中国养老保险制度的建立和完善

8.3.1　中国养老保险制度的建立和完善

1.中国城镇养老保险制度的建立和完善

(1)中国城镇养老保险制度的初步建立

新中国成立后，当时的政务院于1951年颁布了《中华人民共和国劳动保险暂行条例》，建立了企业职工养老保险制度。1955年，国务院颁布了《国家工作人员退休处理暂行规定》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，对国家机关、民主党派、人民团体和事业单位的工作人员的退休退职制度予以明确规定，其退休条件和待遇标准与企业大致相同。1956年，我国的养老社会保险范围扩大到商业、外贸、粮食、供销合作、金融、民航、石油、地质、水产、国营农场、造林等13个产业和部门。

从1957年开始，为适应全面进行社会主义经济建设新形势的发展，我国政府开始对社会保障制度进行了调整与完善，特别体现在建立了企业职工的退休养老制度和农村合作医疗制度，军人的退休制度亦得到确立。1958年国务院公布实施了《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》，适当放宽了退休条件，提高了待遇标准，统一了工人、职员的退休处理办法。

“文化大革命”期间，由于负责劳动保险事务的工会陷入瘫痪状态，劳动保险的责任重心由国家向单位转移，城镇企、事业单位包办社会的现象迅速扩张，养老保险也随之走向自我封闭的单位化。

1978年，随着“文化大革命”的结束，我国的社会状态逐渐正常化，社会保障制度也随之变迁。1978年第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》对劳动者的养老保障问题做出了原则性规定。国家重设民政部，主管全国社会救济、社会福利、优抚安置事务，劳动部门的工作亦开始恢复正常。随后，国务院相继颁布法令，恢复退休养老制度，并建立了离休制度，二者一起构成了中国的退休养老制度，并相继出台了一些补充性规定加以完善。

(2)中国城镇养老保险制度的改革与完善

改革开放以来，为适应市场经济的发展，特别是与企业劳动制度改革相配套，国家从1984年起开始着手改革城镇养老保险制度。1985年以后(少数地区从1984年起)，我国社会养老保险基金开始由专门机构统一策划、统一管理、统一调剂使用，社会养老保险开始在少数国营企业中率先实行社会统筹试点。这次改革的重大变化是由政府的公共机构即劳动部门所属的社会保险机构来统一管理基金，使养老保险从“企业保险”回到“社会保险”的轨道上来，标志着我国的城镇养老保险制度建设进入一个更高的层次。

1986年7月，国务院发布《国有企业实行劳动合同制暂行规定》，具体规定了劳动合同制职工养老保险的办法，进一步明确退休养老保险基金由国家、企业和个人三方负担的原则。对劳动合同制工人实行养老保险的规定，为现行退休制度的改革提供了有益的经验，对解除劳动合同制工人后顾之忧，推进劳动合同制起到了积极的作用。这个规定实施的范围虽然比较小，但标志了职工养老由退休制向真正意义上的社会养老保险制度过渡。1988年，国务院再次发布了《中华人民共和国私营企业暂行条例》，规定有条件的私营企业也应为职工办理养老保险。这把城镇养老保险制度的覆盖范围从国有、集体企业职工扩展到了多种所有制从业人员，是改革取得的一大突破性成就。

进入20世纪90年代以后，我国城镇养老保险制度遇到了许多现实的突出的矛盾。首当其冲的是资金供求的矛盾，即养老金的需求越来越大，而养老金的供给增长却有限，这就迫使我们对养老保险的资金筹集模式及其相关政策问题进行重新思考和选择。1991年6月，国务院在总结全国各地养老保险制度改革成果的基础上，颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，宣布在全国范围实行养老保险的社会统筹，提出基本养老保险费用由国家、企业和个人三方负担，逐步建立基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险制度，明确了以部分积累制的模式筹集养老保险基金。这拉开了我国社会养老保险制度改革的序幕，城镇养老保险制度改革的步伐由此明显加快。

1993年是我国城镇职工养老保险制度乃至整个社会保障制度改革的一个转折点。党的十四届三中全会所作的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》对养老保险体制改革做出了三项原则规定:“建立多层次的社会保障体系”、“社会保障水平要与中国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应”、“发展商业性保险业，作为社会保险的补充”。

