公务员的管理制度

第五节　公务员的管理制度

根据我国《公务员法》的规定，中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员管理工作。有关公务员的在职管理制度主要包括以下内容。

一、公务员的任免

任免包括公务员的任职与免职。公务员的任职，是指依法享有任用权的机关根据有关法律的规定和任职条件，通过法定程序，办理法定手续，任用公务员担任某一职务。公务员的免职，是指依法享有任用权的机关根据有关法律的规定和任职条件，通过法定程序，办理法定手续，免除公务员担任的某一职务。

我国公务员职务实行委任制、选任制和聘任制。聘任制公务员职务的任免由聘用合同予以规定。因此在这里我们所论述的公务员任免主要指选任制与委任制公务员的任免。我国公务员的任免制度主要包括以下内容:

1.任免的适用:公务员的职务发生变化应及时予以任免，包括转任、轮换、挂职锻炼、晋升、降职等;初进公务员队伍的人员必须由国家任用一定的职务，包括新录用人员且试用合格、调入国家行政机关的人员等;公务员实际上不能履行职务和不再履行职务的必须予以免职，如学习期限超过一年、因健康原因不能正常坚持工作满一年以上、退休而不再留任、撤职、辞职、辞退、开除以及非正常死亡等。

2.选任制公务员的任免。选任制是一种通过民主选举确定任用人选的任用方式。选任制公务员的任职生效时间为选举结果生效时间，一般有任用期限的限制。选任制公务员主要根据宪法与组织法的规定予以任免。

3.委任制公务员的任免。委任制是由任免机关以委托任命的形式让被委任人担任一定职务，委任人与被委任人是建立在诚信的基础上的、主体地位不平等的一种命令与服从关系。除特殊情况外，一般没有任期限制。委任制公务员的任职必须在规定的编制限额和职位数内进行，并有相应的职位空缺。

二、公务员的考核

公务员考核是指国家机关根据有关法律、法规，按照管理权限，对公务员的思想品德、工作能力、工作成绩和工作态度、廉政等情况进行考察、作出评价，并以此作为对公务员进行奖惩、任用、培训、晋级增资的依据的制度。我国公务员的考核制度主要包括以下内容:

1.考核的内容。我国公务员考核的内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面。

2.考核的方法。我国公务员的考核方法可分为基本方法和辅助方法两种。基本方法是:领导与群众相结合，平时与定期相结合。辅助方法是:主观评价法和客观评价法。主观评价法是指评价者根据公务员的综合表现作出主观评价。客观评价法是指将公务员的工作行为划分等级，而且为每个等级都设计了标准的尺度以供量化，可增加考评的可操作性。

3.考核的种类。我国公务员的考核主要分为两类:一是平时考核，即根据公务员日常表现而进行的考核。二是定期考核，到年度结束时对公务员进行比较全面的定期考核，是平时考核的结果。

4.公务员考核的程序。我国公务员考核程序主要是指年度定期考核的程序。年度考核的程序又分为非领导职务的考核程序与领导职务的考核程序。非领导职务考核的基本程序是:个人总结、群众评议、主管领导人员在听取群众意见的基础上写出评语并提出考核等次的意见、由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次、将考核结果以书面形式通知被考核者。领导职务的考核程序是:由主管机关派出考核组进行考核，根据考核组的建议，由主管机关确定考核等次。

5.公务员考核的结果。我国公务员的考核结果分为:优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。被确定为优秀等次的人数，一般掌握在本部门公务员总数的10%，最多不得超出15%。

6.公务员考核的机构。对非领导职务公务员的定期考核，由本机关负责人负责，或由本机关负责人授权设立的考核委员会负责。对领导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理。

三、公务员的奖励

公务员的奖励是指国家组织人事管理机关依据公务员管理法律、法规，对在工作中表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体给予一定精神和物质利益以示鼓励的制度。我国公务员的奖励制度主要包括以下内容:

1.奖励原则:坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则;公平合理、奖励得当原则;奖励及时、注重实效原则。

