归口管理与请示报告制度

归口管理与请示报告制度_当代中国公共行政的组织基础——组织社会学视野的分析

前面论述的党的政治整合手段主要是在思想、组织方面，除了这些方面，党进行政治整合的其他重要手段还体现在工作管理中。这些手段主要包括归口管理、请示报告制度和计划经济。这些手段是党用来管理国家经济和社会事务的基本工具，它们涉及管理的科学分工、管理的上下级联系以及经济体制的选择等问题。党从基本的价值原则出发，根据其政治和行政需要，建立了这些帮助党有效地控制和管理国家经济社会事务的技术手段，以及一种新的工作传统和制度习惯。下面主要论述前两种技术手段。

归口管理

党组织为什么必须建立事务管理中的归口管理制度呢？这是“因为党必须实现自我规定的目标，所以就建立了满足党的战略重点先后次序的归口管理制度，这些重点是诸如就业、投资、工资、外贸、教育等政治、经济和文化事务定期做出的决定。这些责任分配给权力等级体系中不同层级的党组织，赋予了这些组织的成员进行干预、提出建议、制订计划草案以及促使国家等级体系里的相应官员负起责任，而不论执行这些事务的组织类型如何均如此”^[71]。通过这种体制，党介入了非党组织的各种日常活动中。

党组织最先并没有明确建立与政府结构的对口机构，归口管理主要是政务院的一种管理方式，按照当时的说法叫做：“统一领导、归口管理”。1954年国务院常务会议通过的《国务院关于各省人民委员会设置工作部门和办公机构的决定》，按照国务院的组织结构模式对省级政府机构进行了重新组合，从而形成完整的从中央到地方机构对口设置的组织框架。规定要求设置各种工作部门，同时要求设置若干办公室，大体可设五至七个。办公室可分为：（1）政法办公室，俗称“政法口”；（2）文教办公室，俗称“文教口”；（3）工业办公室，俗称“工交口”；（4）财粮贸办公室，俗称“财贸口”；（5）农林水办公室，俗称“农林口”^[72]。同样，当时对中央财经委员会的部门结构也按照归口管理的方法进行重组，把中央财经委员会领导的21个部和直属局按性质划分五摊来管。薄一波回忆说：“高岗任中央人民政府计划委员会主席，分管工业……邓小平同志任政务院副总理，兼管交通运输；邓子恢同志任国家计委副主席，分管农、林业、水利；饶漱石任中央组织部长，分管劳动部的工作；财政金融贸易，仍由陈云同志主管……五个方面的工作是相对独立的，带共同性的问题举行联席会议解决，当时大家把它称作‘五口通商’。”^[73]归口管理对加强政府的协调和提高政府的效率产生了重要的作用。

这种管理模式被用到党政关系中是在1958年。1958年1月的南宁会议和3月的成都会议上，毛泽东多次严厉批评八大确定的“反冒进”路线，把问题提到“冒进”是马克思主义，“反冒进”是非马克思主义的高度。在接下来的中央三次会议上，主张“反冒进”的周恩来作了“深刻”检查。6月10日，中国共产党中央发出《关于成立财经、政治、外事、科学、文教小组的通知》。通知指出，这些小组是党中央的，直属中央政治局和书记处，各组组长如下：财经小组为陈云；政法小组为彭真；外事小组为陈毅；科学小组为聂荣臻；文教小组为陆定一。这一决定标志着党对政府权力的高度控制，一元化的党政不分的集权体制被牢固确立。党委通过分口管理体制对政府相关口的工作进行直接的领导和控制，有的甚至是取代。行政管理中重大问题的拍板权都掌握在分管的书记手中^[74]。从这个时期开始的一段较长的时间内，中国的政治体制一直存在严重的党政不分问题。

直到改革开放时期，党政关系问题才被提到重要的议事日程上来，如何调整过去混乱的党政体制成为当时一个重要的问题。邓小平提出：“党要善于领导，党政需要分开，这个问题要提上议事日程。”^[75]他认为，“中央一部分领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党、管路线、管方针、管政策。这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。”^[76]这一时期党的组织结构开始从直接的经济社会管理对口机构模式转向对政治、组织、宣传等方面的宏观管理模式，在具体行政事务中政府获得了更大的自主权，可以在相对较大的空间里行使行政的执行权力。在随后的社会发展过程中，随着经济自由体制的逐渐成熟，政府获得管理权力越来越多，党越来越集中在对重大事项和组织思想制度方面的控制上。

