进一步完善公务员制度，促进我国公务员制度不断发展

时间：2022-09-05 理论教育版权反馈

【摘要】：因此，需要在前期推行公务员制度的基础上，及时总结经验，发现问题，制定对策，以促使我国公务员制度不断发展。尽管《规划纲要》涉及整体干部人事制度的改革，但是对于完善公务员制度也具有重要的指导意义。在今后一段时期，除了贯彻落实《规划纲要》所提出的各项任务之外，针对公务员制度，还应做好相应制度的完善工作。

二、进一步完善公务员制度

我国公务员制度实施以来，经过近二十年的努力已经取得了明显的成效。但是，变革原有的干部人事制度，适应社会主义市场经济体制的需要，建立全新的公务员制度毕竟是一项艰巨的任务。胡锦涛在党的十七大报告中提出要完善公务员制度。因此，需要在前期推行公务员制度的基础上，及时总结经验，发现问题，制定对策，以促使我国公务员制度不断发展。

中共中央办公厅于2009年12月印发了《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》（以下简称《规划纲要》）。该纲要是根据党的十七大和十七届四中全会关于党的建设的总体部署，对2010—2020年深化干部人事制度改革作出了全面规划，是新形势下推进干部人事制度改革的纲领性文件。尽管《规划纲要》涉及整体干部人事制度的改革，但是对于完善公务员制度也具有重要的指导意义。

《规划纲要》指出当前和今后一个时期，党政干部制度改革要抓住以下重点难点问题，加大工作力度，取得突破性进展:①规范干部选拔任用提名制度，逐步形成主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度；②健全促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制，到2015年初步建立符合不同区域、不同层次、不同类型领导班子和领导干部特点的考核评价体系，形成比较完善的考核评价机制，不断提高考核评价工作的科学化水平；③推行差额选拔干部制度；④加大竞争性选拔干部工作力度，到2015年,每年新提拔厅局级以下委任制党政领导干部中，通过竞争性选拔方式产生的，应不少于1/3；⑤逐步扩大基层党组织领导班子成员公推直选范围；⑥坚持和完善从基层一线选拔干部制度；⑦建立健全干部职务与职级并行制度，探索依据德才表现和工作实绩晋升职级的相关政策。实行干部职级与待遇挂钩，强化职级在确定干部工资、福利等方面的作用。⑧健全调整不适宜担任现职干部制度，逐步做到调整不适宜担任现职干部工作常态化、制度化；⑨探索建立拟提拔干部廉政报告制度；⑩深入整治用人上的不正之风；輥輯訛实行干部工作信息公开制度、社会评价制度。到2012年已基本实现干部工作信息公开的制度化、规范化。

为进一步完善干部人事制度，《规划纲要》还提出党政干部制度改革整体推进任务:在党政干部制度改革重点突破项目的带动下，逐步健全干部选拔任用、考核评价、管理监督和激励保障机制，整体推进党政干部制度改革。

首先，健全选拔任用机制:完善民主推荐制度，改进任职考察工作，规范酝酿和讨论决定程序，完善任前公示和任职试用期制度，规范干部破格提拔办法，推进党内选举制度改革，建立党政机关部分职位聘任制。

其次，健全考核评价机制:建立岗位职责规范，实行平时考核与定期考核相结合，改进考核方法，强化考核结果的运用。

再次，健全管理监督机制:坚持和完善党政领导干部职务任期制，完善干部交流回避制度，创新干部教育培训制度，完善公务员职位分类制度，健全综合管理类公务员管理办法，建立专业技术类、行政执法类公务员职务序列和管理办法。根据公务员队伍建设和管理的需要，探索增设新的职位类别，健全干部双重管理体制，加强领导干部日常管理和监督，加强干部选拔任用工作全过程监督。

最后，健全激励保障机制:深化工资制度改革，健全公务员工资的正常增长机制，建立工资支付保障机制，推进公务员福利制度改革，改革、完善公务员社会保障制度，健全奖惩制度，坚持和完善权益保障制度，坚持和完善离退休制度。

在今后一段时期，除了贯彻落实《规划纲要》所提出的各项任务之外，针对公务员制度，还应做好相应制度的完善工作。

2011年1月20日，全国行政机关公务员管理工作会议在京召开。根据会议信息，近期的主要工作为分级分类考录，形成基层公务员培养选拔链；强化激励监督，规范基层公务员“进、管、出”；推进分类管理和聘任制，制定试点办法突破瓶颈。

公务员考录必须坚持“凡进必考”和公开、平等、竞争、择优的原则，提高公务员考试的质量、公平性和公信力，防止造假作弊和人际关系等因素的影响，确保优秀人才脱颖而出。目前，中央和省级党政机关招考公务员，除部分特殊职位外，全部录用具有两年以上基层工作经历的人员，这已成为今后录用公务员的基本走向。因此，采取何种政策机制鼓励和引导考生到基层机关工作，如何加强对基层机关新录用人员的培养力度，使基层机关成为上级党政机关培养补充公务员的基地和“蓄水池”，如何建立健全上级党政机关录用基层公务员的组织、条件、程序、监督等环节，将是今后的重要工作。

