中国推行公务员制度的成效

中国推行公务员制度的成效

1993年，《国家公务员暂行条例》发布实施，公务员制度逐渐在中央和地方推行开来。到20世纪末，具有中国特色的人事行政制度已经初步确立。2006年1月1日，《公务员法》的生效实施，有效地弥补了公务员制度的立法层次低和法制不健全的缺陷，公务员管理的各项制度更加完善，我国的公务员制度进入了法制化和科学化的发展阶段，公开、平等、竞争、择优的用人环境，能上能下、能进能出、充满活力的管理机制，法制完备、纪律严明的监督体系基本形成，公务员制度已基本成熟。经过近二十年的实践，我国公务员制度的推行取得了以下成效:

第一，关于公务员立法。《公务员法》生效后，相关系列配套法规相继颁布实施，进一步完善了《公务员法》的实施细则，中国已经形成了较为全面的公务员法体系。截止到2011年6月，国务院、中组部、原国家人事部、人力资源和社会保障部等部门先后颁布了《党政领导干部交流规定》、《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部任职回避规定》、《公务员考核规定》、《行政机关公务员处分条例》、《公务员录用规定》、《公务员奖励规定》、《公务员调任规定》、《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》、《公务员申诉规定》、《违反土地管理规定行为处分办法》、《公务员录用体检通用标准》、《国家公务员通用能力标准框架》、《公务员职务任免与职务升降规定》、《公务员培训规定》、《新录用公务员任职定级规定》、《统计违法违纪行为处分规定》、《公务员录用考试违纪违规行为处理办法》、《公务员试用期管理办法》等配套法规。

我国原有的干部人事制度的一大缺陷是管理制度不健全，用人缺乏法制。在干部的选拔录用和使用上，由于缺乏统一的标准和手续，在许多地方基本上由领导者根据个人意志而决定。为了从根本上改变这种状况，我国干部人事制度改革以来，特别是推行公务员制度以来，加大了人事行政法制化建设的力度。先后出台了《国家公务员暂行条例》和一系列的配套法规、规章和实施办法。这些法规、规章和实施办法涉及公务员的录用、职位分类、考核、培训、职务任免、奖励、辞职辞退、交流、轮岗和回避等诸方面，为公务员管理的法制化和规范化奠定了基础。但是法规、规章和实施办法立法层次较低，对公务员的管理缺乏权威性，在实践中出现了部分公务人员藐视法律，贪污腐败等现象。为了规范公务员的管理，同时保障公务员的合法权益，我国出台了《公务员法》，这是我国首部人事管理的综合性法律。它的颁布实施在我国人事制度改革发展中具有里程碑式的意义。

相较于《国家公务员暂行条例》，《公务员法》主要有以下创新之处:①明确了公务员的范围。除行政机关工作人员以外，还将中国共产党、人大、政协、审判、检察以及民主党派的机关工作人员纳入到了公务员的范围之内。②拓宽了公务员的职业发展道路，职务晋升与级别晋升并重。以往的公务员主要是依靠职务晋升来提高待遇，《公务员法》建立了公务员职务和级别制度，即使没有晋升职务也可以通过级别的晋升来提高待遇。③确定了公务员对上级的错误决定、命令执行的责任。公务员服从上级的决策和命令是公务员的基本义务，但是公务员服从宪法和法律是公务员的首要义务。因此，《公务员法》规定:“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”④突出了对公务员“德”和“廉”的要求，在公务员的义务中明确规定，公务员要“遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德”，而“德能勤绩廉”是公务员考核的五大基本内容。⑤对公务员实行了分类管理。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据《公务员法》，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。

第二，关于职位分类和人员过渡。为了推进职位分类和人员过渡的有效进行，我国先后颁发了《国家公务员制度实施方案》、《国务院所属各部门、单位实施国家公务员制度的范围》和《国家公务员职位分类工作实施办法》。《国家公务员制度实施方案》明确了实施公务员制度的范围:①各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员；②其他行使国家行政职能、从事行政管理活动的单位中除工勤人员以外的工作人员。上述工作人员包括在国家行政机关中从事党群工作的人员。《公务员法》对这一范围进行了调整，《公务员法》确认的公务员的范围包括依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