但是，党对政府宏观的控制并没有因为管理模式的变化而发生根本的改变。党对政府的归口管理模式基本原则还在发挥作用，不过是具体细致的归口管理模式向宏观总体上的归口管理模式转变了。党委会体制是中国共产党对当前社会进行整合的主要制度，党委会（尤其是党的常务委员会）是中国共产党发挥权力功能的组织形式。在党委会中，党的书记和相应的副书记都负责了相关的对口事务，每一个书记都有专门的职责，而这些职责恰恰关照了政治与行政事务的各个方面。比如书记负责全面的协调和规划工作，作为行政首脑的第一副书记负责具体的行政执行工作，而其他的副书记有的负责宣传工作、有的负责组织工作、有的负责群众、社团等工作^[77]，各负其责，将社会事务基本上整合在党委会体制中，而党委会成为最重要的决策创制、提议和决议机构^[78]。这种新的模式更加注重政治与行政的分工协调。负责政治的执政党主要管理宏观的政治、组织、意识形态方面的工作，对社会进行总体的调控和协调，对政府进行重大政治事项和组织人事上的控制，以保证党对政府的领导。但是这一体制的设置在具体运行中却经常发生位移的现象，也就是说党的宏观调控经常会变成具体调控，党的重大事项决策权力很容易变成次重大事项、甚至是次要事项的决策权。党对政府权力的集中在正式制度空间不足的情况下，会采取非制度化形式出现，通过非正式决策机制来实现对政府的控制，减弱行政机构的自主性权力^[79]。在很多地方，如果正式制度效力不足，非正式制度将会发挥更加重要的作用，甚至导致新的党政不分的现象产生。

请示报告制度

请示报告制度是中国共产党建立的一项重要制度，主要是针对下级单位如何执行上级单位乃至党中央的决策来制定的。这项制度的目的在于保证党中央对全国政策制定和执行的全盘控制与协调，保证党的方针政策不折不扣地得到执行，从而实现党制定的宏伟目标。请示报告制度主要是规范下级单位的，要求下级单位在作出重大的决定时，必须向上级单位乃至党中央请示报告，只有在得到上级组织批准的情况下，才可以付诸实施。如果违反政策规定，坚持将部门或者地方制定的政策付诸执行，那么就违反了党的纪律法规，将要受到严厉的批评和惩罚。从这个意义上说，请示报告制度应该属于纪律控制的范畴。

请示报告制度较早在新中国成立前夕建立。1948年1月，毛泽东在《关于建立报告制度》中指出：“我们所以规定这项政策性的经常的综合的报告和请示的制度，是因为党的第七次全国代表大会以后，仍然有一些（不是一切）中央局和分局的同志，不认识事先或事后向中央作报告并请求指示的必要和重要性，或仅仅作了一些技术性的报告和请示，以致中央不明了或者不充分明了他们重要的（不是次要的或技术性的）活动和政策的内容，因而发生了某些不可挽救的、或难以挽救的、或能够挽救但已受了损失的事情。而那些事前请示、事后报告的中央局或分局，则避免了或减少了这样的损失。从今年起，全党各级领导机关，必须改正对上级事前不请示、事后不报告的不良习惯。”^[80]这个指示还规定了书记负责（自己动手，不要秘书代劳）每两个月向中央和中央主席作一次综合报告以及各野战军首长和军区首长每两个月要作一次政策性的综合报告和请示两项重要内容。几个月后（1948年9月），西柏坡会议上正式通过了《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》。决议强调要加强党的集中统一领导和组织纪律性，克服无纪律状态和无政府状态，克服地方主义和游击主义，将一切可能和必须集中的权力集中于中央和中央代表机关手里，以便达到全党全军在方针、政策、行动上的完全一致^[81]。这一时期建立请示报告制度的主要动力是为了保持军事指挥上的高度一致，以保证解放战争的最后胜利。这一制度加强了党内和军内的纪律性，极大地提高了军队的战斗力。

而党和政府内部的请示报告制度是在新中国成立后几年建立的。1953年，政务院没有经过中央讨论，没有请示毛泽东就批准了财政部提出的修正税制方案。这一方案在社会上引起了强烈的反响，毛泽东因此给予了强烈的批评，批评新税制“事先没有报告中央”。主要负责这项工作的薄一波后来不得不作了自我批评^[82]。1953年3月10日中国共产党中央发布《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定（草案）》标志党和政府请示报告制度的建立。这一文件规定了政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常、直接的领导。1954年5月19日，《人民日报》发表社论《健全请示报告制度》，强调要认真贯彻党的请示报告制度，这是保证统一领导的一个必要条件。这一制度一经建立就迅速地加强了党中央对地方的领导，成为高度集中体制得以建立的重要背景。这一制度一直延续下来，直到今天还在发挥重要作用。

