觅踪迹。这段时期，信用工具单一到以银行存单、存折、支票为主要信用工具，其他类型的信用工具基本上不存在。

从金融市场看，改革开放之前，我国没有金融市场。1956～1978年这段时间，在计划经济体制下，否定了商品、货币、信用和市场在社会主义经济中的地位和作用，金融市场失去了存在的基础和制度环境。融资方式只有银行信用这一渠道，资金的流动完全通过以计划为中心的单一渠道纵向进行。禁止使用汇票和本票，也没有票据承兑和票据贴现市场，只有“大一统”的人民银行一家金融机构，也不存在同业拆借市场；国有企业和集体企业不允许发行债券和股票筹资，1958年停止发行国债，也就不存在证券发行市场，更没有提供流动便利的证券交易市场；与国际金融市场也是处于隔绝状态。

“在历史进程中，无效的制度会被扬弃，有效的制度会存活下来，因此，更为有效的经济、政治与社会组织形式是逐渐演进来的”。^[3]而制度变迁的最终路径由以下两个因素来决定：第一，由制度与组织的共生关系所引起的固定特性——它们已随着这些制度所提供的激励结构而演进；第二，由人类对社会集合变化的认识与反应所做出的“反馈过程”。^[4]十一届三中全会以后，经济体制改革的深入诱致使信用制度追随经济的发展而发生相应的变迁，信用制度得以发展。

1979年2月，中国农业银行经“三起三落”后得以恢复，统一经营农村金融业务。同年3月，中国银行从人民银行内部独立出来，成为国家指定的外汇专业银行。1979年9月，中国人民建设银行从财政部独立出来，开始试行基本建设投资由财政无偿拨款改为贷款的制度，由一个单一管理财政资金、专门处理基建拨款和监督的银行变为以经营中长期投资业务为主，既经营财政投资拨款业务，又经营金融业务的银行。1983年，成立了中国工商银行，办理工商企业的存款、贷款、结算业务和城镇居民的储蓄业务。至此，形成了四大专业银行在各自金融领域内各司其职的格局，专业银行兼营政策性金融业务。1983年9月11日，国务院决定从1984年1月1日起，中国人民银行专门行使中央银行职能，成为银行的银行、发行的银行和政府的银行，成为国务院的组成部分。这标志着我国金融体制改革迈出了关键性一步。1987年，具有80年历史的交通银行重新组建，成为我国第一家以国家所有为主的股份制银行。此后，陆续组建和成立了一批股份制商业银行，包括深圳发展银行、中信实业银行、中国光大银行、华夏银行、中国投资银行、招商银行、广东发展银行、福建兴业银行、上海浦东发展银行、中国民生银行等。

为适应经济发展的需要，我国设立和发展了大量非银行金融机构。1979 年9月，中国国际信托投资公司成立，成为第一家非银行金融机构。1980年，中国人民保险公司恢复国内保险业务，20世纪90年代中期，中国人民保险公司改组后更名为中国人民保险集团有限公司，1999年7月7日，中保集团正式宣告撤销，分解为中国人保、中国人寿、中国再保险、中国保险四家独立的公司，分别经营财产保险、人寿保险、再保险和海外业务。其他股份制保险公司相继设立。其间，信用社、证券公司、金融财务公司、金融租赁公司、邮政储蓄机构、资产管理公司等非银行金融机构发展迅速，“大一统”金融机构体系被彻底打破，多元化金融机构体系的形成，意味着信用制度的进步。

与此同时，为扩大与世界各国、各地区的经济、金融合作，更好地吸收外国资本，我国政府批准国外多家金融机构在我国境内设立分支机构和代表机构。1979年，日本输出入银行首先在北京设立代表处，1981年开始，外资、侨资、合资银行在特区逐渐设立，之后，各国银行和金融机构纷纷在北京、上海、广州、深圳、天津等内地大城市设立分支机构和代表处。截至2003年年底，共有19个国家和地区的62家外资银行在华设立了211个代表处。金融机构体系逐步由封闭走向开放，金融机构体系进一步完善。

社会主义市场经济体制要求深化金融改革。1994年经国务院批准，我国相继成立了国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行三家政策性银行，实现了政策性金融与商业金融相分离，以更好地保证金融有效、有序地运行。在改革的推动下，传统的四家专业银行开始商业化。至此，我国形成了以中央银行为核心，以政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行为主体，同时，包括非银行金融机构，以及港澳地区和外国金融机构在华分支机构和代表处等，多种金融机构并存、分工协作的金融机构体系。