2.奖励适用的条件。公务员或者公务员集体有下列情形之一的，给予奖励:忠于职守，积极工作，成绩显著的;遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，模范作用突出的;在工作中有发明创造或者提出合理化建议，取得显著经济效益或者社会效益的;为增进民族团结、维护社会稳定作出突出贡献的;爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的;防止或者消除事故有功，使国家和人民群众利益免受或者减少损失的;在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，作出贡献的;同违法、违纪行为作斗争有功绩的;在对外交往中为国家争得荣誉和利益的;有其他突出功绩的。

3.奖励种类。奖励分为:嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。对受奖励的公务员或者公务员集体予以一次性奖金或者其他待遇。

4.奖励程序。我国公务员奖励的程序主要有:奖励提出;奖励申报与审批;奖励公布与表彰;奖励材料归档。

5.奖励的撤销。公务员或公务员集体有下列情形的，撤销奖励:弄虚作假，骗取奖励的;申报奖励时隐瞒严重错误或者严重违反规定程序的;有法律、法规规定应当撤销奖励的其他情形的。

四、公务员的惩戒

惩戒是主管机关对违反政纪的公务员给予行政处分以示警戒的制度。我国公务员的惩戒制度主要包括以下内容:

1.公务员的纪律要求。公务员必须遵守纪律，不得有下列行为:散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动;组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工;玩忽职守，贻误工作;拒绝执行上级依法作出的决定和命令;压制批评，打击报复;弄虚作假，误导、欺骗领导和公众;贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利;违反财经纪律，浪费国家资财;滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益;泄露国家秘密或者工作秘密;在对外交往中损害国家荣誉和利益;参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动;违反职业道德、社会公德;从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务;旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归;违反纪律的其他行为。

2.处分的种类及后果。我国公务员的纪律处分分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种。公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次。受处分的期间为:警告，六个月;记过，十二个月;记大过，十八个月;降级、撤职，二十四个月。受撤职处分的，按照规定降低级别。

3.处分程序。公务员违纪的，应当由处分决定机关对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。处分决定机关认为对公务员应当给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。

4.处分的解除。公务员受开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违纪行为的，处分期满后，由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人。解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响。但是，解除降级、撤职处分的，不视为恢复原级别、原职务。

五、公务员的职务升降

公务员的职务升降包括公务员的职务晋升与降职两个方面的内容。

1.晋升。公务员的职务晋升是指公务员管理机关根据国家有关法律、法规和政策的规定，依据国家管理的需要和公务员本身的德才表现情况，提高公务员的职务与级别，把公务员由较低的职务升任至较高的职务。我国公务员的晋升制度主要包括以下内容:(1)晋升条件:具有较强的政治思想素质;具有担任更高职务所需的工作能力、文化水平和专业知识、任职经历和基层工作经验;具有符合要求的年度考核结果。(2)晋升类型:内部晋升，即由本部门内的公务员升任;外部晋升，即由本部门外的公务员升任;招聘晋升，即以公开招聘的方式实现公务员的升任;委任晋升，即根据首长的委任而实现晋升。(3)晋升程序:民主推荐;组织考察;按照管理权限讨论决定;任职前公示;任职试用，一般的期限为一年。

2.降职。公务员的降职是指公务员管理机关根据国家有关法律、法规和政策的规定，依据国家管理的需要和量才适用的原则，将由于各种原因不能胜任现职的公务员，改任一种较低的职务。降职不是一种惩戒种类。我国公务员的降职制度主要包括以下内容:(1)降职种类:本人不努力，不认真履行自身职责;本人缺乏履行现职的条件和能力，但同级职位没有空缺。(2)降职原因:年度考核中确定为不称职，或者不胜任现职又不宜转任其他职务;因机构撤销、调整，需要降低职务安排;本人要求改任较低职务;其他原因应予以降低职务的。(3)降职程序:所在单位根据降职条件，提出降职安排意见;征求拟降职公务员的意见;任免机关审批。公务员本人对降职决定不服，可以通过复核、申诉等权利救济手段维护自身的合法权益。

六、公务员的交流

公务员的交流是国家机关与国有企业事业单位、人民团体和群众团体之间相同职务的公务员的职务转换，国家机关之间职务相同的公务员在机关内部相互转换，不同地域的相同职务的公务员的职务互换。前者属于公务员进退制度的范畴，后者则属于公务员的内部交流的范畴。根据《公务员法》，我国公务员的内部交流主要有以下类型:

