公务员制度的发展与完善分析

第三节　公务员制度的发展与完善

在每一个国家，公务员制度都经历了逐步探索和修补过程，不断地制度化，并为绝大多数西方国家政府采纳。第二次世界大战之后，伴随着发达国家的经济、政治和西方行政管理经验的输入，国家公务员制度也逐渐进入欠发达国家的政府，力图成为推进这些国家政治民主化的一个重要工具。公务员制度在欠发达国家经历了一个公务员制度本土化的历程。

一、西方国家公务员制度面对的挑战

在不断发展的社会环境中，国家公务员制度也面对着诸多冲击和挑战，它正处在不断变革和被新的制度替代的过程中。

（一）“价值中立”、“政治中立”职业准则的问题

在西方国家，公务员的“政治中立”原则遭到了强烈的冲击，人们对价值中立本身实现的可能性以及由价值中立的实施带来的问题提出了质疑与批判。政治中立原则给公务员的职业伦理导向带来很多负面的影响。价值中立准则强调公务员工具理性的制度安排，只要求关心政策怎样能够执行，用什么方法执行才是最有效的，客观上要求业务类公务员漠视政策的目标导向，即政策为了谁的利益，为什么需要这样的政策。客观上大大降低了公务员对政策价值的关怀，只求高效服务，不求为谁服务。这使得公务员对公共利益变得漠不关心，对社会中弱势群体的要求变得麻木不仁，从而使得政策难以达到预期的政治目标。中立性有时也成为公务员回避、推卸责任的口实。美国在20世纪60年代大规模种族冲突和民权运动中，要求公务员更加关注政策的价值取向和政治意义，关怀弱势群体，强化维护民主社会的责任和伦理精神。所以，在现行西方国家公务员体制下，政治中立和公务员的政治责任成为一对具有内在冲突的、需要平衡的价值观。

如果我们将政治看做是社会中权威价值的分配，在政治与行政管理实践过程中，在公共政策的制定和执行过程中，业务类公务员的管理行为事实上不可能与政治隔绝。随着国家公共事务越来越多，政府很难只通过法律条文来规范管理事务。行政管理活动势必要依赖于大量的由行政机关制定的法规或规章，这也使得公务员拥有了合法授权的“准立法”权力。“行政国家”的不断扩张，更是将公务员参与公共政策制定的作用放大。所以，公务员实际上以他们的方式决定着政策的利益取向和公共资源的分配。

政务官负责国家意志的表达，业务官负责国家意志的执行；政务官提供政策制定的价值判断，业务官提供政策制定的事实判断，无论人们以什么标准来划分政务官和业务官，公务员实际上都参与了政策过程的权威价值分配。他们在提供和控制政务、公务信息，将政策细化为可操作的政策方案，判断政策优惠导向等方面具有很大的权力。长期的工作经验使得他们有时比任期制的政务官更加清晰地了解政策过程的本质。尽管政务官被赋予了决策权，但他们却缺乏做好决策工作的能力。在许多国家，公务员被教育培训成为通才，凭借丰富的实践经验，他们比那些任期不长的政务官更加了解政策制定的细节，公务员能够通过其他地位控制、影响政务官的政策制定过程，有可能形成封闭的利益集团，扭曲政策的公共性，以表达他们偏私的利益。

（二）永业制和终身任职的公务员雇佣模式问题

公务员的终身任职的雇佣模式也面对着冲击和挑战。公务员制度建立时，强调永业制安排是为了强化公职系统的稳定性和连续性，发展公务员的职业能力。但是，永业制雇佣模式的不断推广也带来了一系列的问题，公务员终身雇佣模式的合理性受到拷问。第一，永业制过于稳定的形态，使得组织的决策过程也变得僵化，造成组织内部机能失调，缺乏生机和活力；第二，永业制使公务员形成了某种特权，变成了一个封闭系统，不利于优秀人才的引入，阻碍了组织的竞争机制、激励机制与新陈代谢机制的运转；第三，永业制使得公务员安于现状，不思进取，变得保守，缺乏创新精神，对社会需要的反应能力降低，进而影响到组织效率的提高；第四，公务员作为既得利益者，他们妨碍组织的变革，常常成为政府改革进程的阻力。所以，在变革的背景下，公共部门必须改变保守、迟滞、低效的现状，选择更富有竞争力的、更有弹性的公务人员雇佣制度，创造开放的、吸纳人才的公职人员管理制度。

