社会救助制度概述

一、社会救助制度概述

社会救助制度是社会保障制度的一个重要组成部分，它在救助对象、救助标准和救助范围等方面有其特殊的规定。

（一）社会救助的含义和特征

社会救助是指社会成员陷入生存危机或不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需求的物质援助的社会保障制度。在西方，社会救助被称为“社会援助”。英国于1601年颁发的《伊丽莎白济贫法》是西方最早以法律形式确定的社会救助保障。在历史上，社会救助通过各种形式的慈善事业而开展，表现为救济者的施舍和恩赐，这使受惠者受到人格和尊严的损害。在现代社会中，享受社会救助是社会成员的一项基本权利，提供社会救助是国家和社会的应尽职责和义务，两者都通过法律制度加以确定和规范。社会救助已成为现代社会保障体系的基础性保障措施。

与其他的社会保障制度相比较，社会救助制度具有一定的特殊性。其特征主要表现为以下几个方面:一是义务的单向性。社会救助只强调国家和社会对社会成员的责任和义务；社会成员享受社会救助是其权利，并不需要承担相应的义务。二是社会救助基金一般由政府财政拨付，社会成员不用缴纳任何费用。三是对象的限制性。即社会救助对象由法律加以规定，只有符合条件且真正陷入生活困境的社会成员才有资格享受救助。四是社会救助目标的低层次性，即社会救助的目标是应付灾害和克服贫困，而非改善或提高福利及生活质量，社会救助处于现代社会保障体系的最低或最基本层次。五是社会救助手段的多样性。社会救助既可采用实物救助，也可采用现金救助；既有临时应急救助，又有长期固定救助；既有官方救助，又有民间救助。社会救助手段的多样性是使社会成员得到救助的关键。

（二）社会救助的对象及救助条件

一般来说，社会救助的对象包括三部分人员:一是由于先天或后天的因素失去劳动能力者；二是虽有劳动能力但因客观因素以致失业、无法获得收入或收入中断、收入减少，而且又无法获得社会保险给付者；三是因受到天灾人祸等因素而导致不接受紧急救助就无法维持生活者。对上述这部分人，按社会救助制度，由政府给予社会救助。

对上述人员在基本生活和生存发生困难时给予现金救助或实物救助，按一般的规定，享受社会救助者需具备一定的条件。首先必须由申请者提出申请，并由主管部门对申请者的财产和收入进行调查，对合乎条件的确定救助标准，付给救助费。对申请者的调查一般称之为家庭经济情况调查，这是进行社会救助的必要前提。西方国家的家庭经济情况调查内容包括家庭收入水平、市场物价、购买力的动向、就业状况、消费构成等指标。家庭经济情况调查的目的有两个:一是确定一定时期社会最低生活水平标准，为社会救助标准提供参考数据；二是确定社会救助申请家庭的经济情况。对于前者，通常采用抽样调查方法进行随机抽样，定期或不定期地系统搜集、整理和分析所调查的资料。后者除了调查申请人的家庭基本情况外，还着重调查申请人的家庭收入、收入来源及贫困程度等，以确定申请人是否符合社会救助的标准。

（三）社会救助的范围和救助标准

社会救助的范围分为两个部分:一是急难、灾害救助。这是暂时的、应急的，被救助者并非都是低收入者。如果接受救助后，被救助者仍面临困难无法解决，就将被当地有关部门依法纳入低收入贫困群体，接受长期救助。二是一般性的救助，它包括家庭补助、收容安置、伤病医疗补助、失业救助等。