1.转任。转任是公务员在公务员系统内的流通，是指公务员基于法定要求或其他正当需要在不同职位之间的平级调动。公务员的转任必须符合以下条件:具有公务员身份;符合回避规定、拟转任职务所要求的资格与条件;有编制空额与职位空缺;具有正当理由。

2.轮岗。轮岗是转任的重要组成部分，是指国家机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的公务员，在同一政府工作部门内有计划地调换职位任职。轮岗必须具备的条件是:对象是担任领导职务或在某些特殊岗位上任职的公务员;是计划内的轮换对象;符合轮换年限、编制和职位数额的规定;符合回避规定;具备拟轮换职位所要求的业务能力和任职资格。

3.挂职锻炼。挂职锻炼是指国家机关有计划地选派在职公务员在一定时间内到基层机关或者企业、事业单位担任一定职务。公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事关系，公务员的身份继续保留。

七、公务员的培训

公务员培训是指国家根据经济、社会等的发展需要，按照职位的要求，有计划、有组织开展的旨在提高公务员的政治理论水平、专业技术素质和管理能力的教育、培养、训练活动。其特点是培训内容针对性强，培训形式多种多样，培训目的注重实效，培训期限较短。我国公务员的培训制度主要包括以下内容:

1.培训的种类。我国公务员的培训可以分为:初任培训，即对新录用公务员在试用期间的培训;任职培训，指经特种考试从非行政机关录用的担任领导职务的人员、由国家机关内部新晋升领导职务的人员、经国家权力机关拟任命非国家机关人员到国家机关担任领导职务的人员所进行的培训;专门业务培训，指对在职公务员有计划、定期或不定期进行专项工作或部门业务提高能力的培训;更新知识的培训，指国内外的新科学、新技术、新理论、新方法等的出现，由国家机关各系统、各部门根据工作的需要和为了了解新信息、新经验，提高管理水平和任职能力自行组织的培训。

2.培训的内容。我国公务员培训的内容主要包括政治理论知识、管理知识、专业知识、法律法规和政策、职业道德以及任职能力等。

3.培训的管理和机构。各级党委、政府的组织人事部门是公务员培训的综合管理机构，负责本部门公务员的培训管理工作。我国公务员的培训机构主要包括从中央到地方的各级党校、各级行政学院、各类干部管理院校、各级各类公务员培训中心以及高等院校。

4.培训结果的应用。公务员的培训实行登记管理。公务员参加培训的时间由公务员主管部门按照《公务员法》第61条规定的培训要求予以确定。公务员培训情况、学习成绩作为公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一。

八、公务员的回避

回避是指为保证公务员公正廉洁地执行公务，对公务员在其岗位任职、地区任职或处理公务等方面遇有应当避开的法定情形时所作的限制性规定，以防止公务员利用职权为其亲属或本人谋利。回避的方式主要有自行回避、申请回避和命令回避等。我国《公务员法》规定了公务员的回避主要有任职回避、公务回避和地区回避三种类型:

1.任职回避。任职回避是指对有某种亲情关系的公务员，在其担任某些关系比较密切的职务方面作出的限制。任职回避的范围主要有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系和近姻亲关系。任职回避主要包括以下三方面的内容:公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一首长的职务;不得在同一机关担任有直接上下级领导关系的职务;也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。

2.地域回避。地域回避是指一定层次的担任领导职务的公务员不得在自己的原籍、原地区担任公职。我国公务员地区回避的特点是针对县级以下地方国家机关中担任领导职务的公务员。但也不是针对所有县级以下担任领导职务的公务员，而是县级国家机关和乡级国家机关担任领导职务的公务员，以及部分工作部门的主要负责人。

3.公务回避。公务回避是指公务员执行公务时，凡处理涉及本人或与本人有某种亲属关系人员的问题时，都应当回避。公务回避包括三种情形:涉及本人利害关系的;涉及与本人有《公务员法》第68条所列亲属关系人员的利害关系的;其他可能影响公正执行公务的。