（三）以“事”为中心、以职位管理为中心的人事管理体系的问题国家公务员的制度设计是理性的管理方式，以“事”为中心，以工作分析基础上的职位管理、职位控制为重点的人事管理体系

这在发展理性的管理方式，寻求客观的人事评价标准等方面具有积极的意义，被人们看做是现代管理的重要标志。但是，以职位为中心的管理过于强调职位性质对公职人员资格要求的单方向限定性，而且在人员流动和晋升路径上也强调在特定的职位范围内交流，这在一定程度上限制了公务员其他潜质的发挥。所以，现代公共部门人力资源管理倡导从人本主义出发，以人力资源发展为本位，在制度设计上强调发挥公职人员的积极性与创造性，并扩展管理的视野，形成与组织战略发展目标相匹配的公职人员素质开发体系。

二、中国公务员制度的改革与完善

（一）我国传统干部人事发展的基本特点

人事管理制度是一国政治制度的重要组成部分。我国传统的干部人事制度，是在民主革命时期解放区和人民军队干部制度的基础上建立和发展起来的。新中国成立以后，我国从中央到地方，陆续建立了相应的人事管理机构，逐步建立了包括干部的吸收录用、调配使用、培养、任免、奖惩、工资福利、大中专毕业生分配、军队干部转业安置等内容的人事管理制度。十年“文化大革命”期间，我国正常的干部人事制度遭到破坏，人事管理工作陷入混乱。党的十一届三中全会以后，国家各项工作开始走向正规，干部人事制度也开始重新建立。我国传统干部人事制度的主要特点体现为：

1．党管干部

党管干部是新中国人事制度的最根本的特点，也是我国人事管理最重要的原则。党管干部原则主要包括以下几方面的内容：制定和实施干部工作的路线、方针和政策；推荐和直接管理重要领导干部；对干部人事工作进行宏观指导、检查和监督；推进和指导人事制度的改革。

2．党委和政府合理分工，分级分部门管理干部

一方面，党委和政府合理分工。中央及各级党委组织部负责管理党群系统的干部，并协同党委有关部门管理政府机关、企事业单位中担任主要领导职务的干部；各级人民政府设立人事机构，协助党委组织部综合管理政府机关及企事业单位中的干部工作；中央和国家机关各部委，以及企事业单位也设有干部人事机构，除协助上级党委管理属于上级党委主管的干部外，还负责办理本系统、本部门干部管理的具体事宜。另一方面，分级分部门管理干部。分级分部门管理是新中国干部管理的重要形式。1984年我国开始实行干部管理权限下放，各级党委和干部管理部门一般按照“下管一级”的原则来确定自己直接管理干部的幅度。所谓分部门管理，就是将全体干部按其工作部门划分为不同的系统，分别由各级党委和政府的有关工作部门管理，其目的是为了将管人与管事结合起来

3．德才兼备，选贤任能

德才兼备是我们党一贯坚持的选拔使用干部的基本原则。所谓德，指的是思想政治素质，它主要包括一定的马克思主义理论素养，坚定的社会主义信念，忠于职守、清正廉洁，无私奉献等内容。所谓才，指的是具有一定文化基础、专业的理论和知识以及实际工作能力。德与才相互联系，密不可分，有才无德，就会办坏事；有德无才，则办不了事。在实际工作中，各级组织人事部门将德与才紧密联系起来，坚持德才兼备，选贤任能，从而保证了一支强有力的干部队伍。

（二）我国传统人事制度的弊端

传统的干部人事制度曾为我国培养和造就了大量治国人才，起到了重要的历史作用。在干部的了解、选拔、考察、奖惩、流动、退休等制度建设方面，积累了比较成功的经验。改革开放后，我国也就干部人事制度改造进行了一些大胆的探索，取得了一定的成效。

但是，由于传统的干部人事制度建立在计划经济的基础上，不免带有计划经济时代的痕迹，随着改革开放的推进和社会经济的发展，行政事务日益复杂、多样，原有的干部人事制度的弊端日益显露。

1．干部管理权限过于集中，管人与管事相脱节

在长期的革命战争时期和解放初期的政治经济条件下，我国形成了高度集中的干部管理体制。这种干部管理体制虽几经改革，但其基本模式没有改变。党政不分，政企不分。党的组织部门过多干预政府人事部门的具体工作，从政府领导、机关工作人员到专业人员统统由各级党组织管理，从选拔、使用到管理培训都由党组织决定。上级党委、政府仍然直接参与下级组织、人事部门的微观管理活动，下级部门没有自主权。这种高度集中的管理体制，使各级、各部门、各行业不能根据各自的情况、工作性质、难易程度等灵活地、有针对性地管理干部，从而造成管人与管事脱节。

