公务员制度的建立和发展

现代意义上的公务员制度起源于西方，一般认为发端于19世纪中叶的英国，而我国政府人事管理制度的历史则更是源远流长。

一、西方公务员制度的建立和发展

“公务员”一词来自英文“Civil Servant”，也可译为“文官”。“公务员制度”来自“Civil Service”，亦称为“文官制度”。美国和英联邦国家通常使用“文官”的称谓，而法国、德国和日本等国通常采用“公务员”的提法。作为现代政府管理的核心建构，公务员制度（文官制度）起源于19世纪中后期。

（一）西方公务员制度的建立

在公务员制度正式建立以前，西方传统的官员任用制度主要是“恩赐官职制”“个人徇私制”和“政党分赃制”。“恩赐官职制”是由封建统治者依据门第和私人关系“恩赐”官职。“恩赐官职制”因屈从专制政体和贵族特权，受到了资产阶级革命的激烈批判，然而革命后的“个人徇私制”只是换汤不换药，官职的任用权由封建统治者变成了新兴的资产阶级统治者而已。而后西方国家先后进入政党政治，人事任用制度上的“政党分赃”逐渐取代了“个人徇私”，政府职位被看成政党大选获胜的“战利品”，官职的任用是看党派和私人关系，而不是基于才能。林肯认为“政党分赃对共和国的危害比叛乱还大”。因此，由传统官员任用制度向现代公务员制度转变，已经成为历史发展的趋势。

西方公务员制度的建立还受到了中国科举考试制度的影响，因为科举制“在形式上是特别现代的、和平的和官僚体制化的代表”（韦伯语）。英国人杜麦斯在《中国札记》中就强烈呼吁建立向全体臣民开放的竞争性考试制度。19世纪初，英国殖民当局在东印度公司开始尝试通过考试录用官员。

1854年，英国财政部的诺斯科特和屈威廉拟定了《关于建立英国常任公务员制度的报告》，尖锐地抨击当时官员制度的根本弊病，并提出改革建议，即公务员的任命实行公开考试，公务员不能有政治倾向和党派色彩，其晋升依据功绩而非资历，高级公务员从政府内部提拔产生，公务员的工作和服务实行统一的标准和做法，政府事务可以分为智力和体力两类。1870年英国政颁布了《关于录用王国政府公务员的政令》，规定了公务员制度的若干原则，使《诺斯科特—屈威廉报告》的精神得到落实，标志着英国现代公务员制度的正式确立。

英国官员制度的改革直接影响了西方各国公务员制度的建立。1883年，美国国会通过了《彭德尔顿法》，在法律上废除了政党分赃制，把自由竞争机制引入政府官员的选拔和录用，体现了功绩制、政治中立和对公民负责的核心价值和精神，从而奠定了美国公务员制度的基础。加拿大于1882年、澳大利亚于1902年也分别建立起公务员制度，法国、德国和日本在二战后才全面推行公务员制度，到20世纪60年代，西方各国已广泛建立起比较完善的现代公务员制度。

（二）二战后西方公务员制度的改革

二战以后，西方公务员制度很难适应瞬息万变的新环境，政府陷入了“信任危机”的艰难处境，从20世纪60年代末开始，西方政府不断对公务员制度进行改革，以期适应即将到来的后工业化社会。

1968年，富尔顿委员会向英国威尔逊内阁提交了一份报告，建议成立公务员事务部和公务员学院，统一公务员等级结构，重视专家和专业技术人员的作用，加强政府公务员在各部门之间的交流。尽管后来《富尔顿报告》没有全面推行，但仍然改变了公务员的分类体制，变“封闭型”结构为“开放型”结构，努力消除烦琐的分类等级制度，使各级各类公务员形成一个整体，专业人才的作用也得到了加强，可是若从提高政府效率和克服官僚主义来看，这次改革并未取得成功。

1977年，美国卡特总统授权成立一个调查组，“对联邦官僚结构进行全面的调查”。1978年美国国会通过了《1978年公务员改革法》。卡特政府的公务员改革是自《彭德尔顿法》以来改变联邦人事机构性质的最大胆的一次尝试，增强了政府用人的弹性，再次强调了功绩主义，对消除官僚主义也起到了一定的推动作用。