1978年开始的经济体制改革，在所有制方面是在坚持以公有制为主体的前提下，发展多种所有制形式。农村家庭联产承包制的推行，乡镇企业的异军突起，个体经济、私营经济、外资经济的发展，逐步形成了以公有制为主体、多种所有制共同发展的所有制结构。多种所有制结构要求有多种多样的融通资金的信用形式相适应，产生了信用制度变迁的需求，除银行信用范围扩大外，我国恢复使用、积极利用了商业信用、国家信用、国际信用、消费信用和民间信用等信用形式，发展了证券信用和租赁信用，多样化的信用形式为不同所有制的经济主体提供了丰富的融资渠道，由经济体制改革、经济发展而产生的信用制度变迁需求，国家通过法律法规等形式确立新的制度安排，导致了信用制度变迁。

银行信用的活动范围越来越大：从流动资金的超定额贷款，扩大到全部流动资金；从流动资金贷款又扩大到中短期设备贷款；贷款领域从生产和流通领域扩大到非生产领域。银行的业务不断出新，传统的存款、贷款业务种类更多，发展了支票、汇兑、信用证、代客买卖、信托等中间业务、创新了代理、咨询、租赁等业务，银行信用成为信用体系的主体，也是我国企业获取外源资金的主要渠道。放开对商业信用的限制后，商业信用成为企业解决短期资金困难，促进积压产品销售的有效手段。恢复运用国家信用后，从1981年发行国债48．66亿元，到2002年发行国债5929亿元，23年间，国债发行额年均增长达23．22%。被弃的国际信用重新利用，通过国际金融组织贷款、外国政府贷款、出口信贷、外国商业银行贷款、外商直接投资、海外发行有价证券等方式，多渠道获取外资，满足国内经济建设的资金需要，增加企业融资途径。截至2002年年底，我国实际利用外资规模达4479．66亿元。股份信用的发展，企业能够通过发行债券、股票直接在金融市场上筹集资金，截至2002年年底，我国企业债券规模为3079．34亿元，2002年有上市公司1224家，当年股票融资额为736．85亿元，从1992～2002年，股票融资额达8548．91亿元。

多元化的金融机构体系和多样化的信用形式对信用工具的发展提出了新的要求，正如新制度经济学家所指出时：制度变迁从单项变迁向制度结构变迁转移。因为这些高度相关的经济制度的变迁，已不再是各项制度相互分立的变迁，而是经济制度结构的变迁。信用工具制度安排作为信用制度的构成，其供给的增加适应了信用制度变迁的需求。充分利用各种信用形式后，我国信用工具也由单一发展到比较多样；从货币市场信用工具到资本市场信用工具；从间接信用工具到直接信用工具；从传统信用工具到衍生信用工具。不同的信用工具充当着种种信用活动的实现载体，实现着资金在需求者和供给者之间的转移。

十一届三中全会以后，我国的金融市场从无到有，从小到大，从简单到日趋完整。我国的商业票据业务起步于20世纪80年代初，1994年，中国人民银行大力推广使用商业汇票，票据市场开始以较快速度发展。1994～2001年，年度票据签发量由640亿元增加到12699亿元，年均增幅53%；金融机构年度票据贴现量由470亿元增加到17645亿元，年均增幅68%。同业拆借市场也建立于80年代初，90年代进入快速发展阶段，1995年交易量突破万亿元大关，1996年1月3日，全国统一同业拆借市场启动，标志着我国同业拆借市场进入了全新的阶段。回购协议市场于90年代初形成后，规模逐渐扩大，仅银行间国债回购量，2002年就达到了101885．21亿元。1981年恢复发行国库券以后，就形成了国债发行市场，1988年4月21日起在哈尔滨、上海、沈阳、武汉、深圳、广州、重庆七大城市建立了政府债券流通市场，1991年起，全国地市级以上城市都建立了政府债券流通转让市场。从1984年开始发行企业债券起，企业债券市场也在缓慢发展，2002年，企业发行债券290亿元，企业债券规模达3079．34亿元。1984年11月14日，上海飞乐音响股份有限公司公开向社会发行不偿还股票，这是我国改革开放以后第一张真正意义上的股票，1986年9月26日，“飞乐音响”与“延中实业”两只股票率先在中国工商银行上海信托投资公司静安证券部柜台交易；之后，我国股票市场不断发展，截至2002年，共有上市公司1224家，在沪深两市挂牌交易的股票共有A 股1200只，B股111只，2002年完成融资金额约736．85亿元。虽然我国金融市场还存在许多问题，还不够发达、完善，但经过20多年的发展，形成了包括票据市场、同业拆借市场、回购协议市场等在内的货币市场；包括债券市场和股票市场以及基金市场在内的资本市场；还发展了外汇市场和黄金市场，金融市场体系日趋完善，金融市场功能逐步显现。