2．“国家干部”概念过于笼统，缺乏科学分类，管理模式单一

在我国原有干部人事制度下，干部是一个极其庞大而又复杂的群体，不论是党和国家机关的工作人员，还是群众团体工作人员，也不论是企事业单位的管理人员，还是各类专业技术人员，都统统称为“国家干部”。对干部没有严格的规范的分类，管理方式简单划一，用管理党政干部的模式管理其他干部，所有干部不论其从事的工作性质、特点如何，都以行政级别划线，向党政干部看齐，这就形成了严重的“官本位”现象，不利于专业技术人员队伍的发展，阻碍优秀人才的成长和脱颖而出。

3．原有干部人事制度不健全、不配套

尽管经历了几十年的发展，我国建立起了一整套人事制度，但各项制度仍然很不健全。例如在干部录用和考核上，缺少客观标准无误和规范性的程序，主观性很强，且缺少透明度与社会监督；在干部的培训上，没有形成制度化，培训作为干部的权利和义务没能充分体现出来。

在对干部的监督上、监督机制不健全、缺少对监督主体权力、责任、职能、方式、程度、分工与制约等方面严格的规定，且监督民主功能不健全，防范性功能也不充分。另外，在原有这些人事制度中，没有把对干部的升降、任免、奖惩、培训制度与干部的分类、考绩、考核很好结合起来，未能做到各项制度统一配套，协调一致。

4．干部管理不规范、重人治、轻法治

我国经历了两千多年封建社会，封建制度下“任人唯亲”的思想在人们心中根深蒂固，人们往往重视个人之间的亲密关系，忽视法规和章程。一直未能形成一套科学、完整、系统的干部管理制度，干部管理很不规范。加上在高度集中的干部管理体制下，少数领导干部大权在握，又缺乏强有力的内外部监督，助长了干部管理中的个人专断和权力滥用。靠“长官意志”，靠领导干部的一句话或一个号令解决问题，干部管理中批条子、走后门、拉帮结伙的现象较严重。

（三）传统干部人事制度的改革

从十一届三中全会后，在邓小平同志关于干部人事制度改革的思想指导下，我国对传统干部人事制度进行了一系列的改革，取得了重要成果。

1．确立了干部人事工作的指导思想

这一指导思想就是我国的干部人事工作要以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持为改革开放的基本路线服务。在此基础上，又进一步明确了组织路线，因为正确的思想路线和政治路线要靠正确的组织路线来保证。

2．提出了干部队伍的“四化”标准

干部“四化”就是要实现干部队伍的“革命化、年轻化、知识化、专业化。”实际上，邓小平同志早在1980年1月的《目前的形势和任务》一文中，就已经提出了干部队伍“四化”标准的思想雏形。他指出：“我们需要建立一支坚持社会主义道路的、具有专业知识能力的干部队伍，而且是一支宏大的队伍。”^[1]1982年1月，邓小平同志又进一步指出：“所有老干部都要认识，实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化，是革命和建设的战略需要，也是我们老干部的最光荣最神圣的职责；是我们对党的最后一次历史性贡献，也是我们每个人党性的一次严重考验。所以，这件事情必须解决，而且早就应该解决。”^[2]“革命化、年轻化、知识化、专业化”就成了指导我国干部人事工作改革的基本方针和选人、用人的根本标准。

3．建立了老干部离退休制度

1979年10月，邓小平同志就提出了要进行这方面的改革，他说：“在人事制度方面，可以考虑把退休制度建立起来。全国各个部门的单位设立专门机构，管理退休的、当顾问的人，负责他们的政治待遇、生活福利方面的事情。把退休人员的问题处理好，便于我们选拔人才。”^[3]

《宪法》对国家机关的主要领导人作出明确的规定，其中，第六十六条规定“委员长、副委员长连续任职不得超过两届”，第七十九条规定“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任期不得超过两届”，第八十七条规定“总理、副总理、国务委员连续任期不得超过两届”。以此为基础，建立了正常的领导干部退休、退职制度和老干部离退休制度，基本实现了新老干部交替的正常化。

