公务员制度的由来与发展

二、公务员制度的由来与发展

（一）公务员制度的由来

1．公务员制度首先产生于英国。为什么公务员制度首先在英国产生？这是与其最早进行资产阶级革命和工业革命，率先推行政党政治和快速发展的市场经济分不开的。

17世纪英国资产阶级革命胜利后，资本主义制度逐步代替了封建制度，这是人类社会发展的一大进步。资本主义制度的建立，打破了延续几千年的自给自足的封建经济，为商品经济的发展准备了条件。18世纪60年代，英国开始进行工业革命，从而为英国称霸世界创造了雄厚的物质基础。工业革命后，由于机器的广泛使用，英国资本主义经济得到了迅速发展，工业产品成倍乃至几十倍地增长，国力不断提高，社会经济出现了空前的繁荣。机器的使用使得产品成本降低，商品价格低廉，市场上的竞争能力得到加强。

19世纪初，英国凭借其经济实力占资本主义世界首位的优势，加紧对外侵略与掠夺，逐步向世界各地扩展势力范围。但是，英国的官员制度却阻碍了资本主义市场经济的进一步发展。为什么呢？

随着英国资本主义经济的发展和对世界市场的占领，资本主义经济的发展出现了矛盾。这是因为资本主义经济是以市场经济为主的商品经济，各企业之间的竞争十分激烈。资本主义生产的社会化和生产资料私人占有的矛盾，使生产表现出很大的盲目性，导致经济危机周期性的发生，阻碍了资本主义经济的发展。为此，英国资产阶级迫切要求用国家权力干预经济，加强对社会经济的管理，制定符合资产阶级争夺世界殖民地、占领国外市场的各种政策和提供最有效的服务。这就要求选拔一大批有才能、懂管理的优秀人才进入政府。

当时英国政府官员制度已由带有封建色彩的“恩赐官职制”转为带有资产阶级烙印的“政党分肥制”，政府将官员区分为政务官与事务官两大类。其中，事务官实行政治中立与职务常任，且加强了对他们的考核与培训。但是由于在政府事务官员的选拔上任人唯亲、重党派关系而轻管理才能等弊端严重存在，许多经济部门对英国显贵来说，是个“肥缺”，他们依仗权势，千方百计把子女、亲信安插进去，结果使得经济部门内部日益腐败，严重影响了资产阶级的经济利益。这样的官员，显然不符合资产阶级所要求的具有高效率的、保护与发展资本主义市场经济的廉洁政府。

恰在此时，东印度公司换届和克里米亚战争失利为英国政府的官员制度改革提供了契机，并由此催生了后来在世界范围内得到发展的公务员制度。

东印度公司是英国资产阶级对亚洲进行垄断贸易和经济掠夺的一个享有特权的殖民事业公司，该公司是英国对外掠夺机构中得到“油水”最多的一个，公司内部非常腐败。英国的权贵们常常安插自己的子弟和亲信到公司任职，以便于个人发财。1853年，该公司特许状期满，向议会请求继续任用时，贵族与官员们为使自己的亲朋得此“肥缺”而发生了激烈的争斗。为此，国会派专人研究该公司的人事任用问题，最后采取了通过“公开考试，择优录用”公司工作人员的新做法。这是英国政治史上，对任用官员的极其重要的改革。

1854年，英、俄两国在克里米亚作战，由于英国政府机构混乱，官员昏庸无能、玩忽职守，导致英军伤亡惨重，于是国内舆论哗然。1855年2月，战争结束，新上台的内阁为平息国内怨气，迎合舆论，5月颁发了枢密院令，成立文官事务委员会，办理各级公务员的选拔考试事宜，从而为英国最终形成公务员制度奠定了基础。1870年6月，英国政府以法令形式正式确立了公务竞争的考试制度，规定所有职业性的事务官需经考试并取得合格证书才得任用。加上英国文官已有的分类、考核、培训、职务常任、政治中立等一整套比较科学的管理制度，标志着英国公务员制度的正式产生。英国成为资本主义世界第一个推行公务员（文官）制度的国家。

