我国公务员制度体系

中国公务员制度的建立，必须结合自己的国情，在借鉴别国经验的基础上进行探索和创新，所以，必然是一个“摸着石头过河”的渐进过程。要建立适合我国国情的公务员制度，必须从我国的现实情况出发，不断地研究探索。在这个过程中，《国家公务员暂行条例》及《中华人民共和国公务员法》两个重要法规的制定和颁布实施，对我国公务员制度的建立产生了深远影响。

一、《国家公务员暂行条例》制定与实施

1．《国家公务员暂行条例》的制定

根据邓小平提出的关于人事制度改革的方针、原则，我国从1978年开始了对公务员制度的理论探索和研究。经过从中央到地方在实践上对人事制度改革进行的一些探索，积累了很好的经验，为推进公务员制度建设奠定了基础。1984年11月，中央组织部和劳动人事部开始组织力量进行相关法规的研讨起草工作。1985年1月，草拟出一个《国家机关工作人员法》。经过1986年10月11日召开的中央书记处会议讨论，大家提出许多修改意见，并将其改为《国家机关工作人员条例》。1986年年底，根据邓小平的意见和党的十二届六中全会精神，中央成立了政治体制改革领导小组，下设“干部人事制度改革专题组”。该专题组于1987年6月制定出人事制度改革方案，其核心是建议建立国家公务员制度。这一建议被写进了党的十三大报告，作为我国政治体制改革的一项重要内容向全党公布。

1988年3月，党中央为加强政府人事工作，更好地推行公务员制度，决定成立人事部。人事部的成立，标志着国家公务员制度开始向实施阶段过渡。人事部成立后，成立《国家公务员暂行条例》修改小组，一方面修改条例，一方面拟订配套法规，制定实施方案。与此同时，对不同层次的人员组织培训、出国考察，为建立公务员制度作准备。同时筹建国家行政学院，以便形成培训网络。为了探索推行公务员制度的经验，从1989年年初开始，人事部进行公务员制度的试点工作并取得了较好的效果。

建立国家公务员制度，就是通过制定法规，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。《公务员暂行条例》的颁布是其主要标志。《公务员暂行条例》几经修改，到1993年8月14日正式颁布，从1993年10月1日起施行。该条例共18章88条，对公务员从进入国家机关到退休的各个管理环节都作出了明确规定。

2．《国家公务员暂行条例》的全面实施

1993～1995年，是从人事工作旧体制向公务员新体制的过渡阶段，主要是使政府工作人员过渡为公务员。在这一过程中，实行“老人老办法，新人新办法”。对原有的政府工作人员，经过简单的考试，使其转变为公务员；此后，政府再吸收新的工作人员将实行严格的考试制度，一切按照《国家公务员暂行条例》的规定进行。从1996年开始，国家开始面向全社会大规模公开招考公务员。到1998年年底，公务员制度入轨工作基本到位，中国特色的公务员制度在中央和省、地（市）、县、乡（镇）五级政府机关基本建立。

（1）公务员法规体系基本形成

结合推行公务员制度的实践，又制定了与条例相配套的13个《暂行规定》与13个《实施办法》及一批政策规定、实施细则。内容涵盖公务员职位分类、考试录用、考核、职务任免、奖励、工资、辞职辞退、申诉控告、培训、出国培训、职务升降、任职回避和公务回避、职位轮换（轮岗）等方面。同时，各地根据实际，在条例的基本框架之下，又制定了相应的实施办法和实施细则，作为法规体系的补充。至此，我国已形成由总法规到单项法规再到实施细则，在立法层次上由高到低覆盖中央和地方的比较完整且有机联系的公务员制度法规体系。公务员法规体系的建立，从根本上克服了过去政府机关人事管理法规庞杂混乱、内容交错、层次不清、相互抵触等缺点，使公务员管理逐步走上了法制化、规范化和科学化的轨道，使政府机关人事管理工作实现了由适应计划经济的管理体制到适应市场经济体制的跨越。

（2）人力资源管理新机制开始运行

这主要表现在：第一，考录工作全面铺开，“凡进必考”。第二，激励机制开始运行，实行考核制度，对公务员的“德、能、勤、绩”进行评价，并将考核结果同奖惩、工资、职务升降、辞退等环节挂钩；第三，在职务晋升方面，通过竞争上岗打破职务晋升中的“论资排辈”现象。第四，竞争上岗作为人事制度改革的重要成果，体现了公开、平等、竞争、择优原则，落实了群众的知情权、参与权、选择权、监督权，受到广大公务员的认可和支持。新陈代谢机制平稳运行，实行退休和辞职、辞退制度，使机关逐步告别“铁饭碗”，“能进不能出”的弊端开始打破，畅通了队伍的“出口”，促进了人力资源的合理配置，而且形成了行政机关新陈代谢的良性循环。第五，廉政约束机制逐步发挥作用。由于积极推行轮岗回避制度，对领导和“热点”职位有计划地轮岗，对有亲属关系的公务员在任职和执行公务时回避，改善了工作环境，促进了政府机关廉政建设。