4．进行了多项管理制度的改革尝试

在干部任用方面，打破了单一的委任制模式，实行了委任、选任、考任、聘任等多种形式；在干部考核方面，采用了民主评议的方法，加强了政绩考核；同时，在行政机关推行了岗位责任制，把干部的责、权、利结合起来等。通过这些改革，进一步完善和发展了干部的选举制、任免制、聘任制。此外，在党中央、国务院建立干部离退休制度的基础上，结合岗位责任制度的推行，不少地方将其发展为任期制和任期目标责任制。

5．在干部管理制度方面，初步形成了分类管理的思路，适当下放了干部管理权限

按照机关、企业和事业单位的不同特点和工作人员成长的不同规律，开始实行干部分类管理。党的十四大报告再一次明确提出“逐步建立健全符合机关、企业和事业单位不同特点的科学的分类管理体制。”按照分类管理的要求，党政机关以及一些重要社会团体机关的工作人员，根据政企分开、政事分开的原则，实行不同的企业、事业单位的干部人事管理制度。

6．干部人事管理的方式和观念发生了很大的转变

在选拔干部上，不少地方都实行了民主推荐的方式，并且根据民主推荐的结果来确定选拔对象。对于现职领导干部，则实行了民主评议和民主考评，根据民意测验的结果调整不能胜任的干部的工作。同时，许多地方在录用干部时已经开始实行面向社会，公开招考。干部人事工作中的这些民主化方式的建立使得公开、平等和竞争等新观念渐渐深入人心，人事管理开始向法制化、科学化的方向发展。

通过一系列的改革，我国的干部人事制度有了很大的改进，但是，干部人事制度的主要弊端并没有从根本上得到彻底清除。在新的历史条件下，改革传统的干部人事制度，建立国家公务员制度势在必行。而多年来我国人事管理体制改革的经验教训又为建立有中国特色的国家公务员制度奠定了理论基础和实践基础，可以说，建立国家公务员制度是我国干部人事管理制度改革和发展的必然结果。

（四）建立了富有中国特色的公务员管理制度

公务员制度是现代国家对公务员实现科学管理而建立的一套法律法规和制度体系。与现代国家所承担的社会管理任务不断扩大相适应，从事管理的人员也不断增加。由此，对国家工作人员进行科学管理，就成为各国所面临的突出问题。公务员制度作为现代国家对国家工作人员进行分类管理的一种科学的人事行政制度便应运而生。公务员制度是一个系统而完整的行政人事管理制度体系、它涉及公务员的权利与义务的规定、公务员分类制度、公务员录用制度、公务员考核制度、公务员奖励与惩戒制度、公务员升降任免制度、公务员工资福利保险制度、公务员辞职辞退退休制度、公务员廉政制度、公务员申诉控告等一系列的制度，它主要是如何选拔、如何任用、如何管理国家机关工作人员的制度。

党的十一届三中全会后，中央着对干部人事管理制度进行了一系列改革。在邓小平同志关于干部人事制度改革的思想指导下，中国的人事管理制度逐步推进。从1984年开始，我国对于干部人事制度进行了一系列的改革与创新，并着手建立国家公务员制度。1986年，我国出台了《国家行政机关工作人员条例》，这就是《国家公务员暂行条例》的前身。1987年中共十三大明确指出，干部人事制度改革的重点是建立国家公务员制度，即制定法律和规章，对政策中行使国家行政权、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。1988年，国家成立了人事部，专门管理国家公务员制度的运作。1989年在国务院选定的审计署、海关总署、国家统计局、国家环保总局、国家税务局和国家建材局进行公务员制度的试点，按照公开招考、严格考核原则，录用公务员，并试行了职位分类、考核、奖惩、晋升、回避等制度。1990年又在哈尔滨和深圳进行试点。到1992年，全国有20个省、市进行了试点工作。试点工作表明，公务员制度有利于对干部队伍的科学管理，有利于转变工作作风，提高工作效率，是适应我国国情的。在此基础上，1992年中共十四大明确提出要“尽快推行国家公务员制度”。1993年4月24日国务院第二次常务会议审议通过了《国家公务员暂行条例》，于同年8月14日发布并于10月1日起实施。《国家公务员暂行条例》是新中国历史上第一部关于国家公务员管理的基本法规，标志着我国公务员制度的建立和推行进入了一个新阶段。

