我国公务员制度的建立与完善

三、我国公务员制度的建立与完善

（一）我国公务员制度产生的原因

20世纪80年代以后，随着改革开放和中国特色社会主义建设的不断推进，随着经济体制和政治体制改革的不断深入，客观上对原有的干部人事制度提出了严峻的挑战。从这个意义上说，我国公务员制度的产生是我国社会主义市场经济与政治体制自我发展和完善的产物。

1992年党的十四大决定，我国经济体制改革的目标是要建立社会主义市场经济体制。这是继党的十一届三中全会把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来之后的又一次历史性转变。由计划经济向商品经济与市场经济过渡，既是一场改革，又是一场革命，必将引起经济、政治、文化各个领域的深刻变化，必将带来人们行为规范、生活方式、价值观念与是非标准的重大改变。商品经济与市场经济的发展对行政管理尤其是国家机关的人事管理提出了更高的要求，它要求我们改革原来不合时宜的干部人事制度，加快推行公务员制度。

1．市场经济需要职业化高素质的管理人才。1992年以来，在由计划经济向市场经济过渡的过程中，一系列新的问题摆在了人们面前，尤其是摆在各级政府面前。公平交易、平等竞争的条件，要求形成国家调节市场，市场引导企业，使企业成为相对独立的商品生产者的新格局。市场经济还要求国家全方位地对外开放，积极参与国际竞争，在世界这个大市场的舞台上，使我国无论在科学技术方面，还是在经济管理方面，都能在世界范围的激烈竞争中取得优势。为此，建立一套适应社会主义市场经济发展的现代化的管理体制，尤其是干部人事制度已刻不容缓。

2．我国原有的干部人事制度不能适应市场经济的需要。我国原有的干部人事制度是在革命战争年代形成的。新中国成立以后又根据计划经济的需要进行了改进，选拔与培养了大批优秀干部。这对巩固人民政权，进行社会主义革命、建设与改革，无疑起到了巨大作用。但是，随着社会主义现代化建设事业的发展，特别是党的十一届三中全会以来改革开放的深入进行，这种干部人事制度的弊端开始明显地暴露出来，诸如干部范围过宽，缺乏科学分类；管理权限过分集中，管人与管事脱节；管理方式单一陈旧，阻碍人才成长；管理制度不健全，科学化、民主化、法制化程度不高等。上述干部人事制度的种种弊端带来了许多问题，如机构臃肿，层次重叠；人浮于事，效率低下；年轻的优秀人才难以脱颖而出；干部脱离群众，在一些机关、部门出现了不正之风，甚至是腐败现象等。这些问题和现象大都与干部人事制度的种种弊端相联系，与社会主义市场经济的需要极不适应。因此，必须进行改革，以适应发展社会主义市场经济的需要。在我国，干部人事制度改革的出路是在发展与完善原干部人事制度的基础上推行公务员制度。

（二）我国公务员制度建立与完善的历史进程

我国公务员制度从酝酿到现阶段，已有20多年。这个过程可分为四个阶段：

1．筹备阶段（1984—1988）。其主要是调查研究和起草条例。党的十一届三中全会以后，在邓小平同志关于“要打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”的思想指导下，我国干部人事制度改革迅速开展，短短几年内就取得了不小的成绩。为了巩固改革的成果，同时为了促进干部人事制度改革进一步向科学化、法制化的方向发展，1984年中央组织部和劳动人事部根据中央指示，组织相关单位的工作人员与一部分专家及实际工作者，开始起草《国家机关工作人员法》，后因国家机关工作人员的范围扩大，制定国家机关工作人员法的条件还不成熟，于1985年改为《国家行政机关工作人员条例》。这就是《国家公务员暂行条例》的前身。条例起草后，广泛征求意见并修改，到1986年形成第十稿。

1986年下半年，干部人事改革作为政治体制改革的一项重要内容，开始进入综合研究、总体规划阶段。条例起草小组在中央统一领导之下，开始从整体上对我国各类干部的管理进行系统研究，提出改革方案。其中方案之一就是借鉴西方国家推行公务员制度的普遍规律和特点，结合我国的具体国情和实际，对《国家行政机关工作人员条例》进行重大修改。考虑到“工作人员”这个概念过于笼统，而“国家公务员”这个概念更能体现行使国家权力、执行国家公务的特色，同时又含有人民“勤务员”与“公仆”的意思，经中央同意，就将条例的名称暂且修订为《国家公务员暂行条例》。于是，公务员制度作为我国政治体制改革的一项重要内容被提上日程。

1987年，公务员制度作为政治体制改革的一项重要内容，在党的十二届七中全会上讨论通过。党的十三大则正式宣布，我国将建立和推行中国特色的公务员制度。随后，1988年4月召开的七届全国人大一次会议，也强调“要在改革机构的同时，抓紧建立和逐步实施国家公务员制度，尽快制定国家公务员暂行条例，研究制定国家公务员法”，并决定组建人事部，负责这项工作。

2．试点阶段（1989—1993.9）。其主要是按照《国家公务员暂行条例》组织六部、两市作为推行公务员制度的试点，并且根据试点工作中取得的经验教训，进一步修订该条例。

为了验证条例的可行性，探索推行公务员制度的经验，经国务院批准，从1989年开始，首先在国务院的六个部门，即审计署、海关总署、统计局、税务局、环保局、建材局进行公务员制度的试点。这期间，除工资制度以及与之相配套的人员分级制度等未进行外，职位分类、录用、考核、职务晋升、回避、培训等多项制度都进行了试验并转入正常运转。1990年后，公务员制度的试点从中央扩大到地方，经批准，哈尔滨和深圳两市也相继进行了地方政府推行公务员制度的试点工作。