当前，可以说党的每一个亚组织与政府部门都遵守着与中央保持一致的请示报告制度，组织内部并且都有细化的请示报告制度规定。这一制度已经成为保证党组织内部、党与政府之间建立密切关系必不可少的要件。党通过它来领导下级组织和政府的工作，通过事前请示确保对重大决策的了解知情与控制决定权，保证中央确定的统一方向得到正确遵守；通过事后的报告确保对下级组织和政府工作情况的了解，并进行必要的监督与指挥。1996年制定的《中国共产党地方委员会工作条例》中明确地规定了地方党委向中央请示报告的责任：地方党委要以党的委员会名义向上级党组织请示、报告工作，向所属党组织发布指示、通知、通报，制定以党的委员会名义发出的其他重要文件；每年必须向上级组织作一次全面工作情况报告；执行中央和上级组织某项重要决定的情况要进行专题报告；遇有突发性重大问题应及时请示报告^[83]。这些规定基本上包括了地方党组织的重要工作内容，并且包括了报告的时间频率和方式。通过这些规定，党中央基本上可以高频率、大范围地了解地方党委的工作情况。这一知情范围既有全面工作的报告，又有专题报告以及突发的重大事项的报告。除了工作汇报以外，代表地方党组织最高组织活动的党的代表大会的召开也必须向上级组织请示报告。有的地方规定召开党的代表大会要请示报告三次，三次的内容分别是报告开会时间和大会议程，代表名额及构成比例；党委会和纪律检查委员会及其常委会组成人员候选人预备人选；选举结果等^[84]。这一规定将召开代表大会的主要方式、大会内容和结果都明确了，将地方党组织的最重大的组织活动置于上级组织的领导与控制之下。

党同时也对政府作了必须向其请示报告的规定。下面是一个县级政府必须向县委报告的具体内容。

（1）在贯彻执行党和国家方针、政策中所制定的重要具体政策和规定；

（2）经济体制重大改革和国民经济调整的重大措施；

（3）全县国民经济和社会发展年度计划、长远规划和财政预算、决算及其重大调整；

（4）上级国家行政机关召开的涉及重要方针、政策的会议情况和贯彻意见；

（5）管理体制重大改革，各工作部门、直属机构以及乡（镇）、村行政区的设立、调整、合并、撤销、行政区划变动及名称更改；

（6）政府系列属县委管理干部的奖惩；

（7）涉及全县范围内的广大人民切身利益的其他重大行政措施和工作部署^[85]。

以上7条请示内容涉及县级政府对上级政府政策的执行、本地制定的规划和预算、重大措施、行政区划的变更、干部的管理等方面，可以说基本上概括了县级政府的主要工作内容。县级政府对行政管理工作有创制权和管理权，但是必须接受县委的领导，而接受领导具体表现为主要工作必须向县委请示报告。所以，在具体的行政管理工作中，县委和县政府是一种以县委为核心的互相协调的关系^[86]。

因为党与政府之间的法理关系是平行的，所以这种同级之间请示报告的关系往往不是很明显。地方可以通过召开党的会议或者党政联席会议，进行重大事项的决策，直接实施党对政府的领导。所以在这一环节上，政府对党的请示实际上都减少了很多。空间上的近距离和组织关系上的重叠使得同级组织之间的请示报告制度运用空间不大。因此，请示报告制度主要是用在下级机构与上级组织的工作关系中。上级政府是地方政府的领导机关，它们并不和地方政府处在同一个地方，不能够及时、准确地监督和领导地方的工作，所以必须依靠请示报告制度才可以将地方的政策和具体工作策略纳入其监督范围中来。下级组织在具体执行请示报告制度中，往往存在两种倾向：一种是什么都离不开上级的依赖性请示、另一种是不请示、擅自做主。这两种倾向都是不符合党的请示报告制度的。党的请示报告制度要求既要保证党的民主集中制的贯彻执行，又要保证地方政府的积极主动性与工作活力^[87]。依赖性请示加强了上级组织对地方的监控，但是完全依赖于请示和报告实际上将工作压力交给了上级，造成“逆向性授权”。它使得上级政府不得不亲自来管理具体细致的地方事务，不能更好地完成宏观领导工作，这一行为方式也是地方推卸责任的一种手段。不请示就完全违背了党的政策规定，擅自做主是违反党的纪律的。所以正确的做法是选择合乎规定的重大事项向上级请示报告，影响不大的具体细节工作可以由地方自主完成，不需要事事都请示报告。