《国家公务员制度实施方案》规定，公务员制度的实施工作要在各级党委和政府的统一领导下进行，具体实施工作由政府人事部门负责。在实施步骤上，规定已开始机构改革的单位，公务员制度的推行要分为三个步骤，即准备阶段、实施阶段、检查验收阶段。在实施方法上，规定要统筹规划，分步进行。机关工作人员过渡为公务员，必须结合机构改革，在核定的编制内和考核的基础上，按照一定的标准和条件，履行法定的程序。过渡工作中注意保持机关的稳定，保证机关工作的正常进行。过渡为公务员的人员，必须符合公务员的基本条件和所任职位的任职条件，确保公务员的素质和合理的结构。具体过渡办法，由各地区、各部门根据实际情况确定。

根据上述规定，国务院各部门和地方政府制定了实施方案，除健全组织领导机构之外，还采取了宣传发动、培训骨干、组织公务员知识竞赛、公务员试点等项工作，为公务员制度的实施创造了良好的条件。在职位分类实施和人员过渡方面，各地方依据本地区的特点和条件，分别采取了“自上而下”和“自下而上”的推进。经过实践，国务院各机关和省直机关已按照“三定”方案确定的机构、职能和编制，科学合理地设置职位，制定职位说明书，初步建立起结构相对合理，职责、任职条件比较明确的公务员职务和等级序列。同时，国务院各机关，各省、直辖市、自治区，地(市)和县乡行政机关也已完成人员过渡工作。

《公务员法》颁布后，2006年4月9日，中共中央、国务院印发关于《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》的通知。通知要求，自2006年1月1日起，列入《公务员法》实施范围的机关，要按照《公务员法》及其配套政策法规的规定，全面实施录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、惩戒、培训、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退、退休、申诉控告等公务员各项管理制度。

2006年要重点做好公务员登记、职务与级别确定和工资套改等项工作。按照自上而下、先易后难的原则，第一步先在中央机关和省级机关进行，第二步在市（地）级以下机关进行。

（1）公务员登记。公务员登记是实施公务员法的基础性工作。要在规定范围内，严格按照《公务员登记实施办法》规定的对象、条件、程序和管理权限，自上而下、积极稳妥地进行。公务员登记必须符合公务员法规定的基本条件，必须在国家行政编制限额内进行，不得超编登记。登记工作采取各机关统一组织的形式，实行逐级负责制。各级机关要以对党和国家高度负责、对机关工作人员高度负责的精神，按照规定的程序确定登记对象，填写《公务员登记表》，报审核、审批及备案机关。今后，新进入公务员队伍的人员都要按照规定进行登记。《公务员登记表》作为确认公务员身份的依据装入公务员档案。在公务员登记工作的基础上，各级公务员主管部门要建立公务员管理信息系统。

（2）确定职务与级别。确定职务与级别是实施公务员法的重要环节。要在规定的编制和职数限额内合理设置职位，根据《公务员职务与级别管理规定》、《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》和有关文件规定，确定公务员的职务和级别。对超出规定职数的，要采取措施，逐步消化，达到规定的领导和非领导职务职数。

在国家有关专业技术类、行政执法类公务员分类管理规定出台前，各级机关公务员按照综合管理类公务员进行管理。

（3）进行工资套改。改革公务员工资制度是实施公务员法的一项重要内容。公务员登记和职务与级别确定完成后，按照公务员工资制度改革实施办法进行工资套改。公务员按照确定的职务执行相应的职务工资标准；按照确定的级别和级别工资档次执行相应的级别工资标准。

参照公务员法管理工作是公务员法实施工作的重要组成部分。要按照《参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的单位审批办法》规定的条件、审批权限和程序，确定列入参照管理的单位。对于《公务员法》实施以前列入参照、依照《国家公务员暂行条例》管理范围的事业单位，要重新进行审批。经批准实行参照管理的单位，要认真执行公务员法及其配套政策法规，不实行事业单位的专业技术职务、工资、奖金等人事管理制度。

使用国家行政编制的人民团体和群众团体机关参照公务员法管理的工作，由中央另行发文明确，原则上与公务员法实施工作同步进行。

为实施上述规定，全国各地制定了贯彻《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》的工作意见或者工作方案，明确实施范围、方法步骤、非领导职务设置与管理、参照公务员法管理、组织领导等事项，为公务员法的全面实施奠定了基础。

