国家公务员制度的形成与发展

三、国家公务员制度的形成

我国公务员制度的提出、形成和发展是一个逐步的过程。公务员制度从酝酿至今，已有20多年的时间。这个过程大体可分为5个阶段。

（一）准备阶段（1984～1986）

该阶段主要是调查研究和起草条例。党的十一届三中全会以后，在邓小平同志关于“要打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”的思想指导下，我国干部人事制度改革迅速开展，短短几年内就取得了不小的成绩。为了巩固改革的成果，同时为了促进干部人事制度改革进一步向科学化、法制化的方向发展。1984年中央组织部和劳动人事部根据中央指示，组织相关单位的工作人员与一部分专家及实际工作者，开始起草《国家机关工作人员法》，后因国家机关工作人员的范围太广，制定国家工作人员法的条件还不成熟，于1985年改为《国家行政机关工作人员条例》。这就是《国家公务员暂行条例》的前身。条例起草后，广泛征求意见并修改，到1986年形成第十稿。

1986年下半年，干部人事改革作为政治体制改革的一项重要内容，开始进入综合研究、总体规划阶段。条例起草小组在中央统一领导之下，开始从整体上对我国各类干部的管理进行系统研究，提出改革方案。其中方案之一就是借鉴西方国家推行公务员制度的普遍规律和特点，结合我国的具体国情和实际，对《国家行政机关工作人员条例》进行重大修改。考虑到“工作人员”这个概念过于笼统，而“国家公务员”这个概念更能体现行使国家权力、执行国家公务的特色，同时又含有人民“勤务员”与“公仆”的意思，经中央同意，就将条例的名称暂且修订为《国家公务员暂行条例》。于是，公务员制度作为我国政治体制改革的一项重要内容被提上日程。

（二）决策阶段（1987～1988）

主要是党和国家最高权力机构决定推行公务员制度。1987年，公务员制度作为政治体制改革的一项重要内容，在党的十二届七中全会上讨论通过。党的十三大则正式宣布，我国将建立和推行中国特色的公务员制度。1988年4月召开的七届全国人大一次会议，也强调“要在改革机构的同时，抓紧建立和逐步实施国家公务员制度，尽快制定国家公务员暂行条例，研究制定国家公务员法”，并决定组建人事部，负责这项工作。

（三）试点阶段（1989～1993.9）

主要是按照《国家公务员暂行条例》组织六部、两市作为推行公务员制度的试点，并且根据试点工作中取得的经验教训，进一步修订该条例。

1988年人事部成立后，按照邓小平同志关于改革干部人事制度的理论和党中央关于改革干部人事工作的指示精神，在前一段工作的基础上，继续进行条例的修改，并开展了建立和推行公务员制度的其他准备工作。为了验证条例的可行性，探索推行公务员制度的经验，经国务院批准，1989年始，首先在国务院的六个部门，即审计署、海关总署、国家统计局、国家税务局、国家环保总局、国家建材局进行公务员制度的试点。这期间，除工资制度以及与之相配套的人员分级制度等未进行外，职位分类、录用、考核、职务晋升、回避、培训等多项制度都进行了试验并转入正常运转。1990年后，公务员制度的试点从中央扩大到地方，经批准，哈尔滨和深圳两市也相继进行了地方政府推行公务员制度的试点工作。

在邓小平同志视察南方重要谈话和党的十四大精神鼓舞下，我国改革开放步伐进一步加快。到1993年上半年，全国已有20多个省、市都不同程度地开展了公务员制度的试点工作。人事部将一些比较成熟的单项管理制度以单行规章形式发布全国试行。

试点结果表明，公务员制度符合我国国情，对于实现国家行政机关工作人员的科学管理、保障其优化、廉洁高效地执行公务是很有成就的。在此过程中，条例在试点的基础上，修改了十几遍。每次大的修改，都采取领导与群众相结合的办法，集思广益。条例在不同范围征求意见，其中全国性的就有4次。这表明条例草案基本成熟。此外，国家还进行了大量的舆论宣传和公务员知识的普及工作，并培训了一批推行公务员制度的骨干。

到1992年12月31日，党中央政治局常委听取了关于建立和推行公务员制度的汇报，原则同意人事部的汇报纲领。1993年1月14日，中央政治局全体会议听取了汇报，原则同意《国家公务员暂行条例（草案）》的内容及实施的设想。1993年4月24日，国务院第二次常务委员会通过了《国家公务员暂行条例》，并于1993年8月19日正式公布，自1993年10月1日起施行。

（四）推行与发展阶段（1993.10～2005.12）

《国家公务员暂行条例》自发布至2005年12月，已有10多个年头。这期间，中组部、人事部以及地方各级人事组织部门，为推行与发展公务员制度做了大量的工作，主要是完成原国家行政机关干部向公务员过渡并完成了身份的转变、制定并实施公务员法和其他细则、转变政府职能和精简行政机构和人员。

其一，10多年来，从国务院到各区县、乡镇与街道，按国家计划，完成了各级政府干部向公务员的过渡。在这次身份的过渡中，各地都贯彻了如下原则：（1） 在完成“三定”的基础上实行过渡；（2）坚持高标准，严要求，不走过场；（3）做好遗留人员的工作。在过渡方式上，各地都坚持培训过渡的方式，即所有准备过渡的公务员的国家干部，都必须先接受公务员制度、行政管理、法律、公文写作以及哲学、邓小平理论、社会主义市场经济等知识与理论的培训，有些专业性强的岗位还要接受专业培训。然后在培训的基础上，不同层次的干部，分别采取考核或者考试的方式，检验其是否具备了公务员应具备的基本理论与基础知识。通过考核与考试之后，还需经过上级政府主管部门的检查与验收，合格后方算完成过渡，才能颁发公务员证。在干部向公务员过渡中，政府组成人员的过渡，拟采取任期过渡的方式进行，即对经培训合格的政府组成人员，其能否过渡的决定权在各级权力机关，应由其选举或任命的机关主持进行。