请示报告制度是中国共产党保证对政府和下级组织进行领导与整合的重要制度技术，利用这一技术中国共产党从高层垂直领导着两个庞大的科层体系，并引导着中国的公共行政工作。请示报告制度可以说是民主集中制的一种具体运用，是支撑行政集权体制的重要支柱。它从思想政治、组织人事、具体政策各方面为上级组织提供了进入远距离的地方事务的渠道，提供了将最高中央的路线方针政策灌输到基层的路径。

以上所述的种种政治整合手段有力地帮助了中国共产党牢牢掌控科层体制，并通过科层体制来实现其政治目标。无论从文化层面的意识形态、组织层面的人事安排和纪律约束，还是从工作行为层面的请示报告方面都加强了党进入政府的力量并扩展了其范围。那么，在这种多方位的政治整合下，科层制政府出现了什么特征呢？这种科层制政府表现出了什么样的行为方式呢？下面我们接着分析这一问题。

【注释】

[1]〔法〕莫里斯·迪韦尔热：《政治社会学：政治学要素》，杨祖功、王大东译，华夏出版社1987年版，第82页。

[2]刘少奇：《刘少奇论党的建设》，中央文献出版社1993年版，第575页。

[3]〔法〕莫里斯·迪韦尔热：《政治社会学：政治学要素》，杨祖功、王大东译，华夏出版社1987年版，第93—94页。

[4]中国社会科学院现代史研究室：《中国共产党历次代表大会（新民主主义时期）》，中共中央党校出版社1982年版，第23页。

[5]毛泽东：《毛泽东文集》（第1卷），人民出版社1992年版，第94—95页。

[6]毛泽东：《整顿党的作风》，载《毛泽东选集》（第2卷），人民出版社1992年版。

[7]《中共党史上的80件大事（77）——“三讲”教育》，人民网，http：／／www．people．com。

[8]周恩来：《在延安文艺工作座谈会和故事片创作会议上的讲话》（一九六一年六月十九日），周恩来：《周恩来选集》（上卷），中共中央文献编辑委员会编辑，人民出版社1980年版。

[9]〔美〕莫里斯·梅斯纳：《毛泽东的中国及其发展：中华人民共和国史》，张瑛译，社会科学文献出版社1992年版，第109页。

[10]周恩来：《关于知识分子的改造问题》（一九五一年九月二十九日），载周恩来：《周恩来选集》（上卷），中共中央文献编辑委员会编辑，人民出版社1980年版。

[11]周恩来：《在中华全国文学艺术工作者代表大会上的政治报告》（一九四九年七月六日），载周恩来：《周恩来选集》（上卷），中共中央文献编辑委员会编辑，人民出版社1980年版。

[12]周恩来：《在全国高等教育会议上的讲话》（一九五○年六月八日），载周恩来：《周恩来选集》（上卷），中共中央文献编辑委员会编辑，人民出版社1980年版。

[13]Shiping Zheng，Party Vs．Sate in Post－1949China：The Institutional Dilemma，Cambridge University Press，2000，p．17．

[14]《教育部关于加强高等学校思想政治教育网络工作的若干意见》，教社政［2000］10号。

[15]黄百炼：《思想政治教育——素质教育之魂》，《人民日报》2000年4月9日。

[16]周恩来：《关于知识分子问题的报告》（一九五六年一月十四日），周恩来：《周恩来选集》（上卷），中共中央文献编辑委员会编辑，人民出版社1980年版。

[17]《中共中央关于在县级以上党政领导班子、领导干部中深入开展以“讲学习、讲政治、讲正气”为主要内容的党性党风教育的意见》（1998年11月21日），人民网，http：／／www．people．com．cn／item／sj／wjjh／A101．html。

[18]林克：《毛泽东为学习雷锋题词的经过》，《人民政协报》1997年11月12日。

[19]周恩来：《学习雷锋》（一九六三年三月六日），载《周恩来选集》（上卷），中共中央文献编辑委员会编辑，人民出版社1980年版。

[20]〔法〕莫里斯·迪韦尔热：《政治社会学：政治学要素》，杨祖功、王大东译，华夏出版社1987年版，第89页。

[21]Frederick C．Teiwes，Politics and Purges in China：Rectification and The Decline of Party Norms　1950－1965，M．E．Sharpe，Inc．1979．