在此基础上，经过《国家公务员暂行条例》颁布实施后十几年的探索与经验积累，《中华人民共和国公务员法》于2005年4月27日终于问世。则新《公务员法》的颁布，就是中国公务员制度进一步完善的重要标志。这是我国政治生活中的一件大事，是我国民主法制建设中的又一重要的里程碑，在我国的政治制度改革中，具有重要而深远的意义。今后一个阶段，在公务员管理实践中贯彻《公务员法》，借鉴西方公务员制度，建立有中国特色的公务员制度。

1．加快立法，强化执法，提高公务员管理的法制化水平

第一，实施公务员法，研究制定出台尚缺的单项法规。如公务员纪律、行为规范、调任、竞争上岗等；对现有的单项法规要在实践检验的基础上，进行修改、补充和完善。第二，坚持依法行政，严格执行制度。政府人事部门作为公务员主管机关，要加强对《国家公务员法》执行情况的检查，要确保公务员制度执行到位。对执行中问题较突出的单项制度，要加大依法行政力度。第三，积极探索符合公务员管理特点的执法机制。建立人事执法责任制和评议考核制，用法律规范法律的实施，用制度保证制度的执行。扩大人事工作公开度和透明度，充分发挥群众监督和舆论监督的作用。

2．以能力建设为核心，深化培训制度

第一，研究制定各级各类公务员的能力建设标准。公务员能力建设内涵丰富，不同类别、级别公务员的能力标准也不一样，要研究公务员群体发展、成长的规律，根据不同类别、级别公务员的工作性质、工作任务和特点，提出能力建设标准框架，为公务员录用、竞争上岗、培训等提供依据。第二，突出重点，规范和深化公务员培训工作。抓好公务员思想政治教育和行为规范培训；抓好公务员四类培训的深化：规范初任培训，强化任职培训，深化专业知识培训，拓展更新知识培训，继续抓好外语、计算机和办公自动化等方面的技能培训；抓好公务员依法行政培训；抓好公共管理硕士教育的规划指导，培养一批高学历、高素质、复合型的高层次行政管理人才。

3．采用科学的分类管理方式

根据中国的国情，采用了结合职位分类和品位分类优势的职务分类管理方式，既保证公务员分类的科学性，又保证公务员体系有一定的弹性。与此同时，《中华人民共和国公务员法》进一步将中国公务员职位分类体系精细化，将依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的公务员职位划分为三类，即综合管理类、专业技术类和行政执法类。这样的分类管理体系将进一步明晰公务员不同的工作性质和人力资源发展特质，从而将公职人力资源的录用、评价、开发、薪酬等管理措施更加明确地与职位工作性质及其能力素质要求紧密联系起来，体现不同类别公职人力资源对于组织的价值和贡献能力，确定人力资源任用发展的规律，为建立公平、富有激励性的公职人力资源管理体系提供人员和非政府组成人员，领导职务序列与非领导职务序列，虽然在产生方式上不同，但所有公务员不论职务高低，都是人民的公仆，而且他们之间可以根据需要相互转任，管理体系有较大的开放性。

4．运用先进的分析和评估分法，不断开发公务员管理的技术手段

发展公务员管理的技术、方法，也是中国国家公务员制度完善的重要内容。因为，在传统干部人事制度下，对国家干部的人事管理基本上抹杀了科学管理技术的必要性，所以，人事管理手段是我国公共部门人事管理最薄弱的环节。今天，政府充分意识到，没有良好、科学的管理操作手段，公务员管理的目标、原则和政策规定都可能无法实现。开发公务员管理技术的主旨在于：为组织有效地评价公务员的能力与综合素质，评估公务员的潜能提供公正的、客观的、可靠的依据，这关系到政府能否获得人才并保住人才，关系到人事管理的有效性。为此，公务员制度的完善势必伴随着工作分析与职位分类、人事测评与甄选技术、人力资源规划、职业生涯发展规划、绩效评估与绩效管理、培训需求分析与培训评估、薪酬设计、劳动关系管理、员工法律事务管理等诸多技术的发展。这必然使我国公共部门的公职人员管理不断走向职业化。

5．创新公务员管理制度

需要加强对外部监督机制、内部管理机制和内部保障的一系列制度安排，要在巩固、健全并实施好现行制度的同时，着眼于全局，着眼于长远，针对新情况，研究新问题，勇于创新，使公务员制度充满活力和旺盛生命力。具体做法是：