第三，关于各项制度入轨运行。

（1）实行考试录用，把住“入口”。1993年以来，公务员的考试录用工作已经从中央政府推进到乡镇基层政府，在整个行政系统基本上实现了“凡进必考”。从1994年起，人事部与中组部连续组织了几次中央国家机关公务员和机关工作人员的录用考试，参加招考的单位、咨询报名人数和录用人数逐年增加。在地方，大多数省级政府组织了公务员的招考工作。公务员的录用考试，贯彻公开、平等、竞争、择优原则，与以往的干部录用制度相比，发生了两点重要的变化。一是打破了地域限制。中央行政机关和一些地方行政机关的录用考试，不仅面向当地公民，户口在外地的公民也可报名参加考试。1994年，铁道部在中央国家机关中率先打破地域界限面向全国招考公务员。之后，国家海洋局、交通部等在这方面也迈出了新步伐。湖北省政府办公厅允许跨地区报考公务员，结果考试成绩第一名的就是外地人，被录用的10人中，有4人不是武汉市户口。二是打破了身份限制。工人和农民也有同等机会进入公务员队伍。1995年10月，吉林省永吉县一位青年农民在县级机关招考公务员中，以第一名的成绩被录用，成为我国第一个来自农村的公务员。如今，像这种农村青年通过考试进入各级国家机关的事情已经不再是新闻。公开考录的广泛推行为大家提供了一个公开、平等、竞争的平台，在社会上引起了广泛的反响，吸引了许多大学毕业生和社会青年加入到应试队伍中来。随着公务员各项管理制度的完善，公务员职业取得了比较好的社会声望，越来越多的人把报考公务员作为实现自身价值的良好途径。国家行政机关及垂直管理系统招录人数逐年上升，报名人数同样是逐年上升，但后者的增长速度要远远大于前者的增长速度。公务员的录取比例1994年为1∶8.8，2007年为1∶42，2010年最热职位报考人数与录取人数比率达到了4224∶1。2007年上半年，重庆市的公务员招考比例达到了1∶124的水平，2006年，山东省省直公务员的录取比例为1∶68.8。从1994年至2006年，中央国家行政机关及垂直管理系统连续13次面向社会公开招考，共录用公务员四万五千余人，有116万余人报名考试。2006年以后，随着国家公务员招考制度的进一步完善和一些社会经济因素的影响，公务员报考人数激增，2010年度国家公务员报考人数超过了140万人。⁽³⁾实行公开考试、择优录用，极大地扩大了选才范围，有利于将一大批德才兼备的人才充实到公务员队伍中来，提高政府的整体素质。

（2）实行竞争上岗，管好“楼梯口”。在推行公务员制度的过程中，中央和各省市普遍实行竞争上岗的做法，在建立选贤任能新机制方面进行了有益的探索。黑龙江、广东、内蒙、湖北、陕西等省、自治区对部分厅级领导职位实行了竞争上岗。到2002年底，民政部、人事部、发展计划委员会、交通部、民政部、水利部等二十多个部门拿出了239个司局级职位进行竞争上岗。广东省委组织部在本机关符合处级非领导职务任职条件人数多于空缺的处级非领导职务职数的情况下，采用竞争上岗的方式确定处级非领导职务人选。上岗竞争人选不仅要面对本部门的人员竞争，还要面对本单位外部门人员的竞争，少则二三人，多则几十人竞争同一职位，如水利部8个副司级职位，有164人报名参加竞争，比例达到20誜1。实行竞争上岗，是构建干部竞争激励机制的重要组成部分。它有利于形成富有生机和活力的用人机制，推动干部能上能下、能进能出，促使优秀人才脱颖而出。而且竞争上岗增强了公务员晋升的透明度，有利于克服选人用人方面的不正之风，也有利于化解矛盾。吉林省、市(州)、县(市、区)、乡（镇）四级机关拿出1.2万多个职位竞争上岗，使一大批年轻有为的新人脱颖而出，同时也有2049人由于竞争落选而改任下一级职务或非领导职务。成功者固然欣喜，失败者难免悲伤，但“有笑的，有哭的，就是没有闹的”。大家都平静地接受了这一现实，因为这是公平竞争的结果。⁽⁴⁾此外，实行竞争上岗，将极大地调动公务员工作、学习的积极性。要想在上岗竞争中立于不败之地，必须平时工作积极努力，锻炼才干，认真学习，提高文化知识和业务知识水平。