[22]毛泽东：《整顿党的作风》，载毛泽东：《毛泽东选集》（第3卷），人民出版社1991年版。

[23]刘少奇：《刘少奇论党的建设》，中央文献出版社1993年版，第606页。

[24]《讲学习、讲政治、讲正气》，《人民日报》1995年11月25日。

[25]江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》（1997年9月12日），中华人民共和国中央人民政府网，http：／／www．gov．cn／test／2007－08／29／content＿730614．htm。

[26]程文浩：《我国腐败预防工作的战略选择》，参见胡鞍钢：《中国：挑战腐败》，浙江人民出版社2001年版，第90页。

[27]《全国“三讲”教育工作总结会议在京结束》，2000年9月17日，人民网，http：／／www．people．com．cn／GB／paper39／2221／353238．html。

[28]邓小平：《思想政治路线的实现要靠组织路线来保证》，《三中全会以来——重要文件选编》（上卷），人民出版社1982年版，第152页。

[29]林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社2000年版，第321页。

[30]中新社：《中组部：截至2010年底中共党员总数8　026．9万名》，中国新闻网，http：／／www．chinanews．com／gn／2011／06－24／3134334．shtml。

[31]参见中华人民共和国国家统计局：《2010年第六次全国人口普查主要数据公报年经济和社会发展统计公报》，中华人民共和国统计局网站，http：／／www．stats．gov．cn／tjsj／pcsj／rkpc／6rp／indexch．htm。

[32]《中国共产党党员总数突破8　000万》，新浪网，http：／／news．sina．com．cn／c／2011－06－25／015822702460．shtml。

[33]未查到2010年的相关数据，所以以上数据部分采用了2009年的数据，参见《截至2009年底，全国共产党员人数达到7　799．5万人》，《人民日报》2010年6月29日。

[34]《高校学子中共党员人数逐年上升　目前已超过65万》，中新网，http：／／www．chinanews．com／2002－11－07／26／241240．html。

[35]孙亚菲：《6　635．5万——数字透露出新信息》，《新闻周刊》2002年第28期。

[36]江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》（1997年9月12日），中华人民共和国中央人民政府网，http：／／www．gov．cn／test／2007－08／29／content＿730614．htm。

[37]孙亚菲：《6　635．5万——数字透露出新信息》，《新闻周刊》2002年第28期。

[38]〔美〕埃德加·斯诺：《西行漫记》，董乐山译，生活·读书·新知三联书店1979年版，第148页。

[39]刘吉主编：《中国共产党七十年》，上海人民出版社1991年版，第201页。

[40]吴国泰：《抗战时期国共两党的校园斗争》，载萧秋等主编：《国外学者评中国共产党》，中国华侨出版社1992年版，第98页；另参见马识途：《在地下：白区地下党工作经验初步总结》，四川大学出版社1987年版。

[41]参见《中国政治》相关图表，并综合最新数据改编制作而成。〔美〕詹姆斯·R·汤森、布兰特利·沃马克：《中国政治》，顾速、董方译，江苏人民出版社2003年版，第185页。

[42]李锐：《李锐反“左”文选》，中央编译出版社1998年版，第2、136页。

[43]根据1993年中共中央组织部发布的《关于中国共产党机关参照试行〈国家公务员暂行条例〉的实施意见》制作。该文件规定党的机关工作者的级别划分，参照《国家公务员暂行条例》执行。

[44]樊天顺、赵博主编：《中国共产党组织工作大事记》，中国国际广播出版社1991年版，第5页。

[45]有学者提出“党的领导国家化”概念，意思是指在党政职能分开的基础上，党通过党员参政的中介，将自己的路线、方针、政策上升为国家意志，以法律和政权的形式领导国家。他认为这种方向是党政分开的有效路径。参见聂高民、李逸舟、王仲田编：《党政分开理论探讨》，春秋出版社1988年版，第36页。

[46]游正林：《内部分化与流动：一家国有企业的二十年》，社会科学文献出版社2000年版，第257页。

[47]刘求实：《中国单位体制下的党政关系》，《二十一世纪》2002年2月号第69期。

[48]亚组织是指党的内部组织，如党组的分党组、党小组、党委的支部等，这些组织也有最高的决策会议。

[49]《中共中央关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》（1986年1月28日）。

[50]根据对浙江省J市的调查材料整理，调查时间为2003年11月。

[51]杨雪冬：《市场发育、社会生长和公共权力构建：以县为微观分析单位》，河南人民出版社2002年版，第198页。

[52]John P．Burns（ed．），The Chinese Communist Party's Nomenklatura System：A Documentary Study of Party Control of Leadership Selection，1979－1984，New York：M．E．Sharpe，1989．