（1）从完善制度入手，根据新形势、新情况，对公务员制度内容进行细化、补充，对公务员管理的重点环节进行探索；

（2）围绕队伍建设这个目标，在公务员能上能下、能进能出和提高素质等方面，大胆尝试、摸索经验；

（3）以解决人民群众和公务员关注的热点、难点问题为重点进行创新，以人民满意不满意为评价标准；

（4）及时归纳总结新的做法和经验，对较为成熟的制度大力推广；对带有方向性，还不具备普遍推广条件的，要循序渐进地扩大试点，在试点中不断充实和完善。如改进任用制度，大力推行合同聘任制，推进和规范竞争上岗制度；改进考核制度，推行绩效评估；改进工资制度，建立个性化的绩效工资制；完善新陈代谢机制；实行任期制；建立和完善监督约束机制等。

6．传统人事管理迈向人力资源管理

引入人力资源管理的精神，进一步完善公务员管理的各项机制。中国公务员制度建立时，适逢人力资源管理的理论和精神逐渐渗透到包括公共部门在内的各类组织中，需要用新型的人力资源管理思想改革传统公共人事行政不合时宜的东西。对于中国公务员制度的发展进程来说，一方面，政府需要形成公务员管理的完整体系；另一方面，需要将人力资源管理的价值融入公务员制度，改造公务员制度中一些陈旧的思想。这就势必要在公务员制度完善的过程中，加入现代人力资源管理的方式、方法。因此，伴随着公共部门组织结构、机构设置的变革，公务员管理的一项重要任务就是完善各项内在的运行机制，在这些机制中体现现代人力资源管理的主要精神和目标，这其中包括战略人力资源管理、体现人本主义原则的员工职业生涯发展和能力开发、调动员工积极性和创造性的公平的竞争与激励机制等。

【资料一】

埃及公务员制度

埃及从1952年就正式实行公务员制度，是发展中国家中建立公务员制度比较早的国家之一。

（一）公务员管理法律法规体系。埃及涉及公务员管理的法律法规大致可以分为三类。第一类是法律，即1978年47号法律公布的《国家政府机关工作人员法》，主要适用于中央与地方政府各部门、公共服务机构工作人员；1978年48号法律公布的《国有企业工作人员法》，适用于国家所有的生产性企业管理人员；《职位法》，主要规定政府机关的职位分类和岗位设置。第二类是同上述法律相配套的关于考试录用、考核评估、工资福利、培训、任免、奖惩、监督等方面的法规。第三类是对大学教授、警察、医生和现役军官等实行分类管理的单项法规。有关公务员制度的法律法规，都是由中央组织与管理局提出草案，报经内阁批准，最后以总统的名义发布实施。

（二）公务员范围与管理机构。埃及全国公务员约600万，包括中央政府与地方政府机关工作人员；政府管辖的公共服务部门工作人员，比如国立学校教师、医院医疗人员等；还包括国有企业的管理人员。议会、政党机关工作人员不属于公务员。

埃及公务员的管理机构是中央组织与管理局和公务员委员会。中央组织与管理局是埃及重要的人事行政决策机构，隶属于政府总理，承担公务员综合管理工作，负责全国司局级以上高级公务员的管理。公务员委员会是议事协调机构，负责监督公务员法律的实施，委员会主任由中央组织与管理局局长兼任，委员包括内阁事务部、司法部、财政部等有关部门的负责人，办事机构设在中央组织与管理局。

（三）公务员培训制度。埃及政府比较重视公务员培训，从1964年起，政府从多方面入手加强公务员培训，有一整套加强公务员培训的措施，实现了培训的系统化、科学化、规范化，成效显著。一是健全培训机构。中央政府各部门和各省级政府都设有直接隶属于部长、省长的培训中心，负责根据本部门、本地区实际情况制定公务员培训计划、编制经费预算、组织实施培训。全国各类公务员培训中心已达500多个，形成了中央与地方相结合的培训网络。二是保障培训经费。公务员培训经费由政府财政拨付，每年约占财政预算的1%左右。国有企业的培训经费要求保证在职工工资总额1%的水平。三是强化高级公务员培训。高级公务员的培训是强制性的，培训内容主要是科学的研究方法、行政管理决策、组织管理、行为科学、调查研究等。教员一般都是兼职的，或者是某一方面的权威专家、教授，或者是有实际经验的政府部长、军队将领等。四是完善各类公务员培训。每个公务员都有一个“量身定做”的培训计划。新录用人员在上岗前要接受初任培训，拟晋升职务的要参加任职培训，明确了培训同录用和晋升职务之间的关系。政府各部门的培训中心根据实际需要有针对性地组织专项培训，比如针对医生、教师等的业务培训，还有高、中级专业技术人员的专门培训、外语培训等。五是重视培训效果。埃及政府比较重视培训后的跟踪评估工作，既不但看学员毕业论文和考试的成绩，还要跟踪其到工作岗位考核工作质量、效率提高的情况，通过征询单位负责人、受培训者本人意见等方式，总结经验，不断提高培训质量。