随后，美国等一些国家学习英国的做法，陆续建立起具有本国特色的公务员制度，使公务员制度在世界范围内逐渐发展起来。

2．西方国家公务员制度确立的标志。西方国家公务员制度的产生并非偶然，而是西方各国经济、政治与管理方式变革的结果。从经济上看，公务员制度适应了资本主义市场经济发展的需要。从政治上看，公务员制度适应了资产阶级政党政治的需要。从管理方式变革上看，公务员制度适应了资产阶级保持政局稳定和提高行政效率的需要。

西方国家建立公务员制度的时间并不完全一致，但有两个基本的标志：一是常任的职业公务员制的建立。常任的职业公务员制的建立，使政府中职业政治家和职业公务员得以区分（即政务官与事务官的区分），职业公务员若没有重大过失即可永久留用，直至退休。二是公开考试、择优录用制的建立。这一制度的建立，给西方国家的政府工作带来了活力。一方面，考试任用制把政府工作人员的标准统一化，吸纳了大批社会精英人才进入政府工作，把公平竞争的机制引入政府人事行政体系中；另一方面，考试任用制又保护着公务员集团的特殊利益，保证了公务员的统一来源及其共同的背景和基本相同的素质，以及由此带来的公务员之间的认同感和共同利益的认知，促使公务员队伍形成了强大的凝聚力。

（二）西方公务员制度的发展与创新

从20世纪70年代末开始，随着西方各国行政改革的深入进行，作为行政体制核心的公务员制度也相继发生了结构性的变革，并在方向上呈大致相同的发展趋势。

1．系统结构的趋同。公务员系统的结构一般有两种模式：英国模式（即品位分类模式）和美国模式（即职务分类模式）。

品位分类模式是由英国文官系统形成的历史条件所决定的，与英国制定的文官系统的基本原则和总体构成相联系。英国建立文官系统之初，按所受教育程度的不同将文官分为若干类级别不同的组合层，低层次的文官永远不能升为高层次的文官。这种完全封闭性的结构决定了英国的公务员制定只能采用品位分类的模式。以后随着政府职能的扩大，虽然相应增加了一些新的专业性职类，但低级文官不能升为高级文官的封闭性结构并没有改变。1968年，英国对文官制度进行了一次改革，这次改革不仅打破了其文官制度的封闭性结构，开通了低级文官的升迁途径，并开始从私营部门吸揽人才，而且按照专业和工作性质重新调整了文官的职组，显示出英国的品位分类模式向职位分类模式靠拢的趋向。

美国的职位分类模式始于1923年，是适应政府工作的专业化趋势而建立起来的。它经历了一个从职系、职级不统一到职系划分过细，再到职系、职级统一划齐且渐趋简单的过程。这种趋势反映了美国公务员制度设计理念上对“人”的重视。1978年，美国对公务员制度进行了一系列改革，其中之一就是建立高级文官班子，并规定进入该班子的高级文官不受职位分类的限制，实行级随人走，可以灵活地按照实际需要将他们调到别的职位上去，以利于发挥他们的特长和积极性。于是，在美国一统天下几十年的“职位分类”系统开始被打破，“品位分类”的形式及精神被引入“职位分类”的系统结构中。

由此可见，中、低级公务员实行职位分类，高级公务员采用品位分类，将两种分类在一国的公务员制度中融合使用，是当前和今后西方公务员制度结构趋同的一个潮流。

2．管理机构的健全。公务员管理结构是否健全，直接影响公务员系统的运转效果。因此，一个时期以来，西方各国在公务员制度的改革过程中，都致力于公务员管理机构的健全和完善。从英、美、法等国最近二三十年来的人事行政改革来看，西方各国公务员人事管理机构的演变呈现出以下共同趋势：第一，各国在管理体制上由“折中制”、“部外制”向“部内制”过渡是其演变的一个基本趋势。第二，设置统一的人事管理机构，协调人事管理各项职能，协调各部人事机构的运营。第三，加强中央人事管理中决策、执行和裁决的分工及决策、裁决机构的建立，设立统一的决策人事机构及独立的裁决性人事机构。第四，建立负责咨询、调研、培训等辅助性机构，进一步在组织结构上完善管理机构。第五，发展负责处理政府与公务员关系的机构，加强与公务员的沟通，发挥公务员工会的作用。

