建立公务员制度的重要意义

一、建立公务员制度的重要意义

我国在建立公务员制度之前，实行的是传统的干部人事制度。这种人事制度形成并发展于革命和建设时期，经过长期的不断完善，构成了一套较为系统和特点突出的人事制度。例如在干部管理上要求党管干部，强调干部的德才兼备，实现干部的革命化、年轻化、知识化和专业化，干部选任以委任为主，辅之以推荐、选举、考任、聘任制度等。原有的干部人事制度在当时特定的历史时期具有其自身的合理性，从实践来看，这种人事制度也确实曾培养造就出一大批优秀的党政干部。但是进入我国社会历史发展的新时期，原有的干部人事制度由于与变化了的国家和社会需要不相适应而愈来愈暴露出它的局限性。其弊病主要有:①国家干部这个概念过于笼统，缺乏科学分类；②管理权限过分集中，管人与管事脱节；③管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；④管理制度不健全，用人缺乏法制。

由于我国以往干部人事制度存在上述缺陷，必然要对其加以变革。党的十一届三中全会以来，邓小平曾多次提出要改革原有的干部人事制度，在1980年的《党和国家领导制度的改革》一文中明确指出，“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”⁽¹⁾。在对待原有的人事制度的问题上，邓小平强调，“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，大力培养、发现和破格使用优秀人才”，并指出干部人事制度的改革“关键是要健全干部的选举、报考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定”。因此，就把干部人事制度的改革作为一项重要的任务提上了议事日程。

在党的十三大报告中，针对我国以往干部人事制度的缺陷，明确指出，“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度”。之后，建立和完善公务员制度一直是党和国家所强调的政治体制改革的一项重要内容。党的十四大和八届全国人大一次会议提出，我国要在政府机构改革的基础上，尽快推行公务员制度。党的十五大报告在我国公务员制度业已建立的情况下，进一步提出，“深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍”。在党的十六大报告中，提出“努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，把优秀人才积聚到党和国家的各项事业中来。以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点，以科学化、民主化和制度化为目标，改革和完善干部人事制度，健全公务员制度”。这样，就为我国的人事制度改革和公务员制度的进一步发展明确了方向。

我国公务员制度的建设经历了一个过程。这个过程是对有中国特色的公务员制度的理论分析不断深化的过程，也是有关公务员制度建设的实践活动不断发展的过程。我国公务员制度，是在借鉴中国历史上一些合理的人事管理制度以及外国政府人事行政的有益经验，继承和发扬原有的干部人事制度的优良传统，总结和吸收改革开放以来有关人事制度改革的经验而逐步形成的。就其发展过程而言，大致经历了五个阶段:

第一个阶段是准备阶段。1984年，根据中央书记处会议的精神，从11月开始，组织部分专家学者和实际工作者，起草《国家工作人员法》。试图通过制定该法，使国家机关的人事工作走上法制的轨道，使干部人事工作有法可依。1985年，根据当时的立法条件和对该法适用范围的调整，将原来的《国家工作人员法》改名为《国家行政机关工作人员条例》，其后几易其稿，为以后的公务员制度的诞生奠定了基础。

第二个阶段是公务员制度的确立阶段。从1988年下半年开始，由中央组织部牵头组成了干部人事制度改革专题工作组，在原来的《国家行政机关工作人员条例》的基础上提出建立公务员制度的建议，经中央原则同意后将原条例改名为《国家公务员暂行条例》。1987年10月，党的十三大正式作出决定，在国家行政机关建立和推行公务员制度。次年召开的全国七届人大一次会议上进一步提出要“抓紧建立和逐步实施公务员制度”，并强调要尽快制定国家公务员条例，研究制定国家公务员法。

第三个阶段是试点修改阶段。根据全国人大一次会议的决定，组建了国家人事部。其主要任务之一，就是负责建立和推行公务员制度。据此，人事部一方面多次修改原条例，另一方面于1989年4月开始在国务院审计署、海关总署等6个部门和在哈尔滨、深圳市进行试点工作。在此期间，曾就条例多次在全国范围内征求意见。经过多年来的理论研究和实践检验，我国推行公务员制度的时机已经成熟。1993年8月19日，国务院公布了《国家公务员暂行条例》，并于1993年10月1日起实行，至此，我国的公务员制度进入了实施阶段。