（四）考核与奖惩、使用相结合。考核的方法，主要是由主管部门按本单位工作性质、职责、目标、手段和各种考核章程来进行，每个年度都由部门领导对下属作出评估，划分为优良、中、差四个等级，同时每个公职人员自己也要写出述职报告，同领导评语一起存入档案，作为奖惩升降的主要依据。如果某个公务员对上级的评语不满意，可以在规定的时间内向有关部门提出申诉解决。对表现优良的人，上级发给其一定比例的奖金作为奖励；对表现特别突出的奖给鼓励性附加工资，并计入基本工资，增加退休金的比例。同时，向表现好的公务员发出表扬信或登宣传栏表彰鼓励。对连续两年获优秀评语的公务员，在有空缺的情况下，可给予优先提升使用。对那些表现差的公务员给予惩罚，不但不能提升，而且要停止年度工资的自然晋升。

（五）公务员工资、住房情况及退休年龄。埃及公务员实行统一的工资制度。中央组织与管理局的官员说，目前的工资制度不够合理，一是总体工资水平太低，远远低于企业；二是工资之外的奖金、补贴不规范，造成不同地区和部门间收入差距较大。由于公务员工作比较稳定，还有退休金和其他保障，公务员一般不会“跳槽”，而是选择从事第二职业，甚至第三职业来增加收入。这样一来许多人不安心工作，政府机关有时下午两三点钟就找不到工作人员了。低工资制度带来“权力寻租”等腐败现象，也不可避免地造成高素质人才的流失，对政府形象、社会发展带来不利影响。政府官员普遍对工资问题感到比较困惑，但目前尚无解决的办法。政府不负担公务员住房，对于极少数高级官员也只是在任期内提供官邸，离任后就要搬走。埃及男女公务员都是60岁退休。政府机关根据需要有时会返聘一些有经验的或者有较高专业技术水平的退休人员，但数量很少。

（六）公务员制度改革正在研究解决的问题。埃及公务员制度改革当前重点研究解决两个问题。一是转变职能精简人员。主要措施包括撤并不能发挥作用的部门，精简政府机构；把服务性工作从政府机关转移到其他机构；对一些政府部门进行私有化改革，如水利部门，不再由国家财政支付工资。政府希望在未来3年把公务员数量减少40～50万人。二是推动高级公务员的年轻化。埃及高级公务员约3000人，其中50岁以下的不到30%。为推动高级公务员的年轻化，政府主要采取了两个做法。一个是选拔年轻的部长助理作为部级公务员后备。助理人选由部长推荐，由总统任命，可以来自本部门，也可以从其他部门挑选，要求各方面素质强，工作业绩突出，年龄在45岁以下。部长助理受部长委托负责某一方面的事务，在实践中增长才干。公务员制度没有部长助理这个职务层级，可以说这是对现行制度的突破。这项工作目前正在两个部试点。另一个是选拔青年后备骨干出国深造。埃及政府与美国哈佛大学建立了合作关系，每年都选拔一部分有培养前途的青年公务员去哈佛大学培训，进修政府管理、国际关系、经济问题等方面的知识，回国后作为高级公务员后备加以培养。

