西方公务员制度的发展过程

二、西方公务员制度的发展

随着工业革命的完成，以及政府管理职能的复杂化，旧的政府官员体制，政党分肥制日益暴露出严重问题，其主要表现在以下几个方面：首先，结构性贪污腐败不可遏制；其次，周期性政治震荡造成的危害；再次，缺乏效率和人才。

正是在这样的历史背景下，西欧各国及美国根据本国的实际状况，探索建立新的人事制度——公务员制度。公务员制度建立的标志有两点：一是政务官与事务官相分离；二是考试择优录用制度的建立。现以这两个标志介绍西方各国公务员制度的建立过程。

（一）英国

政务官和事务官的分化是英国文官系统形成的第一步。为了防止国王通过其任命的官员干预议会活动，英国在1694年议会规定新成立的税务局官员不得参加议会，1699年将此法律推广到其他部门。1701年议会在《王位继承法》中规定：“凡受国王的任命及得国王年金者，皆不能当选为下院议员。”为了使议会便于控制政府各部，该法同时规定各部大臣例外，可以同时是下院议员。从此英国官员队伍有了事务官与政务官的区分。进入19世纪后，随着分肥制引起的政治系统的动荡，政务官与事务官的划分就更为必要了。1805年，英国财务部设立了常务次官，以后30年间各部纷纷效仿，成为定例。

英国文官系统形成的第二步是从改革东印度公司开始的。东印度公司成立于18世纪初，是英国资产阶级对亚洲进行垄断贸易和经济掠夺的一个享有特权的殖民事业公司。该公司是英国对外掠夺机构中“油水最多”的一个，公司内部非常腐败。英国的权贵们常常安插自己的亲信到公司任职。因此大批人纷纷挤入。1853年，该公司特许状期满，向议会请求继续任用时，贵族与官员们为使自己的亲朋得此“肥缺”而发生了激烈的争斗。为此，英国议会组织以牛津大学麦考莱为首的委员会调查东印度公司职员的任用制度，最后采取了通过“公开考试、择优录用”公司工作人员的新做法。英国哲学家密尔称这是英国政治史上的重大改革。

1854年，英、俄两国在克里米亚作战，由于英国政府机构混乱，官员昏庸无能，玩忽职守，导致英军伤亡惨重，于是国内舆论哗然。

1855年2月，战争结束。新上台的内阁为平息国内怨气，迎合舆论，于当年5月颁发了枢密院令，成立文官事务委员会，办理各级公务员的选拔考试事宜，从而为英国最终形成公务员制度奠定了基础。

1870年6月，英国政府以法令形式正式确立了公开竞争的考试制度，规定所有职业性的事务官需要经考试并取得合格证书才得任用。加上英国文官已有的分类、考核、培训、职务常任、政治中立等一整套比较科学的管理制度，标志着英国公务员制度的正式产生。英国成为资本主义世界第一个推行公务员（文官）制度的国家。

（二）美国

在政党分肥时期，执政党任命的党徒，每月要拿出2％的薪水资助政党活动，故政府官员被称为“百分之二俱乐部官员”。这样，政府官员就与党派利益联系在一起。这一时期，美国没有政务官与事务官的区别。最初改变这一现状的是海斯总统，1877年6月，他发布命令，禁止联邦政府官员在政治性组织中任职，并规定从今以后不得以任何借口向官员索取政党活动经费以影响官员们的政治倾向。最终将政务官员与事务官员区分开来的则是1883年进行的彭德尔顿文官制度改革。《彭德尔顿法》规定：禁止文官参加政治活动和捐助政党活动经费，不准以官员职位分配作为政党竞选许诺，同时规定官员职位受到保护，非过失不得撤换。但由总统任命的官员不受此法限制，其与总统共进退。

关于择优录用的问题，早在1851年，美国众议院部分议员即提出建立官员分级考试制度，1853年、1855年又先后通过了两个法案，规定部分官员录用必须考试。1977年，海斯总统命令对海关官员、税务官员必须经考试录用，但均未得以认真实行。根本性的转变还是《彭德尔顿法》的实施，该法规定，事务官的录用必须公开考试，择优录用。故《彭德尔顿法》被看做是美国“功绩制”，为主要内容的现代文官制度的时期。