（三）新公共管理时期公务员制度的发展

虽然英国的威尔逊内阁和美国的卡特政府都对公务员制度进行了重大改革，但真正促使公务员制度发生历史性变迁的是20世纪70年代末以来席卷全球的“新公共管理”运动。

1979年英国撒切尔内阁对政府效率进行评审，旨在削减公务员开支和提高行政效率。1988年，效率公署发表了著名的《下一步行动方案》，建议将烦琐的日常行政事务交由专业执行机构去做，政府只关注政策研究和实施的监督。梅杰首相开启了“公民宪章运动”，主张公民有权利得到公务员的高质量服务，并监督政府服务标准的执行。工党重返政坛后，1999年制定了《政府现代化白皮书》，注重高品质的公共服务，要求公务员的服务以公民为中心。

美国在里根政府时期，成功实施了控制规模、裁减雇员的改革。克林顿以“再造政府”推动联邦公务员制度的革新，确立了四项指导原则。布什政府公务员制度变革的目标是推动公务员制度的现代化转型，形成一种以人力资本战略管理为特征的新型公务员制度。

新公共管理运动在推动公务员制度的变革中，也暴露了一些问题和局限。如公务员制度改革以引入市场机制为核心，以提高政府机构的效率，但由于公共服务的不可测量性，绩效评估实施的成本过高，同时可能削弱公民的权利和公务员的服务意识，导致社会价值的流失，对政治责任和社会民主构成了挑战。但不可否认，新公共管理浪潮促进了新的管理技术和方法的使用，适应了政府在后工业化社会进一步发展的历史要求。

延伸阅读

新公共管理时期西方公务员制度改革的特征

第一，政府结构和规模改革，裁减公务员的人数。英国政府将中央公务员从1979年的75.2万减至1994年的53.3万，克林顿时期的美国裁减了35.1万政府雇员，德国从统一到2003年也裁减了约100万名公务员。

第二，放松规制与实施合同雇佣制，增强政府管理的灵活性。1994年，美国政府废弃了1万余页的联邦人事规则手册，提出把政府机构转变成“以绩效为本”的组织；英国在20世纪80年代设立了100多个执行机构，政治领导与行政主管签订绩效合同。

第三，政府绩效评估。在英国，以经济、效率、效益（3E）为标准监督政府决策与管理，在各公共服务领域进行广泛的绩效评估。在美国，联邦和地方政府强调以服务顾客为目标取向，以公众满意度为绩效评估标准，形成了重视结果而非过程的管理机制。

第四，变革政治家与公务员的关系。一方面，改革增强了政治家对职业公务员的政治控制，赋予政治家任命高级公务员较大的自主权，例如，美国和新西兰设立“高级公务员”系列，日本也引入了“副大臣和大臣政务官制度”。另一方面，公务员获得了更大的政治权利，表现在公务员凭借专业化知识和技术对政府决策的介入，同时，许多国家放宽了公务员结社和与政府谈判的限制。

第五，由人事管理向公共人力资源管理转变。从传统的“人事管理”发展到当今的“人力资源管理”，不仅是术语使用上的变化与创新，更反映出“以人为本”的管理理念。在改革公务员制度中，借鉴了企业人力资源管理成功的方法和技术，开发和应用了人力资源管理的新工具，如素质及素质模型、职业生涯发展、弹性福利等。

资料来源：文耀.西方公务员制度的起源、变迁及其改革前瞻[N].湖北行政学院学报，2009（6）.有删节。

二、我国公务员制度的建立和发展

我国公务员制度虽然正式建立较晚，但是我国政府人事管理制度有着久远的历史渊源和丰富的实践基础。

（一）我国人事管理制度的历史渊源

自秦朝开始，我国建立了高度中央集权的统一的封建制国家，废除了世卿世禄制，建立了官僚制。汉代选拔录用官员的办法主要是“察举”，魏晋南北朝时期的主要办法是“九品中正制”。但这两种荐举办法实施起来弊端明显，因为“人物难知”“爱憎难防”“情伪难明”。到了隋朝，废除了九品中正制，直接采用考试办法选拔官员。唐朝的考试制度进一步完善，当时考试科目较多，分科举士，遂称“科举”。到宋代，科举制度发展到鼎盛时期，对扩大应试者范围、增加录取人数、简化录取程序、增加考试等级、限定主考官的权力以及考试规则等，都有了具体而明确的规定。明代的科举制度又有了新的发展，大致分为童试、乡试、会试、殿试四级。清朝继续实行科举制度，至光绪三十一年（1905年），科举制度被废止。