第四个阶段是全面推行和发展阶段。实际上，从国务院6个部门和哈尔滨、深圳市进行公务员制度试点工作开始，就已经拉开了我国推行公务员制度的帷幕。但是真正大规模推行这一制度则是在1993年10月1日《国家公务员暂行条例》生效之后。在公务员制度实施的初始阶段，国务院各部门和各地区根据党中央和国务院的部署，首先，全面展开多层次、多渠道的宣传发动、培训骨干工作。到1994年6月之后，全国绝大部分省、市、区和国务院的四十多个部委都举办了骨干培训班。其次，单项制度的实施工作开始起步，录用、考核、奖惩、纪律、培训、回避、退休等不以机构改革“三定”为前提的单项制度，开始在全国各级政府机关施行。最后，有计划、有步骤地结合机构改革、职位分类、人员过渡等环节实施《国家公务员暂行条例》⁽²⁾，公务员制度在我国已基本建立。

第五阶段是法制化和科学化阶段。颁布实施《公务员法》，是党中央着眼于我国全面建设小康社会的实践，适应社会主义市场经济体制，贯彻依法治国方略和进一步完善公务员制度的要求作出的重大决策，标志着中国公务员制度进入了法制化和科学化的阶段。《公务员法》的颁布实施结束了我国五十多年来一直没有一部干部人事管理综合性法律的历史，公务员的各项管理制度得以完善，公务员制度基本成熟。《公务员法》以《国家公务员暂行条例》为基础，着力解决公务员管理实践中的突出问题，建立中国特色的公务员制度，在若干管理环节和运行机制方面有所突破和改变，强调坚持公开、平等、竞争、择优原则，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，坚持监督约束与激励保障并重原则，明确了公务员的义务和权利，对公务员的录用、考核、任免、奖惩、培训等作出明确规定，对包括各级党政领导干部在内的方方面面公务员依法进行管理。《公务员法》的实施成效主要体现在以下方面:广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制基本形成；党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权得到了扩大；党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制开始逐步实行。《公务员法》还完善了干部职务和职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制；并且进一步完善了党政机关、事业单位和企业的干部人事分类管理制度；打破选人用人中论资排辈的观念和做法，促进人才合理流动。

在我国，建立公务员制度，无疑具有重要的意义。正如《公务员法》所规定的那样，建立公务员制度的目的是为了规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能。

首先，建立公务员制度有利于实现对公务员的规范管理。对公务员进行规范管理是世界各国普遍追求的目标之一。因为在整个国家的行政管理中，公务员的管理处于关键和核心的地位。能否对公务员实施科学管理，关系到国家政权的巩固、社会的稳定、科技的进步和经济的繁荣。

其次，建立公务员制度有利于保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督。公务员作为公职人员，依法履行义务，同时应当享有正当权益。这些正当权益要以立法的方式确定下来，并通过申诉、控告、仲裁和诉讼等救济机制来保护公务员的合法权益不受非法侵犯。同时，公务员执掌公共权力，在履行公职过程中可能侵犯相对人权利，因此，应当完善立法约束和控制其行为，加强对其行为的监督。

最后，建立公务员制度有利于保障公务员队伍的优化、勤政廉政，提高行政效能。所谓优化，是指人员素质的优化。公务员队伍素质如何，极大地影响着政府工作的质量和效率，因此，有必要将保障公务员的高素质作为一项重要的任务来抓。为了达到保证公务员高素质的目的，必须严把进口，凡是进入政府系统工作的人员，都必须经过公开考试，择优录用。另外，加强培训和交流工作，使公务员通过职业训练，不断地提高处理行政事务的能力。所谓勤政廉政，是指公务员为政事勤勉尽责，行为上廉洁奉公。公务员能否勤政廉政，不仅关系到政府在社会上的形象和人民群众对政府的信任，也关系到政府各项工作的成败。因此，有必要完善公务员制度的管理环节。通过考核、监督、惩戒等机制，防止和克服以权谋私等各种腐化行为。所谓提高行政效能，是指提高行政效率，增强行政能量。行政效率居于整个社会效率的中心，行政机关行政效率如何，极大地影响着社会整体效率。为了推动我国社会主义建设事业的迅速发展，必须建立高效率的行政管理系统。行政能量的大小、强弱决定着政府有效地管理行政事务的深度和广度，当代社会要求政府卓有成效地管理其职能范围内的所有事务。建立公务员制度，有利于形成一支优化、精干、廉洁、稳定的公务员队伍，为提高政府的行政效能提供人员与组织保障。