各国社会救助的标准有较大的差异，这主要取决于一国的经济发展水平和居民的生活水平。一般来说，接受社会救助的社会成员大部分属于社会贫困群体。现在，国际社会基本上都接受了贫困是指国民个人的收入无法满足该国居民所能接受的最低标准生活需求的概念。按照国际惯例，衡量贫困状况的标志是贫困线，或称为“最低生活保障线”。贫困有绝对贫困和相对贫困之分。绝对贫困是指低于当地居民必需的最低标准的生活状态，一般缺乏维持生存所需的基本物质条件，即衣、食、住、行等基本物质条件不能得到满足。处于绝对贫困状态的人多数是老、伤、病、残、孤、寡、独以及长期无工可做的失业者。相对贫困是指相对于社会平均生活水平而言存在较大差距的贫困。即一个人、一个家庭或一个群体的生活水平比其所在社区的中等生活水平低，并且经常缺乏某些必需的生活资料或服务设施。其主要表现是贫困者的生活属于最低水平，即勉强度日，不能享受所谓“像样的”生活和现代社会所具有的基本需求。一般来说，衡量公民是否贫困，多数国家是以绝对贫困线为标准，即“最低生活保障线”。也有一些国家采用相对贫困线来衡量贫困，即将贫困标准与中等收入在同一时点上保持相对稳定，一个家庭的收入只达到中等收入家庭的50%～60%时，就被认为是贫困的。

一定时期内，社会贫困线或最低生活保障线，由政府在家庭经济情况调查和其他调查的基础上加以确定和颁布，或者以当地居民生存所必需的最低生活开支来表示，或者用与当地中等收入人群水平的一定差距来表示。目前，国际上常用的确定最低生活保障线的方法有四种，即恩格尔系数法、国际贫困标准法、生活形态法和市场菜篮法。

恩格尔系数法建立在恩格尔定律的基础上。恩格尔定律是关于家庭经济收入和家庭生活开支的比例关系的定律。其主要内容为:一个家庭消费食物的比重为其收入的递减函数和家庭规模的递增函数，意为一个家庭收入越少，其总支出中用于购买食物的费用所占比例就越大；在家庭收入和总支出同时增长的情况下，食物支出的绝对额虽然也在增长，但食物支出在家庭总支出中所占的比重则是下降的。该定律不仅反映了收入变动与消费结构变化的一般规律，而且还表明了在食物价格上涨率大于其他消费品上涨率的情况下，低收入家庭比高收入家庭处于更加不利的地位，因为在低收入家庭中，食物支出所占的比重较高收入家庭大。

根据恩格尔定律，可得出恩格尔系数。它由食物支出在消费总支出中所占的比重来决定，用公式表示为:

恩格尔系数是反映消费者收入水平或一国富裕程度的一项重要指标。一般来说，恩格尔系数较高，对于一个家庭或个人表示其收入较低，对于一个国家则说明该国较穷；反之，恩格尔系数较低，则说明家庭或个人收入较高，对于一个国家来说则较富裕。联合国依据恩格尔系数划分贫困与富裕的档次是:恩格尔系数在59%以上者为绝对贫困，50%～59%为勉强度日，40%～50%为小康水平，30%～40%为富裕，30%以下为最富裕。所以，恩格尔系数为60%可以作为贫困线，亦即最低生活保障线。

国际贫困标准法实际上是一种收入比例法，经济合作与发展组织提出:以一个国家或地区社会中位收入或平均收入的50%～60%作为这个国家或地区的贫困线，亦即最低生活保障线。

生活形态法也称“剥夺指标法”。它首先从人们的生活方式、消费行为等“生活形态”入手，提出一系列有关贫困家庭生活形态的问题，让被调查者回答，然后选择出若干“剥夺指标”，再根据这些“剥夺指标”和被调查者的实际生活状况来确定哪些人属于贫困者，然后再来分析他们（被剥夺）的需求以及消费和收入来求出贫困线，亦即最低生活保障线。

市场菜篮法又称为“标准预算法”。它首先要求确定一张生活必需品的清单，内容包括维持社会认定的最起码的生活水准的必需品的种类和数量，然后根据市场价格来计算拥有这些生活必需品需要多少现金，以此确定的现金金额就是贫困线，亦即最低生活保障线。

通常，社会救助标准以“最低生活保障线”为参照标准，根据一定时期的经济发展水平和物价水平等加以确定。