资料来源：中华人民共和国人事部信息网，2006年4月12日

【资料二】

土耳其政府人力资源开发情况

1．以全新的理念为先导，以全员高质量管理为目标，实行最新管理模式，从根本上促进人力资源开发。土耳其是个多民族的古老国家，历史上曾长期实行中央集权的管理模式且至今影响较深。在人类即将进入21世纪，全球经济一体化的今天，无论是政府有关部门，还是从事与此相关研究的专家都已认识到这种管理模式的影响有碍于社会进步和经济的繁荣与发展。因此，近几届土耳其政府都下大力进行经济和管理模式方面的改革。以全新的理念为指导，实行最新管理模式。所谓全新理念即改革的理念，强调和主张土耳其从政府部门到各行各业都必须在改革中创新和发展。据参与研讨的土方专家介绍，时下从官方到社会舆论改革呼声甚高，这深刻反映出土耳其人强烈的改革意识和要求。目前改革已是人心所向，大势所趋，势在必行。所谓最新管理模式，是指在公共行政管理、人事管理、企事业单位人员管理中都强调要充分尊重人，调动人的积极性，变过去的管理为服务，实现全员高质量管理，首先要实行全员高质量服务。无论单位或个人，“没有新理念的指导就等于没有脑袋，没有高质量服务就没有未来”。因此，土耳其政府率先在其部队、公安、税务、教育、卫生等部门和部分企业实行最新管理模式，取得了很好成效。大大提高了工作效率和服务质量。特别在企业界，劳动生产率和产品质量显著提高，使一些过去名不见经传的产品例如彩电、冰箱等，一跃成为名牌打入了欧洲等国际市场，从而进一步提高了政府的威望。

2．以健全的法律为保障，以保证合法权益为杠杆，实现人力资源在社会各部门的优化合理配置，从法制上促进人力资源开发。当今土耳其是个法制比较完备的国家。从1923年10月29日资产阶级共和国成立，从中央到地方逐步制定了方方面面的各种各样的法律，大到国家宪法，中到政府部门法、行业法，小到村民选举法，一应俱全，形成了完整的法律体系。这其中也包括有关人力资源方面的法律，例如，建国之初出台的《政府公务员财政权力法》，1954年制定的《人事制度改革方案》，1965年颁布的第657号法案《公务员法》，还有国家或劳工等部门颁布的有关资本市场、劳动就业、社会保障等等有关法律法规规章，都对公务员、劳动者、居民的权力、义务、教育、就业、工资、福利、医疗、退休、养老等等作出明确规定，有效保护了他们的合法权益，使他们能够依法实现与社会各部门最优配置结合，依法放心大胆的、无后顾之忧的敬业爱岗，恪尽职守，充分发挥自己的聪明才干，为国家为社会多作贡献。

3．以正规的培训为阶梯，以严格的考试为扶手，大力提高人力资源的素质，从制度上促进人力资源开发。土耳其政府十分重视人力资源要素的质量，通过培训等手段大力提高其素质，从而为人力资源的开发奠定良好的基础。单以公务员的培训为例，有法定制度，健全的机构，配套的设施，先进的教学手段和方法。培训分录用培训和在职培训两大类。每个新录用公务员都必须参加录用培训，时间1～2年，分基础培训、上岗培训、上岗试用（见习）三个阶段。每个阶段末都要进行严格的考试、任何一个阶段考试不合格即被除名。在职培训包括知识更新培训、再培训、高级行政人员的晋升准备培训、国际交流培训、师资和官员培训、高级职员培训、职业和技术、管理培训、人事培训。培训机构有国家人事局的培训部门，政府各部的培训委员会、中东行政学院和各大学的培训部门。每年底国家人事局根据各部门呈报的下年度培训计划，制定全国公务员培训总体规划，与财政部、教委、中东行政学院等有关部门协商后报部长委员会审议通过发布实施。政府每年约拨100亿里拉用于公务员培训。所有新录入和需准备晋升的公务员都必须参加相关培训。政府各部门必须每6个月向国家人事局报告一次培训进展情况。国家人事局也以问卷调查等方式及时进行检查监督，从而保证了培训规划的落实和培训质量。

4．以提高工资待遇为动力，以适时调整政策为契机，充分调动一切积极因素，从多方面促进人力资源开发。土耳其是个新兴的现代工业化国家。据世界银行统计，1998年其经济规模即居世界前16位。但发展不平衡，东南部和沿黑海地区相对滞后。政府对这些地区加大建设投资外，还以增加工资补贴等鼓励公务员包括国有企业的签约公务员（即技术人员）到这些地区工作。公务员则可以享受各种优惠和补贴等福利。例如除正常的休假外，满10年工龄可不拿工资再休6个月；每生一个孩子可不拿工资再休一年；出国留学夫妻一方作陪可不拿工资休4年；加班则有加班费。另外有住房补贴、医疗（包括出国医疗）补贴，生育补贴，子女补贴、死亡补贴，爱人和孩子无工作补贴等。这些都对稳定公务员队伍起了积极的保障作用。

资料来源：中华人民共和国人事部信息网，2006年4月12日

【注释】

[1]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版，第264页

[2]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版，第396页

[3]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版，第197页