试点结果表明，公务员制度符合我国国情，对于实现国家行政机关工作人员的科学管理，保障其优化、廉洁、高效地执行公务是很有成效的。在此过程中，条例在试点的基础上，修改了十几遍。每次大的修改，都采取领导与群众相结合的方法，集思广益。条例在不同范围征求意见，其中全国性的就有四次。这表明条例草案基本成熟。此外，国家还进行了大量的舆论宣传和公务员知识的普及工作，并培训了一批推行公务员制度的骨干。

到1993年4月24日，国务院第二次常务会议通过了《国家公务员暂行条例》，自1993年10月1日起施行。

3．推行与发展阶段（1993.10—2005.12）。《国家公务员暂行条例》自发布到2005年12月，已有10多个年头。这期间，中组部、人事部以及地方各级组织人员部门，为推行与发展公务员制度做了大量的工作，主要是完成原国家行政机关干部向公务员过渡并完成了身份的转变、制定并实施公务员管理法规和各项细则、转变政府职能和精简行政机构与人员。其主要表现在以下三个方面：

一是从国务院到各区县、乡镇与街道，按国家计划，完成了各级政府干部向公务员的过渡。在这次身份的过渡中，各地都贯彻了如下原则：①在完成“三定”（即定职能、定机构、定编制）的基础上实行过渡；②坚持高标准，严要求，不走过场；③做好遗留人员的工作。在过渡方式上，各地都坚持培训过渡的方式，即所有准备过渡为公务员的国家干部，都必须先接受公务员制度、行政管理、法律、公文写作以及哲学、邓小平理论、社会主义市场经济等知识与理论的培训，有些专业性强的岗位还要接受专业培训。然后在培训的基础上，不同层次的干部，分别采取考核或考试的方式，检验其是否具备了公务员应具备的基本理论与基础知识。通过考核与考试之后，还需要经过上级政府主管部门的检查与验收，合格后方算完成过渡，才能颁发公务员证。在干部向公务员过渡中，政府组成人员的过渡，拟采取任期过渡的方式进行，即对经培训合格的政府组成人员，其能否过渡的决定权在各级权力机关，应由其选举或任命的机关主持进行。

二是人事部从国家人事变化的大局出发，要求全国从中央到地方，按着“整体渐进，分步到位”的原则展开推行公务员制度的工作。他们根据党的十四届五中全会提出的具有全局性的两个根本性转变——实现由传统计划经济向市场经济转变、实现经济增长方式由粗放型向集约型转变的要求，提出人事工作的“两个调整”，即把适应计划经济的人事管理体制调整到与社会主义市场经济相配套的人事管理体制上来，把传统的人事管理调整到整体性的人才资源开发上来，并把这个决定贯彻到推行公务员制度和对企事业的人事管理的改革中去。

三是人事部陆续制定并出台了多项公务员管理的规章，如《国家公务员制度实施方案》、《国家公务员考核暂行规定》、《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员奖励暂行规定》、《国家公务员辞职辞退暂行规定》、《国家公务员培训暂行规定》、《国家公务员申诉控告暂行规定》等40多个配套法规与细则。尽管这些管理细则还不够全，而且本身也还有些欠缺，但这已为完善我国公务员的法规奠定了基础。与此同时，各省、自治区与直辖市的地方政府依照《国家公务员暂行条例》和人事部制定的细则，结合本地具体情况，制定了本地区贯彻公务员各项制度的更为详尽的多项规章。

此外，中组部、人事部还成立了《公务员法》起草小组，经过近几年10多次的反复修改，期间还交由省级人事部门及有关人士座谈，以征求意见，最终在2005年4月27日，交全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过，自2006年1月1日起施行。

4．依法管理阶段（2006年1月至今）。2005年4月27日，中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》），并规定自2006年1月1日起施行。自此，公务员管理步入依法管理阶段。2005年底，在全国人事厅局长会议上，人事部强调从2006年开始，全国要全面实施《公务员法》，并用3～5年时间，修订与完善公务员的各项管理细则，逐步健全我国公务员法的法规体系。同时，人事部又强调落实党的十六届五中全会加强经济工作会议精神，充分认识人事人才工作在“十一五”时期经济社会发展中面临的新形势、新任务和新要求，要把新时期人事人才工作大局，以科学发展观为统领，坚持正确的政绩观和科学的人才观，着力于人才工作与经济社会工作协调发展，着力于人事制度改革和人才资源开发的协调发展，着力于经济社会和人的全面发展。

2006年是推行《公务员法》的第一年，在中共中央组织部和人事部的领导下，各级人事部门以科学发展观为统领，围绕加快推进人才强国和科教兴国战略，狠抓《公务员法》的实施和机关事业单位工资收入分配制度改革这两件大事。随着公务员法的实施，依法治理国家的工作迈出了实质性步伐，机关事业单位工资收入分配制度改革顺利实施，专业技术人才队伍建设等其他工作也取得了可喜的成果。

2007年1月4日，中组部、人事部印发了《公务员考核规定（试行）》；2007年4月4日国务院发布《行政机关公务员处分条例》；2008年1月4日，中组部、人事部又出台了《公务员奖励规定（试行）》等等。这是加强公务员管理机制建设的重要举措，以后还将陆续出台多个管理规定与细则，使之与公务员法相配套，以便于将公务员法的各项制度细化，做到既有法可依，又有章可循。