基层公务员队伍规模大，在全国678.9万名公务员中，近四百三十万的基层公务员占公务员总数的60%。针对基层公务员在“进、管、出”，职业发展空间和工资待遇等方面存在的突出问题，公务员主管部门表示将研究制定专门意见，完善培养、吸引、使用、评价、激励机制，把中央关于真正重视、真情关怀、真心爱护基层公务员的要求落到实处。此外，为了进一步优化基层公务员队伍结构，防止县乡领导干部任职年龄层层递减，调动不同年龄层次公务员积极性，将有计划地选派基层公务员到上级机关挂职锻炼，使基层公务员进一步增强大局观念，提高政策水平。对基层公务员的培训力度也将加大，以推进优质培训资源向基层延伸和倾斜。公务员主管部门正在研究制定体现基层特点的分级分类考核评价体系，强化考核结果的运用，年度考核优秀等次名额和表彰奖励将适当向基层公务员倾斜，对作出突出贡献的基层公务员及时给予表彰奖励；同时，加大治庸治懒力度，对那些不胜任本职工作，不安心基层服务群众的公务员，要坚决调整出队伍。⁽⁹⁾

分类管理是公务员管理的基础性环节。《公务员法》实施后，中央一些部门和地方政府开始了公务员分类管理试点，并取得了一定的成效。但是，如何健全综合管理类公务员管理办法，建立专业技术类、行政执法类公务员职务序列和管理办法，并根据公务员队伍建设和管理的需要，探索增设新的职位类别；如何明确分类管理中的职位范围、职责，任职资格条件，职务名称序列，与工资挂钩办法等，合理设计“进、管、出”环节的管理办法，统筹考虑三类公务员的关系，既要突出各自特点，体现各自职业发展特色，又要在晋升、薪酬待遇等方面有适度的平衡，并为交流使用留出空间，做到有机衔接；如何完善专业技术类、行政执法类公务员管理办法，都是需要加以解决的问题。⁽¹⁰⁾

此外，在其他制度的完善并使其更好地发挥作用方面，将涉及以下诸问题。

第一，完善管理机制，提高制度功效。

（1）改进录用考试制度。公务员的录用考试制度一直是公务员制度改革的重点之一，2000年是公务员考试规范化转折的一个重要年份，国家行政机关在录用担任主任科员以下非领导职务的公务员时，都必须采取公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。公务员考试成了人们进入“仕途”的唯一合法的途径，即“凡进必考”。但是不可否认当前的公务员录用考试制度还存在着许多需要进一步改进和完善的地方，如适当扩大考试录用的范围，进一步科学设置考试科目，采用合理的考试方法等。

（2）改进考核制度。《公务员考核规定(试行)》完善了以往的公务员考核制度。例如公务员的考核等次改为:优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，并且将优秀等次比例由原来的10%~15%提高到15%~20%，这将有利于解决考核实践中的平均主义和考核拉不开档次的问题；把“廉”纳入了公务员的考核内容，将在一定程度上对腐败行为形成威慑；将定性考核方法与定量考核方法相结合，提高了考核的科学性；增加公示环节，提高了考核工作的透明度等。然而考核历来是人事管理工作的一大难点，尤其是对公务员的考核，在考核内容、考核方法和考核结果的使用等方面还存在着许多的问题有待改善。①关于考核要素。我国规定考核要素为德、能、勤、绩、廉五项。但对这五项要素的具体分解却难以统一规定。各地区、各部门的做法差异较大。究竟如何合理分解，分解成多少子项才能全面、客观地反映被考核者自身素质和工作状况，对不同层次的公务员如何分设考核项目和标准等。对此，应组织力量予以研究，并将实践中证明切实可行并且行之有效的做法加以推广。②关于考核主体。公务员的考核实行领导与群众评议相结合的办法，但是在实际的考核过程中，考核等次意见的最终决定者是主管领导，这一事实必然导致公务员在日常的工作过程中主要是对主管领导负责，而非对人民负责。应明确界定主管领导的评价与群众评议在最后的考核结果中所占的比例，并适当考虑与公务员工作直接相关的普通民众的意见。评估主体的多元化有利于公务员工作情况的真实反映。③关于考核结果的使用。考核的目的不仅仅在于考察公务员的工作实绩和工作作风，更重要的意义在于促进公务员的不断进步，通过考核使其认识到自己的不足，以待在将来的工作过程中加以改善。然而现在的考核结果虽然公开，但是很少能明确指出某一公务员具体的不足之处，更少谈及改进的方法。因此，在未来的考核工作中应重视与公务员一对一的面谈，指出其不足，并告知其改进的方法，唯有这样，公务员的工作效率才能不断地提高。

