公务员制度与公务员法

二、公务员制度与公务员法

公务员制度从它诞生的时候起，就是以法律的形式出现的，公务员制度的发展和完善，也是伴随着公务员法律法规的修改完善而进行的。因此，两者的关系密不可分。

（一）公务员法的概念

公务员与公务员法是两个既有联系又有区别的概念。从广义上讲，针对公民个人而言，公务员是指其具有的公务员身份，针对国家管理而言，公务员就是一种制度。考察公务员制度的历史发展，公务员制度几乎都是以公务员法为依据逐渐完善起来的。公务员法是建立和推行公务员制度的基础，没有公务员法的制定，也就没有良性运转的公务员制度。健全的法制体系是公务员制度赖以运行发展的载体，公务员法明确了公务员职务关系的产生、变化和消灭的条件和程序，明确了公务员的职责权限，实现了国家对公务员的依法管理和科学管理。如澳大利亚《1999年公务员法》第3条阐述该法的立法目的时称：公务员法的主要目的是“建立一个富有效率或者效能的，为议会、政府及澳大利亚国民服务的公共服务机构；为高效及公平雇佣、管理和领导公务员提供一个法律框架；确立公务员的权利义务”。可见，公务员法与公务员制度的发展相互依存、互相促进。公务员制度的法制化是公共人事管理制度发展到一定阶段后的必然产物，也是人类文明发展的共同结果。

公务员法可以作广义和狭义的理解。广义的公务员法是对整个公务员制度的调整，公务员法的适用范围与公务员制度具有同一性；从狭义上理解，公务员法仅仅是调整公务员制度中适用公务员法管理的部分公务员的职务关系的法律规范。之所以认为公务员法具有广义和狭义的区别，是因为在对公务员实行两官分途管理的国家，公务员法只是适用于业务类公务员，对政务类公务员来说就不适用公务员法管理。将管理政务类公务员和管理业务类公务员的法律制度合称公务员法，就是我们所指的广义公务员法的范畴。而实际上大多数实行公务员制度的国家，其公务员法主要调整的是业务类公务员的职务关系，即狭义的公务员法。由于我国的政治体制，公务员不存在政务类和业务类之分，无论是选举产生或者政治任命的工作人员，还是通过公开考试择优录用的国家工作人员，都被称为公务员，受公务员法的调整。因此，我国公务员法的概念应属于广义的概念，是指调整公务员职务关系的法律规范的总称。公务员法以国家与公务员的职务关系为调整对象，有关国家各级各类公务员的考试录用、考核晋升、权利义务、培训调动、奖惩福利、免职退休以及管理机构等各项制度均是公务员法的主要内容。

同时，也可以从形式和实质意义上定义公务员法的概念。形式意义上的公务员法是指公务员法法典，即指各国的公务员法法典；实质意义上的公务员法是指规范公务员职务关系的所有法律规范，可以表现为法律、法规和规章。

（二）公务员法的调整范围

我国《公务员法》第3条规定，“公务员的义务、权利和管理，适用本法”。

“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。”公务员法是我国公务员管理的基本法。它适用的范围主要包括三个方面的内容：一是公务员的义务、纪律和监督。义务是法律关系的主体必须做出或不得做出某种行为。公务员的义务是与其公职身份密切联系的义务，公务员法规定了公务员必须履行的义务。义务在公务员工作中的具体化就是公务员的纪律。公务员法规定了公务员不得散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等16项纪律。为保证这些义务、纪律得到严格的履行和遵守，法律还专门规定了惩戒。二是公务员的权利及保障。权利是法律关系的主体，可以做出或者不做出一定行为的资格。公务员的权利是因担任公务员而取得的，与公务员身份密切联系。公务员法规定了公务员的权利。为了保障公务员的权利，规定了公务员的申诉控告制度、工资保险制度和退休制度等。三是公务员的管理制度，包括公务员管理的各个环节，如职务与级别、录用考核、职务升降和任免、培训等。有关公务员的义务、权利和管理都要按法定规定办理。公务员法涵盖了我国公务员立法的三个关键环节，即规范管理、保障权益、加强监督。

公务员法明确规定对公务员实行分类管理制度，对一些特别类型的公务员，如法官、检察官、警察以及党政机关领导人员等，为体现他们的职业特点，提高管理效能，国家制定有特别法律。相对于公务员法而言，其他规定公务员的义务、权利和管理的法律都属于特别法。这些特别法律应该优先适用于这些特别类型的公务员。