（二）新民主主义时期的人事管理制度

新民主主义革命时期，中国共产党高度重视干部工作，强调并坚持“德才兼备”的政治路线和“任人唯贤”的组织路线；干部的思想路线上，要求坚持把马克思主义的普遍真理同中国革命的具体实践相结合，坚持实事求是和群众路线；制定了一整套严密的干部队伍纪律；明确了党管干部的原则；对干部的培训，主要采用“从战争中学习战争”的办法等。这一时期我党的干部人事工作主要根据党中央的有关政策和各级党委的有关规定进行。

（三）新中国成立后的人事管理制度

这一时期大体可分为几个阶段：（1）创立和发展阶段，从1949年10月至1966年“文化大革命”前。这段时间，中国共产党从上到下建立了管理机构，制定了一些管理制度，如干部的录用、任免、调配、奖惩、工资、福利、退休退职制度等。尽管各方面制度还不够健全和完善，但初步适应了实际需要，取得了很大成绩。（2）挫折倒退阶段，从1966年5月至1976年10月。在这期间，各级人事机构相继被撤销，人事干部被遣散，有效的管理制度被否定，人事工作遭到了严重的破坏。（3）恢复重建阶段，1976年10月至1993年8月。粉碎“四人帮”后，党中央、国务院采取了拨乱反正的一系列重要措施，果断地恢复了人事管理机构和一些行之有效的规章制度。1980年邓小平提出了“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”^[1]的号召。此后，我国对干部人事制度进行了大量的改革探索，取得了很大的成绩。

（四）公务员制度的正式建立

1984年，党中央提出要搞好干部人事方面的立法工作，中组部和原劳动人事部组织了一批专家学者和实际工作者，着手起草《国家机关工作人员法》，1985年改名为《国家行政机关工作人员条例》。根据邓小平的建议，党的十二届六中全会后，中央成立了政治体制改革研讨小组，下设干部人事制度改革专题组。专题组根据中央指示精神，对《国家行政机关工作人员条例》做了重要修改，并将该条例改名为《国家公务员暂行条例》。与此同时，建立国家公务员制度已成为我国政治体制改革的一项重要内容，先经过党的十二届七中全会通过，后写入党的十三大报告。1988年3月，七届全国人大一次会议进一步提出要抓紧建立和逐步实施国家公务员制度，要尽快制定国家公务员条例，研究制定国家公务员法。从1989年初开始，首先在审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局六个国务院部门开展实行公务员制度的试点工作。1990年，又在哈尔滨市、深圳市进行试点。1992年至1993年，党中央、国务院多次举行会议讨论了《国家公务员暂行条例》。1993年8月14日，国务院发布《国家公务员暂行条例》，该条例自1993年10月1日起施行。至此，我国国家公务员制度正式确立。

（五）公务员制度的完善与发展

随着人事管理制度改革的进一步深化，原有的《国家公务员暂行条例》需要总结和完善，立法的层次需要提升，因此，2000年颁布的《深化干部人事制度改革纲要》明确提出要抓紧研究制定公务员法。党的十六大报告也强调，要改革和完善干部人事制度，健全公务员制度。基于上述原因，2005年4月27日，第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》（以下简称“公务员法”），自2006年1月1日起生效实施。该法通过总结近十年来建立、推行公务员制度和开展干部人事制度改革的经验，适当借鉴国外公共人事行政管理的有益经验和办法，形成了科学、合理的规范，使公务员的管理有法可依、有章可循，进一步推进了机关干部人事管理的科学化、民主化、制度化。