二、《中华人民共和国公务员法》产生的背景

2005年4月27日，《中华人民共和国公务员法》颁布，这是我国公务员制度的法制化建设取得的关键性成果，标志着我国公务员制度进入法制化的阶段。《公务员法》的产生的社会背景可归纳为以下方面。

1．加入WTO对我国公务员管理提出的要求

中国加入世贸组织给社会生活的各个方面都带来了巨大影响，而影响最大的，莫过于政府部门以及支撑政府部门运作的公务员队伍。入世意味着中国融入全球化体系，国家在对外关系和管理过程中，必须接受国际规则的制约，这对我国政府的行政能力和公务员管理无疑提出了巨大的挑战。是对公务员的执政观念的挑战。长期以来，公务员队伍中不少人存在着权欲观念，“官本位”意识浓厚，服务观念、法制观念淡薄。不仅在面对领导明显违背市场经济规则和世贸组织规则的要求和做法时，显得束手无策或者缺乏指正勇气，即使自己在处理问题时，当权与法发生矛盾时，往往也是权大于法，以权代法，以权压法，法为权让路。当小团体或个人的利益与法律冲突时，往往也是知法犯法，目中无法。有些政府部门和领导干部更加习惯于采用“组织决定”或行政手段直接干预企业的经济活动，以为“红头文件”高于法律，而领导者的意志又比“红头文件”更管用，把严肃的党政工作理解为随心用权或者玩弄权术的活动。有些公务员和少数部门还热衷于办事“吃、拿、卡、要”等。

对公务员的专业素质提出了更高的要求当时，熟悉外经外贸、国际金融、经济管理，以及法律、外语等专业人才短缺。相当一部分公务员对加入世贸组织面临的挑战和风险缺乏足够的思想准备，对世贸组织规则的认识、理解和研究不够，知之不多不深，缺乏对世贸组织规则的深入了解和操作技术的熟练运用，这与入世对政府的要求是极不适应的。

对公务员管理体制提出了改革的要求当时，我国公务员队伍仍缺乏生机活力，一个重要的原因是公务员管理体制和运行机制不适应加入世贸组织后的要求。我国选人用人制度，在以往20多年的改革中取得了显著成效，但公务员管理体制和运行机制尚需要进一步完善。不仅干部分类管理缺乏科学性，干部选任方式也缺乏民主性和科学性。干部选拔视野不宽，民主程度不高，仍然存在“由少数人在少数人中选人”的现象。干部管理方式缺乏竞争机制，尚未形成一整套较系统完整的体现竞争择优原则的管理规范，未能真正做到干部能上能下。政绩平平、不思进取、不胜任现职的干部仍长期占据着领导岗位。组织人事管理的立法工作相对滞后，干部管理中的人治现象比较普遍，造成了选人、用人、管人等方面腐败，影响了富有生机活力的用人机制的形成。

总之，入世以后不仅要求公务员要有应对国际化发展需要的政治业务素质，更要求所有的公务人员要具有依法行政的意识和能力，《公务员法》的颁布有利于公务员尽快适应入世的要求。

2．政治体制改革的迫切要求

改革开放是我们的基本国策。推进现代化经济建设，要求经济体制和政治体制必须进行改革。当前，政治体制改革的任务非常艰巨，而干部人事制度的改革作为政治体制改革的重要组成部分，直接影响着政治体制改革的成败。中国的事情能不能办好，能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从某种意义来讲，关键在于人。我们需要各方面的人才，其中之一就是需要高素质的公务员。公务员在改革开放和现代化建设中的作用是不言而喻的。所以，政治体制改革对人事制度改革提出了迫切要求，也是《公务员法》产生的直接前提。它将有利于实施依法治国方略和全面建设小康社会。依法治国是我国的治国方略。治国先治吏。我国在干部人事管理方面的政策文件数目繁多，但是法律法规极少，尤其是没有一部人事管理总章程性的法律，这对于依法治国很不利。倘若对代表国家行使管理职能的公务人员不能依法实施管理，那么，其他方面的法制化建设就无从谈起。因此，颁布一部适合中国国情的《公务员法》，使其在价值取向、制度设计、政策选择等方面，能够着力解决公务员制度和队伍建设的主要问题，保持公务员制度的连续性，是我国干部人事制度改革的重大举措，有利于全面建设小康社会。