3．1．2　我国信用制度变迁的特征

纵观我国信用制度变迁，既呈现出由政府作为信用制度变迁中的初级行为团体推动的强制性变迁的特征；也呈现出个人、企业作为初级行为团体，由他们的决策支配制度安排创新的进程，政府作为次级行为团体，帮助初级行为团体获取收入进行一些制度安排，推动制度变迁的诱致性变迁特征。在信用制度变迁中，以强制性制度变迁为主。

强制性制度变迁是由政府命令和法律引入和实行，强制实行制度变迁的主体是国家（中央政府）。国家之所以推行强制性制度变迁，是因为制度供给是国家的基本功能之一；强制性制度安排是一种“公共品”，而“公共品”一般由国家供给；国家是弥补制度供给不足的最强大的主体，并且是正式制度安排供给的垄断者。强制性制度变迁一般具有三个特征：一是收益性。强制性制度变迁的收益性体现在国家作为制度变迁主体按成本—收益原则对利润的权衡。二是强制性。强制性制度变迁是自上而下推行的。三是激进性。国家在使用强制力实行制度变迁时具有强大的规模经济。诱致性制度变迁是人们为争取获利机会自发倡导和组织实施对现行制度安排的变更或替代，创造新的制度安排，是人们在追求制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性制度变迁。特征是：盈利性——只有当制度变迁的预期收益大于预期成本时，个人或组织才会启动制度变迁。自发性——是有关主体对制度不均衡的一种自发性反应，自发性产生的诱因是外部利润的存在。渐进性——诱致性制度变迁是一种自下而上，从局部到整体的制度变迁过程。我国信用制度变迁以政府强制推动为主，同时也存在自发性诱致推动，因而具有以下一些特征：

①收益性。信用制度变迁中，国家作为制度变迁的主体在推行强制性制度变迁中也遵循成本—收益原则。尤其是十一届三中全会以后，为适应经济体制改革要求，加快经济建设，更多、更快地筹集经济建设资金，促进经济增长，最终实现国家利益的最大化，国家积极提供新的制度供给，推动信用制度经历了由单一金融机构到多样化健全金融机构体系、由高度集中的单一银行信用到多元化信用形式体系、由单一信用工具到品种多样化信用工具、由无到有并不断发展的金融市场等重大的制度变迁。

②强制性。国家不仅有动力推动信用制度的发展，而且在强制性信用制度变迁中起着初级行为团体的作用，负责发起和供给新的制度安排。从取消和限制银行信用以外的商业信用、国家信用、国际信用等信用形式，到恢复利用各种信用形式；从建立“大一统”银行体制，到建立包括中央银行、商业银行、政策性银行、专业银行和非银行金融机构的较健全金融机构体系；从禁止汇票、本票使用，到出台《票据法》规范票据、票据行为和票据市场；从股票市场股票的发行审核制到核准制，等等，信用制度变迁体现为一种自上而下的政府主导供给的强制性。

③激进性。国家作为垄断者，提供制度服务的成本一般低于竞争性组织，国家在制度实施和组织成本方面也具有较大优势。国家凭借强制力，在信用制度变迁中可以降低组织成本和实施成本。因此，信用制度变迁也体现出激进性特征。

④盈利性。信用制度的盈利性可以从金融机构降低经济活动中的交易费用、提高银行、企业、个人和社会收益产生的效率来进行考察。以金融机构为信用中介，减少了资金供应者和资金需求者双方搜寻信息的费用、单项签收费用和监管费用，利用金融机构的制度安排所带来的优势，直接降低了交易成本。银行、企业、个人均从中受益，社会效益相应增加。以金融机构为支付中介，节省了社会经济活动中大量的人力、物力，提高了社会经济活动效率。马克思曾将商业银行制度在交易领域中的效率概括为“各种流通费用的减少”。^[5]诺斯也认为，银行为交易设计制度化的信用工具的每一项创新都缩减了交易费用。