1997年7月，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。这个文件的发布，标志着社会统筹与个人账户相结合的职工养老保险模式初步确立。该《决定》的基本内容主要有:明确确立社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式，统一企业和职工个人的缴费比例;统一个人账户的规模;统一基本养老金的计发办法。《决定》还提出进一步扩大养老保险的覆盖范围，探讨了基本养老保险金的管理内容，以及统筹层次和行业统筹的归属管理问题。至此，社会统筹与个人账户相结合的模式正式成为我国城镇基本养老保险的制度模式。社会保障领域的国际权威专家认为中国在这方面具有首创性，该制度既吸收了传统型的养老保险制度的优点，又借鉴了个人账户模式的长处;既体现了传统意义上社会保险的社会互济、分散风险、保障性强的特点，又强调了职工的自我保障意识和激励机制。随着该制度在我国实践中的不断完善，必将对世界养老保险发展产生深远的影响。

1998年3月，国务院实行机构改革，在原劳动部的基础上新组建了劳动与社会保障部。1998年6月颁布的《国务院关于实行企业职工基本养老保险费省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》规定，政府机构改革确定劳动与社会保障部是社会保险制度的统一管理机构，决定将原来11个行业的行业内养老统筹移交地方管理。这一举措旨在结束养老保险制度中长期存在的行业统筹与地方统筹“条块分割”局面，统一城镇企业养老保险制度，也在一定程度上加快了基本养老保险的属地化管理和省级统筹步伐。但是到目前为止，我国基本养老保险基金的统筹层次仍以地(市)、县为主，省级统筹的省份很少。

2000年12月25日，国务院发布并实施《完善城镇社会保障体系改革试点方案》，同时选择辽宁省作为试点省。这一改革方案的重点在于实行社会统筹账户与个人账户的板块式分账管理，职工所缴养老保险费全部记入其个人账户并逐步做实个人账户。2004年，该方案的试点扩展到黑龙江与吉林两省，方案中确定的基本政策成为中国基本养老保险制度发展的基本取向。

2005年12月，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》正式发布。《决定》在完善企业职工基本养老保险制度的指导思想、扩大基本养老保险覆盖范围、逐步做实个人账户和改革基本养老金计发办法等方面做出了规定，要求城镇个体工商户和灵活就业人员都要参加基本养老保险。这一决定主要针对随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，现行的企业职工基本养老保险制度显现出的一些与经济社会发展不相适应的问题^[10]。

自1984年以来，经过20多年改革，中国的养老保险制度出现了完全不同以往的崭新面貌，初步搭建了基本保险、补充保险、个人储蓄性保险相结合的多层次保障体系。实行了企业与职工个人共同缴费、国家财政资助的筹资方式;建立了社会统筹与个人账户相结合的制度模式，使公平与效率的原则得到更充分的体现;开始形成养老金的正常调整机制，使离退休人员能够分享经济和社会的发展成果。总体来说，我国的城镇养老保险制度建设已取得了重大进展，正逐渐建立起适应社会主义市场经济体制要求、符合我国经济与社会发展实际、体现公平正义的中国特色的城镇职工养老保险制度。

2.中国农村养老保险制度的发展

我国农村社会保险制度的探索始于20世纪80年代中期。1986年民政部根据“七五计划”关于“抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点逐步实行”的目标，开始对农村社会养老保险制度进行积极的探索。

1991年1月，国务院决定农村(含乡镇企业)的养老保险制度改革由民政部负责。此后，民政部在山东烟台市等地选择几个县(市)进行了农村社会养老保险试点。1992年民政部印发了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《基本方案》)，确定“从我国农村的实际出发，以保障老年人基本生活为目的;坚持个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持;坚持资助为主、互济为辅;坚持社会养老保险与家庭养老相结合;坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向”的指导思想和基本原则，并在试点的基础上逐步推开。《基本方案》在资金筹集方面仅对个人缴费标准作了较为明确的规定，但对集体补助和国家扶持缺乏明确约束。各地在政策执行过程中，农村社会养老保险往往缺乏集体补贴，政府也没有投入相应的资金，保险费主要由农民自己缴纳，在本质上形成了个人积累制，社会保险对农民的吸引力有限。

1995年，国务院办公厅转发民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》，要求具备条件的地区积极发展农村社会养老保险。截至2005年末，全国参加农村养老保险人数达到5442万人^[11]。全国各地已经有一部分农村老年人开始领取养老金，农村养老保险开始成为部分农村老年人获取收入的一个来源。

在农村养老保险工作的开展过程中，一些地方形成了独具特色的制度模式。如上海形成了既相对独立，又可以与城市基本社会养老保险相互转换的“镇保模式”。山东省青岛市建立了以“保基本生活，保障水平与经济社会发展水平相适应，按基数和比例缴费、大账户小统筹、多渠道筹集基金、权利与义务统一”为主要内容的制度模式。苏南等经济发达地区在建立健全农村养老保险制度方面也展现出地区特色。另外，江苏、山东等省开始了建立失地农民养老保险制度的试点工作。山西、云南等省也积极探索农村计划生育户的养老补贴形式^[12]。