总之，推行竞争上岗是适应建立社会主义市场经济体制的需要，是机关干部人事制度的一项重要改革，它将在今后的人事行政中发挥着深远的影响。为了实现竞争上岗工作的规范化、制度化，中共中央组织部、人事部发布了一系列的法律法规。1998年7月，中组部、人事部在深入调查研究的基础上制定下发了《关于党政机关推行竞争上岗的意见》，并召开了全国党政机关推行竞争上岗工作会议，对党政机关推行竞争上岗工作作出了部署。1999年底，中组部、人事部又联合下发了《关于在地方政府机构改革中做好人员定岗分流工作的通知》，要求各地抓住机构改革的机遇，积极在党政机关推行竞争上岗。2002年7月，中央颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》，明确规定竞争上岗是党政领导干部选拔任用方式之一，并且规范了竞争上岗的适用范围和程序。几年来，竞争上岗工作稳步推进，取得显著成效。据原人事部统计，1999年，全国政府机关竞争上岗人数为15776人，占同年晋升人数265024人的5.95%；2000年，竞争上岗人数为55283人，占同年晋升人数218233人的25.33%；2001年竞争上岗人数为102118人，占同年晋升人数244320人的41.79%；2002年，竞争上岗人数为180115人，占同年晋升人数301483人的59.8%。四年共有35.3万人通过竞争上岗走上领导职位。⁽⁵⁾2003年到2006年，全国共公开选拔党政领导干部1.5万余人，其中厅局级三百九十余人，县处级三千八百余人;通过竞争上岗担任领导职务的干部共二十余万人，其中厅局级五百多人，县处级2.8万人。⁽⁶⁾

（3）实行辞职辞退，畅通“出口”。为了解决机关出口不畅的问题，各地按照有关规定积极推行辞职辞退制度。1993年，《国家公务员暂行条例》出台；1995年，《国家公务员辞职辞退暂行规定》颁布，各地先后转发这一规定，并制定了实施细则或办法，明确了辞职辞退的程序、条件及相关要求。1996年，人事部又制定下发了《国家公务员被辞退后有关问题的暂行办法》，对被辞退的公务员的档案管理、辞退费发放等做了补充规定，完善了辞退制度，保障了被辞退公务员的合法权益。据统计，自1996年至2003年底，中国共有1.6万余名公务员被辞退，3万余名公务员辞职。⁽⁷⁾

（4）关于其他制度功效。首先，严格实行考核制度。考核是公务员激励机制的重要环节，是实施奖惩、辞退、降职、培训等项工作的基础。我国公务员考核已基本上走上规范化轨道。2007年1月10日，中共中央组织部、人事部发出认真贯彻执行《公务员考核规定(试行)》的通知（1994年3月8日人事部印发的《国家公务员考核暂行规定》同时废止)。该规定根据《公务员法》中有关公务员考核的条文制定，吸收了近年来行之有效的公务员考核政策措施，对公务员考核的基本原则、内容和标准、程序、奖惩等方面都作出了详细规定。《公务员考核规定》强调，公务员考核要坚持客观公正、注重实绩的原则，实行领导与群众相结合、平时与定期相结合、定性与定量相结合的方法，按照规定的权限、条件、标准和程序进行。对公务员的考核，以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，其中重点考核工作实绩。

其次，实行轮岗制度。轮岗的重点部门为工商、税务、公安、海关等部门，轮岗的重点对象为管人、管财、管物等岗位的人员，主要为处级以上领导干部。1996—1998年底，北京、湖南等27个省区市已有近四十万的公务员进行了轮岗，其中担任领导职务的公务员7万多人，特殊岗位非领导职务公务员4万多人。1999年，全国共有14．5万名公务员进行了轮岗，中央国家机关轮岗人数达到3．5万人。⁽⁸⁾近些年来，公务员轮岗制度进一步制度化和常态化，轮岗已经成为公务员管理的一项重要制度，对于增加公务员队伍的活力，更好地选拔人才和公务员个人职业生涯发展都有着积极的作用。

最后，实行回避制度。为有效地克服国家行政机关中“近亲繁殖”、亲属密集的弊病，近年来加大了回避的力度。截至2002年底，全国共有33万余人进行了任职回避。地方各级国家行政机关也结合推行公务员制度，对有回避关系的公务员逐步进行了调整。