⑤自发性。我国信用制度变迁中，自发性特征可以通过初期的股票发行来考察。改革开放以后，放权让利的推行使企业自主权扩大，部分企业产生了自我筹资、自我发展的要求，一些企业开始发行股票直接融资，充当了制度创新的初级行为团体。企业受获利机会诱导，通过自发行动形成股票发行市场。“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新（诺斯和戴维斯，1979年）”。初期股票发行是企业在特定条件下的自发行为，是典型的诱致性制度变迁。在个人或自愿团体倡导和实施的制度变迁过程中，国家并不直接提供制度安排，只是通过批准、承认、接受或限制、禁止新的制度安排，促进或阻止新制度的产生。这也正是诱致信用制度变迁的自发性的体现。

⑥渐进性。信用制度的渐进性来源于不断的制度创新。信用制度变迁过程也是信用制度不断探索、创新的过程。金融机构体系的逐渐完善、健全，金融机构业务内容的扩展，业务领域的开拓；信用工具由少而多，由传统信用工具到衍生金融工具；金融市场从无到有，都充分体现了信用制度的创新生命力，体现了信用制度变迁由局部到整体的渐进性。

3．1．3　信用制度变迁的博弈分析：一个视角

我国信用制度变迁的路径及其呈现出的特征清楚地表明，政府在很大程度上起着初级行为团体的作用，负责发起和供给新的制度安排。在政府主体与非政府主体参与制度安排的博弈中，政府凭借优势成为决定制度供给的方向、形式、进程及战略安排的主导力量。非政府主体形成推动制度变迁的次级行为团体，与政府主体共同努力实现制度变迁。由于政府主体与非政府主体的目标函数和约束条件存在差异，政府主体与非政府主体对某一新制度安排的成本与收益的预期不同，从而出现利益冲突。在此，仅就信用制度变迁中政府与金融机构的博弈行为进行分析。

政府在一定时期内所要追求的目标是物价稳定、经济增长、充分就业、国际收支平衡等，也就是要实现国家利益最大化。而金融机构在一定时期的目标是安全性、流动性和效益性，也就是要在“三性”协调原则下去追求自身利益最大化。

金融机构在经营过程中的经营行为可能偏离政府预期目标，当金融机构行为给国家利益带来不良影响，甚至损失时，政府供给制度为了达到最大目标就可能采取措施惩罚金融机构。政府发起和供给制度能获取预期收益，同时制度供给也需耗费成本。制度供给的成本（用C表示）至少包括：规划设计、组织实施的费用；清除旧制度的费用；消除制度变革阻力的费用；制度变迁造成的损失；实施成本和随机成本。当政府供给制度的收益超过制度供给的成本，以及金融机构在推进信用制度变迁中偏离政府目标所带来的损失时，政府才可能选择供给制度；否则，政府会选择不供给制度。政府供给制度，金融机构会增加潜在收益，比如，经营限制取消、经营范围扩大而产生的收益等。如果金融机构选择一味追求自身利益最大化而损害国家利益时，就可能失去新制度供给带来的潜在收益。

制度变迁是利益和权力再分配的过程，也是博弈的结果。在信用制度变迁中，政府与金融机构实际上是在进行一种博弈，为了追求相应的目标，政府面临的选择是：“供给”或“不供给”；金融机构面临的选择是：“以国家利益最大化为目标”或“以自身利益最大化为目标”。双方在博弈中做出最优的选择。

设政府的战略空间有（X₁，X₂），X₁表示供给制度，X₂表示不供给制度。金融机构的战略空间有（Y₁，Y₂），Y₁表示金融机构以国家利益最大化为目标的行为，Y₂表示金融机构以自身利益最大化为目标的行为。G（X_i）＝G（g，p，f，b），G（X₁）为政府采取X₁行动时的收益，G（X₂）为政府采取X₂行动时的收益。F（Y_i）＝F（s，r，l），F（Y₁）为金融机构采取Y₁行动时的收益，F（Y₂）为金融机构采取Y₂行动时的收益。A为金融机构追求自身利益最大化目标时，行为偏离国家利益目标可能获得的额外收益，Q为政府供给制度给金融机构带来的潜在收益，a为金融机构在推进制度变迁中偏离国家利益而可能受到的惩罚，且假定a＞A。当政府和金融机构作为博弈参与人，可以得到如表3－1所示的支付矩阵。