3．系统机制的完善。在西方公务员制度形成后的一个多世纪里，其系统内运转的各种机制也在实践中得到不断的改进和完善，具体表现在：

（1）更新机制的完善。公务员更新机制是指维持系统人员和人员素质新陈代谢的机制，包括人员更新、职能更新和能力更新。为了保持公务员队伍的活力，西方国家公务员的更新机制得到不断的完善：一是录用机制的完善。随着公务员系统的发展，当今各国公务员考试择优的范围越来越广，方法越来越科学，内容也更有针对性。二是退休机制的完善。各国专门设立了管理公务员退休事宜的机构，形成了一套以各种法律、法令、规章为基础的周密而详备的退休制度，既增强了公务员系统的活力，又确保了系统的稳定，防止了人才外流。三是素质更新机制的完善。如美国从1945年开始就对升任重要职位的公务员实行“行政实习训练计划”，1958年进一步颁布了培训法，规范了公务员培训制度。法国对公务员培训更为重视，规定所有的高级文官都要经专门培养高级行政人员的国家行政学院培训，中、低级文官也有专门的培训中心。素质更新是社会信息化的表现，信息化程度越高，个人的知识和能力越需要不断更新。只有这样，才能符合政府对公务员的要求。

（2）激励机制的完善。西方国家公务员制度的激励机制主要包括考绩制度、奖励与晋升制度、薪金与津贴制度、保障制度等。考绩是激励的依据，美国在这方面做得最突出。早在1887年，美国即开始实行考绩制度。1950年正式颁布了《考绩法》，废除了统一考绩制，采用工作考绩制。日、英、法、德等国的考绩制度也都各有特色，自成一格。但随着激励机制的深入发展，各国的考绩制度也有趋同倾向：一是考绩技术追求科学化，力求对工作评价的有效性和公正性。二是考绩内容正从普遍标准转向个别标准，即针对每一个不同职位提出不同的要求。

公务员的报酬也是激励机制的一个主要方面。工资是报酬的主要部分。1978年，美国颁布的《文官制度改革法》进一步确定在高级行政管理官员中实行“功绩工资制”，即不再实行按服务年限升等加薪，而是根据工作成绩的好坏，通过竞争性考核进行升等加薪。这种改革进一步强化了美国的“功绩制”，引起了西方各国的普遍兴趣。

（3）监控机制的完善。西方国家公务员制度的监控机制经历了三个发展阶段。早期阶段：监控是行政首长的特权，其作用仅在于防止下级文官违反公务员规则和纪律。该阶段的监控是实行自上而下的单向性和单一性监控，只有自上而下一个方向和行政系统一条途径，且监控方法简单而粗糙，缺乏专门的监控机构。第二阶段：开始建立健全系统内的监控机构，同时立法、司法、公共舆论等系统外监控机制也开始建立并得到逐步完善，监控机制由单线性向多线性发展。第三阶段：监控第三阶段的标志是公务员工会的产生。公务员工会的出现推动了监控机制的新变革。一方面，它为保障公务员的合法权益的斗争提供了强有力的支持；另一方面，管理者自上而下的监控变为管理者与被管理者之间的互相监控，单向性监控变成了双向性监控。

经历了这三个阶段的发展后，西方公务员制度的监控机制形成了多元化和双向化格局，并以制度化和法制化的形式巩固下来。目前，世界各国对公务员系统的监控机制建设呈不断强化的趋势。