《公务员法》的颁布，有利于打破“官本位”思想的影响。《公务员法》对公务员实行科学的分类管理，按照职位的性质、特点和管理需要，将公务员划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。这种新的职位、职级的设计，创设了职务与职级并重的“双梯制”晋升方法，开拓了公务员新的晋升渠道，使符合条件的公务员在职务上不能晋升时，可以通过职级的晋升来提高待遇，从而拓宽了公务员的激励机制。改变了以前基本只有职位这一单一通道，使公务员无须单凭职务晋升一个途径来实现自己的价值，有利于淡化“官本位”思想。

《公务员法》的颁布，有利于创造公平的社会环境。我国正在努力建立社会主义市场经济体制，市场经济的发展要求有一个公平的竞争环境，这成为政治体制改革的重要目标。公务员作为国家权力的代表，其行为对行政相对人的利益会产生极大的影响。为了维护行政相对人的利益，规范公务员的行为，对违反规定者予以处罚，这就从一定程度上减少了腐败发生的可能性，为各种竞争主体创建一个公平的政治经济环境。此外，《公务员法》确立了“公开选拔，竞争上岗”在职务晋升制度中的法律地位，以法律来保障和推动职务晋升的公开化、民主化和科学化，避免一些人暗箱操作人事安排，任人唯亲、任人唯派，可有效防止公务员系统中恶性竞争的不良现象，可以减少跑官要官现象的发生，形成良性的竞争环境，从而也可为社会营造良好的氛围。

《公务员法》的颁布，有利于赢得民心，争取人民对改革的支持和参与。我国正处于转型时期，各种矛盾相当复杂，如何处理政府与人民的关系至关重要，这关系到政府的合法性基础和国家的长治久安。公务员掌有人民赋予的权力，享受人民给予的种种待遇，作为人民的代理人就必须时时处处为人民的利益着想，尽最大努力来实现人民的利益。

《公务员法》规定了领导成员的引咎辞职制度。这反映出对人民和社会公共利益的重视，从法律的高度规定了领导成员的责任以及违反规定应承担的后果，使领导成员在决策时能够重视实事求是、调研分析、科学论证，可促进决策的科学化和民主化水平。这对于维护人民和社会公共利益来说是一个非常重要的举措。

3．政府行政改革的直接要求

随着我国政府行政改革渐涉“深水”，公务员制度建设中一些深层次问题也慢慢浮出水面，要求必须尽快进行改革，否则，将制约整个国家的行政改革进程。这些问题主要有：公务员制度立法层次较低，人事管理的法制化水平难以提高。由于我国公务员制度建立较晚，《公务员暂行条例》一直是公务员制度的最高层次的管理规范。作为一部暂行条例，它的管理权威性和强制性显然是不高的。如，在县、乡两级和某些垂直管理系统，“凡进必考”原则的约束力明显不够，不经考试就进入公务员队伍的情况仍然存在，甚至还有较高的比例。对公务员的考核、培训、休假等制度流于形式，在其他方面的管理也不同程度地存在问题。这种情况决定了人事管理法制化和科学化水平难以提升，改变这种现状的唯一办法就是尽快立法，提升公务员管理的立法层次。

公务员范围过窄，难以适应公务员管理的要求。世界各国对公务员的范围都没有统一的划定，而是根据各国国情来划定的。我国在人事管理中坚持党管干部的原则，而《公务员暂行条例》规定的公务员范围仅限于国家行政机关的工作人员，中国共产党机关和人大、政协、民主党派的工作人员属于参照管理。这种情况显然不利于加强党对机关干部队伍的统一领导，也不利于干部在不同机关之间交流。这一现状也迫切需要作出重新规定，《公务员法》的颁布对这一问题作了明确规定，解决了公务员管理中的一个最基本和基础的问题。公务员激励机制不健全，不利于调动广大公务员的积极性。《公务员暂行条例》对公务员的职位分类缺乏科学性，只提供了领导职务与非领导职务两个系列，公务员的职业发展阶梯过于单一。加之只设置了15个级别，使基层公务员晋职升级空间很小，许多人退休前多年没有晋级机会。工资福利制度急需调整、规范，分类考核指标体系没有建立，权益保障机制不够健全等问题也有待解决。

近年来，公务员制度的许多创新成果亟待法律确立，随着干部人事制度改革不断深入，公开选拔、竞争上岗制，领导干部引咎辞职制，部分职位的聘任制等创新成果，都急需通过立法予以吸纳、确认。因此，制定《公务员法》也是及时总结推行公务员制度的经验、进一步完善公务员制度的需要。

公务员立法问题一提上议事日程，便引起了社会各界的高度关注。2005年4月27日，《中华人民共和国公务员法》在十届全国人大常委会第十五次会议上顺利通过。从1993年施行《国家公务员暂行条例》到《中华人民共和国公务员法》正式颁布，历经12个春秋。在这个过程中，《公务员法》前后易稿20多次，其制定过程，伴随着中国政治体制和行政体制改革的发展过程。