（3）注重培训实效。在公务员制度推行初期，各级政府及其工作部门都对其工作人员实施了培训。当时培训的目的是使政府机关的工作人员适应其身份的改变，改变其工作态度，完善其工作方法。而今，我国的公务员制度已经进入了法制化和制度化的阶段，人员过渡已经完成，培训的目的主要是为了提高公务员的素质，改进其在岗位工作中的技能。在以后的工作中，应该认真贯彻理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效的原则。首先，要做好培训的需求分析，使培训与公务员的实际工作和职业发展联系起来。对于担任领导职务的公务员，所修课程应围绕提高其决策、组织、协调、指挥、控制等能力来设置；对于担任非领导职务，尤其是担任较低层次职务的公务员，所修课程的设置则应当以使其掌握、更新管理和技术知识以及专门业务知识，提高其工作特长为目的。其次，根据不同层次的受训对象采用不同的培训方法。例如对资历深、业务经验丰富的领导人员，设专题讲座、理论研讨可能更为有效。而对一般工作人员，则适宜于集中办班轮训，或根据工作情况分散自学，定期辅导。最后，为确保培训的成效，一方面，应当严格按照国家有关规定，切实将受训者在培训期间的学习成绩和鉴定作为任职、定级和晋升职务的重要依据之一；另一方面，还应当加强公务员培训效用的测评环节，以及时发现培训诸环节中的缺陷和弊端，采取措施加以解决。

第二，深化干部人事制度改革。《公务员法》的生效实施，虽然基本上实现了干部人事制度的科学化、民主化和制度化，但是仍然存在许多需要完善和改革的地方，主要是:

（1）职务和职级相结合的制度虽然拓宽了公务员的职业发展途径，在一定程度上缓解了“千军万马挤官道”的情况，但是晋升职务仍然在物质利益以及其他待遇(比如用车、住房等)方面比晋升职级有更大的优势和更强的吸引力。在今后一段时间内，职务晋升仍将被公务员视为晋升的主要途径。因此，应努力缩小职务晋升和职级晋升在物质利益和生活待遇方面的差距，尊重专业知识和专业技能，保障专业技术人员在国家机关内的知情权、参与权、选择权和监督权，使有所专长的专业技术人员即使没有任何官职也可以得到应有的待遇和尊重。

（2）为保证专业性较强的职位和辅助性职位的用人需要，《公务员法》对聘任制进行了具体规定。实施聘任制的目的在于把市场竞争机制引入到公务员的管理制度中来，完善公务员的新陈代谢机制，这不仅有利于满足机关的用人需求，降低用人成本，还可以将常任制与非常任制结合起来，解决能进不能出、能上不能下的弊端。然而《公务员法》中只有关于聘任制的原则规定，而尚缺乏具体的实施细节，聘任制能否发挥作用，关键在于聘用过程的公开、平等和公正，否则可能沦为某些人任人唯亲、排斥异己的工具，其结果是优秀的专业人才可能进不了政府机关，政府内的裙带关系、小团体现象会更加严重。因此应当建立公开、公正的聘用制度，改革目前公务员聘用方面存在的身份、户籍、地域等方面的限制和歧视，使更多的人参与机会均等的竞争，这样才能为政府机关吸引优秀人才，避免公务员队伍的本地化、裙带化现象。因此，应当建立健全聘任制公务员管理办法，明确聘任职位，规范聘任条件、程序、待遇、聘期管理，以及与聘任制相关的人事争议仲裁制度。

（3）《公务员法》第五十四条赋予了公务员“抗命权”，可以拒绝执行上级错误的决定或命令。但是此规定在许多细节方面尚缺乏明确的规定，实践中难以实施。应考虑就公务员行使这种权利或者履行这种义务的方式、期间、范围，上级收到公务员提出改正或者撤销意见后是否有必须给予答复的义务，以及履行答复义务的期间和方式等，对这些直接关系到制度能否实际有效操作、运用的问题应作出明确的规定。

参考文献:

1.程连昌:《我国实施国家公务员制度的进展》，《管理现代化》，1994年第6期。

2.黄抗生:《公务员——在中国叫响》，《人民日报》（海外版），1997年9月11日。

3.刘宁劲:《完善公务员制度的基本思路》，《中国人事报》，1998年1月30日。

4.阎俊平:《基层领导干部任职回避制度仍需完善》，《中国公务员》，1998年第10期。

【注释】

(1)《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，1993年，第327页。

(2)参见程连昌:《我国实施国家公务员制度的进展》，《管理现代化》，1994年第6期。

(3)《2003—2010年国家公务员报考人数统计》，国家公务员考试网，http://www.sooxue.com。

(4)参见黄抗生:《公务员——在中国叫响》，《人民日报》（海外版），1997年9月11日。

(5)《国家公务员竞争上岗综述》，中国网，http://www.china.org.cn/chinese/zhuanti/gwy/385956.htm。

(6)盛若蔚:《中国官员选任制度改革加快》，《人民日报》，2008年4月9日。