[53]杨冠琼：《当代中国行政管理模式沿革研究》，北京师范大学出版社1999年版，第262页。

[54]参见邹城党建网，http：／／www．sdzcdj．gov．cn。

[55]邓小平：《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第271页。

[56]参见《中国共产党章程》第37条。

[57]乔运鸿：《〈中国共产党章程〉的几次重大修改》，《党史文汇》2003年第4期。

[58]景杉主编：《中国共产党大辞典》，中国国际广播出版社1991年版，第254页。

[59]景杉主编：《中国共产党大辞典》，中国国际广播出版社1991年版，第254页。

[60]参见《中国共产党章程》第44条。

[61]参见《中共中央纪律检查委员会向党的第十六次全国代表大会的工作报告》，中华人民共和国中央人民政府网，http：／／www．gov．cn／test／2008－08／11／content＿1069273．htm。

[62]Barrett L．McCormick，Political Reform in Post－Mao China：Democracy and Bureaucracy in a Leninist State，University of California Press，1990，pp．160－163．

[63]参见《中共中央关于整党的决定》（中共十二届二中全会通过，1983年10月11日），新华网，http：／／news．xinhuanet．com／ziliao／2005－02／07／content＿2558439．htm。

[64]中共党史导读编写组编：《中共党史导读》（下卷），中国广播电视出版社1991年版，第1368页。

[65]Barrett LmcCormick，Political Reform in Post－Mao China：Democracy and Bureaucracy in a Leninist State，Los Angeles：University of California Press，1990，pp．128－189．

[66]Oscar Grusky and George A．Miller（ed．），The Sociology of Organizations：Basic Studies，New York：The Free Press，1970．

[67]李生明：《对党政一把手监督的现状调查、原因及对策研究》，《改革》2001年第3期。

[68]参见《中共中央组织部关于干部双重管理工作若干问题的通知》（1991年11月15日），人民网，http：／／cpc．people．com．cn／GB／64162／71380／71387／71591／4855065．html。

[69]杨杰、邢越：《对党政一把手监督难问题的透析》，《理论观察》2000年第6期。

[70]《中共纪检官将直接受命中央》，中国新闻网，http：／／www．chinesenewsnet．com。

[71]〔匈〕玛丽亚·乔纳蒂：《转型：透视匈牙利政党－国家体制》，赖海榕译，吉林人民出版社2002年版，第27页。

[72]杨冠琼：《当代中国行政管理模式沿革研究》，北京师范大学出版社1999年版，第255页。

[73]薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（上），中共中央党校出版社1991年版，第72页。另参见：马永顺：《周恩来组建与管理政府实录》，中央文献出版社1995年版，第146页。

[74]庞松、韩钢：《党和国家领导体制考察与改革展望》，《中国社会科学》1987年第6期。

[75]邓小平：《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1994年版，第177页。

[76]邓小平：《邓小平文选（一九七五—一九八二）》，人民出版社1983年版，第281页。

[77]参见本书第一章所调查的案例。

[78]郭定平：《政党与政府》，浙江人民出版社1998年版，第178页。

[79]同上书，第171页。

[80]毛泽东：《毛泽东选集》（第4卷），人民出版社1991年版。

[81]《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》，北京党建网，http：／／www．bjdj．gov．cn。

[82]薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（上卷），中共中央党校出版社1991年版，第231—238页。

[83]参见《中国共产党地方委员会工作条例》，天津党建网，http：／／www．tjdjw．cn／system／2012／02／07／000265838．shtml。

[84]参见《召开党代表大会应如何向上级党委请示报告？》，南京市鼓楼区党建网，http：／／www．gldj．gov．cn。

[85]参见《莲花县人民政府工作规则》，江西省萍乡市莲花县人民政府网，http：／／www．pingxiang．gov．cn。

[86]杨雪冬：《市场发育、社会生长和公共权力构建：以县为微观分析单位》，河南人民出版社2002年版，第62页。

[87]参见《中国共产党地方委员会工作条例》，天津党建网，http：／／www．tjdjw．cn／system／2012／02／07／000265838．shtml。