其二，10多年来，人事部陆续制定并出台了多项公务员管理的规章，如《国家公务员制度实施方案》、《国家公务员考核暂行规定》、《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员奖励暂行规定》、《国家公务员辞职辞退暂行规定》、《国家公务员培训暂行规定》、《国家公务员申诉控告暂行规定》等40多个配套法规与细则。尽管这些管理细则还不够全，而且本身也还有些欠缺，但这已为完善我国公务员的法规奠定了基础。与此同时，各省、自治区与直辖市的地方政府依照《国家公务员暂行条例》和人事部制定的细则，结合本地具体情况，制定了本地区贯彻公务员各项制度的更为详尽的多项规章。

此外，中组部、人事部还成立了《公务员法》起草小组，经过近几年10多次修改其稿，期间还交由省级人事部门及有关人士座谈，以征求意见，最终在2005年4月27日，交全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过，自2006年1月1日起施行。

其三，10多年来，人事部从国家人事变化的大局出发，要求全国从中央到地方，按照“整体渐进，分步到位”的原则展开推行公务员制度的工作。他们根据党的十四届五中全会提出的具有全局性的两个根本性转变——实现由传统计划经济向市场经济转变、实现经济增长方式由粗放型向集约型转变的要求，提出人事工作的“两个调整”，即把适应计划经济的人事管理体制调整到与社会主义市场经济相配套的人事管理体制上来，把传统的人事管理调整到整体性的人才资源开发上来，并把这个决定贯彻到推行公务员制度和对企业的人事管理的改革中去。

1998年以来，人事部按国务院部署，在转变政府职能、下放管理权力、精简行政机构人员、调整人才结构、组织实施西部人才开发方面，做了大量工作。还支持各地建立了多处人才市场，组织了几次大型的人才交流会，对促进我国人才交流起了推动作用。此外，人事部还抓紧了以养老保险为重点的社会保险制度的改革。这些都是保证“两个调整”顺利实施的重要条件。

1998年以后，通过机构改革，国务院减少了近一半的公务员。到2001年，各省、自治区、直辖市的政府机构也按同样比例进行了精简。从2001年起，对区县的国家机构，按20％的比例进行了精简，辞退了编外人员，清退了大量的低素质人员，从而使我国最基层的这些国家机构能够轻装上阵，同时还为乡镇与街道招录了一批政治与文化素质都较高的公务员充实到基层。

为适应21世纪我国社会主义现代化建设的需要，为保证国家第十个五年计划的顺利完成，2000年12月，人事部又制定了加强公务员制度建设的新措施，如努力强化公务员的素质与能力培养，积极推进社会化服务，不断创新公务员的管理方式，认真完善人才资源开发等。这样既可落实人才战略任务，又可推进“两个调整”深入发展。之后，人事部又为了加强执政能力建设，尤其是处理突发公共事件的能力对公务员提出了新要求。

（五）依法管理阶段（2006.1.1至今）

2005年4月27日，《中华人民共和国公务员法》颁布，这是我国公务员制度法制化建设取得的关键性成果，标志着我国公务员制度的产生。《公务员法》以《国家公务员暂行条例》为基础，保证了制度的稳定性和连续性，但同时，公务员法又有较大的发展。如《公务员法》扩大了公务员的范围，明确规定了公务员应当具备的条件，增加和调整了公务员的义务，进一步满足了公务员履行职责的需要，完善了公务员的分类管理制度，在考核内容中增加了“廉”，调整考核方式和考核结果，对公务员的职务实行选任制和委任制而不是之前的委任制和聘任制，完善了回避制度，对公务员工资制度做出新的规定等。

2005年底，在全国人事厅局长会议上，人事部强调自2006年起，全国要全面实施《公务员法》，并用3～5年的时间，修订与完善公务员的各项管理细则，逐步健全我国公务员法的法规体系。同时，人事部又强调落实党的十六届五中全会加强经济工作会议精神，充分认识人事人才工作在“十一五”时期经济社会发展中面临的新形势、新任务和新要求，要把握新时期人事人才工作大局，以科学发展观为统领，坚持正确的政绩观和科学的人才观，着力于人才工作与经济社会工作协调发展，着力于人事制度改革和人事资源开发的协调发展，着力于经济社会和人的全面发展。

2006年1月1日，《公务员法》正式施行，自此，公务员管理进入依法管理阶段。在推行《公务员法》的第一年，在中组部和人事部的领导下，各级人事部门以科学发展观为统领，围绕加快推进人才强国和科教兴国战略，狠抓《公务员法》的实施和机关事业单位工资收入分配制度改革这两件大事。《公务员法》实施依法治理国家的工作迈出了实质性步伐，机关事业单位工资收入分配制度改革顺利实施，专业技术人员队伍建设等其他工作也取得了可喜的成果。

2007年1月4日，中组部、人事部印发了《公务员考核规定（试行）》。这是加强公务员管理机制建设的重要措施，以后将陆续出台多个管理规定与细则，以便于将公务员法的各项制度细化，做到既有法可依，又有章可循。