《彭德尔顿法》是以英国文官制度为蓝本，结合美国自身的经验而制定的，具有美国的特点。其要点有三条：（1）通过“竞争性考试”选拔公职人员，并且从低级公务开始，这是功绩制原则的核心，也是这部法律的中心思想。（2）相对的职业保障，凡通过文官考试而被录用的人员，不得因政治原因（指政党关系）被免除公职。（3）文职人员在政治上保持中立，禁止“强制任何人采取政治行为”（主要指强迫公职人员向政党或其他候选人捐助竞选基金或为之竞选）。

《彭德尔顿法》实行了一个世纪，直到1978年才第一次做了重要修改。这是因为自1883年以来美国政府的规模、职能和工作复杂性都有很大发展，该法规定的文官制度不再适应变化的情况。1978年10月美国国会通过了《文官制度改革法》，于1979年1月生效。该法对联邦的人事制度进行了重大改革，其核心是推进按工作表现付酬的功绩制，以提高政府工作的质量和效率，它第一次确定了联邦政府人事制度应遵循的九条功绩制原则。这九条原则与以前的法律相比，提出了两点新内容，即强调利用报酬来鼓励政府雇员工作的积极性；保护揭发政府工作缺点和弊病的人。按《文官制度改革法》进行的重要改革主要有以下三个方面：建立“高级行政职位”；推行功绩工资制；改革考核制度。除以上三点主要改革外，《文官制度改革法》还第一次承认了联邦雇员组织起来进行集体谈判和通过工会参与涉及他们的决定的权利。

（三）法国

法国公务员制度的建立始于拿破仑时代，其形成是与教育制度联系在一起的。拿破仑时代将录用官员与教育制度紧密结合起来，当时按人们受教育的不同，毕业之后通过任用考试，分别录用为等级与责任不同的官员。且教育的管理从初级到高级，直到职业教育均集中在中央政府手里。由于教育程度与官员任用上的这种连锁关系，所以学校的录取考试最重要，它直接决定着任职的起点。例如进入高级文官阶层的人必须进入国立行政学校学习，被其录取后即自动进入文官系统，学生学习期间享受法律给予文官的一切待遇，并领取薪金津贴。毕业后，各部门一律不得拒绝任用。由此可见，法国文官的考试制度是一种间接考试制度，即经过考试进入有关学校，毕业后为政府官员。

拿破仑执政时期，草创了公务员制度的雏形：建立等级制；规定在行政部门实行严格的纪律；颁布了某些适用于所有公务员的规章制度；创办了许多培训官吏的专门性和综合性的技术学校。

从19世纪到20世纪前半叶，法国政府陆续建立了一些文官管理制度，主要有：1853～1859年退休法；1905年关于纪律的规定（其中规定公务员受处分时有权看到宣布这个处分的文件）；1913年的转调法（规定了公务员在各行政部门之间调动的条件），等等。

1875年法国第三共和国颁布了新宪法。宪法规定总统由上、下议院共同选举产生，总统任免总理、部长，而总理和部长也有权利任用一些与其行政权力有关的官员。这些官员与内阁和总统共进退，由此完成了政务官员和事务官员的区分，形成了法国公务员系统。

第一次世界大战结束后，法国政府颁布了两项重要法令，规定各县市政府公务员的选拔、公务员升迁及惩戒等办法。到第三共和国时期，制度已具相当规模，形成了以在选用官吏时注重人才、官吏所必须接受的教育与训练由各用人机构自选决定；公务人员的任用须经公开竞争考试，考核科目则注重业务技能，而不是一般的通才教育，并适当放宽投考年龄的限制等特点的人事制度。

第二次世界大战结束后，法国于1945年10月组建了公职管理总局，隶属总理府。1946年10月公布《公务员法》，设置公职最高委员会，还规定财政部的预算总局也参与管理人事行政事宜。至此，法国公务员制度日臻完善，成为法国政府机构的重要组成部分。