公共财政制度形成和发展

公共财政制度的形成与发展是人类文明史上的历史进步。《英国公共财政制度变迁分析》（经济科学出版社，2009）一书，通过分析英国国家财政制度的变迁，证明财政制度的演变往往是“纳税人与专制王权争夺财政权”的历史过程。公共财政制度的不断改革与发展正是在不同时期这一历史过程的延续和制度本身的完善。世界公共财政制度的历史资源和文明资源必将对发展中国家的经济社会转型产生深远影响。

一、公共财政制度形成的社会背景

第二次世界大战以后，大多数国家开始建立公共财政制度。第一，几次大的经济危机和两次世界大战的教训，必然要求建立一个能够有利于社会稳定，体现公平正义、民主宪政精神的财政制度框架。第二，被世界大战所打断的工业化过程需要继续推进。工业化使生产专业化和社会化程度进一步提高，技术进步加快，使市场竞争和工作压力增大，使劳动就业、教育培训、医疗卫生、住房交通、生态环境问题社会化，家庭、个人、企业和社会团体都难以应对。同时，社会生产力的发展使社会财富大量增加，客观上为公共财政制度的建立和发展提供了物质条件。

二、公共财政制度形成的理论依据

1954年，美国著名经济学家保罗·萨缪尔森发表《公共支出的纯理论》一文，提出公共品概念，并运用一般均衡分析方法证明财政提供公共品可以优化社会资源配置，指出了有效提供公共品的条件。1959年，全球著名的德国现代经济学家理查德·阿贝尔·马斯格雷夫出版了《公共财政理论》一书，明确提出公共财政的三大职能：资源配置、收入分配和经济稳定，并提出了中央财政和地方财政的职能划分原理。20世纪60年代后期，美国著名经济学家，公共选择学派的创始人布坎南，从经济人的观点出发研究财政行为，对政府能否尊重公众意愿，保证财政的公共性提出了质疑。并通过实证分析表明，政府和公共部门由于追求自身利益而具有预算扩大化、利用权力获取利益的倾向，要保证财政活动的民主化和公共性，必须完善公共抉择和财政约束与监督制度。公共品理论、财政职能理论和公共选择理论构成了现代公共财政理论体系，为公共财政制度的形成和发展奠定了理论基础。

三、公共财政制度形成的主要表现

1.社会保障制度的健全完善

在美国，1952年将社会保障的范围扩大到农业工人、家庭佣人和其他自谋职业者。1965年增加了对低收入者的医疗补助项目和老年医疗保险计划。1972年又增加了对老年人、盲人或残疾人每月提供基本补助的补充性保障收入计划（SSI）。在日本，1947年通过《失业保险法》，建立了失业保障制度。1953～1962年颁布六种“共济组合法”，将养老保险和医疗保险扩大到全体国民。1982年又增加了对70岁以上老年人的额外医疗保险。社会保障制度作为向年老、失业、伤残者和贫困家庭提供基本生活保障的制度，是现代市场经济中的重要的公共品。而完善社会保障、扩大保障范围、提高保障水平，必然引起国家财政结构和方向的变化，使国家财政的公共性增强。

2.扶持农村和贫困地区发展

20世纪60年代初期，美国农村发展缓慢，贫困人口高达22%。1964年美国政府发起“向贫困开战”的10年计划：一是授权政府各部门和公共机构实施就业、贷款、收入和福利支持的计划。二是财政直接支持的项目计划，如共同行动计划、职业团计划、地区发展计划、农业季节工计划等。其中，地区发展计划是在1961年《地区再开发法》和1965年颁布的《公共工程和经济开发法》、《阿巴拉契亚区域开发法》的基础上进行的，主要是对农村投资，建设公路系统、教育、卫生、住房、环境等，开发农村人力资源和完善公共服务体系。日本从20世纪60年代着力解决城乡差距和农村发展问题。1961年制定《农业基本法》，通过支持扩大农地经营规模和农村经济协作来应对农产品消费结构变化和劳动力向其他产业转移问题。1969年制定《农业振兴法》，并建立“农业人养老基金制度”，规定地方政府（市町村）作为指定的农业地区的规划主体实施综合发展战略，促进农业和农地的经营转让。1970年制定《过疏地区法》，规定地方政府在人口稀少的农村实施农业发展、村落与生活环境建设综合计划，除中央财政支持外还允许地方发行地方公债。1971年实施《农村地区工业导入法》，向农村转移城市工业企业。1989年制定《村落地域建设法》，建设具有现代城市特点的综合型村落中心。

3.公共财政制度走向法制化

公共财政法制化是公共财政制度的基本要求。德国在1949年通过《基本法》，明确规定国家实行联邦制度、议会民主和社会福利制度，将“社会市场经济=市场经济+社会保障+国家干预保证社会公正”的模式通过国家的根本大法确定下来，划分了联邦、州、市镇三级政府的职能和税收权限。1967年通过《经济稳定与增长法》和《预算法》，规定政府运用财政政策对社会保障和公众福利，对保证就业和经济稳定增长进行统筹安排，明确规定国家预算的基本原则和内容与程序等。在日本，1946年日本国会通过新的《宪法》，规定国家实行民主化、三权分立和地方自治原则。1947年，根据《宪法》制定了《财政法》及《地方财政法》，确立了财政民主和中央与地方的分权体制，规定了中央和地方财政的职能与权限，规定了财政预算的原则、内容、执行和国债发行要求。1950年，根据夏普使团的报告，日本国会通过税制改革法案，建立起以所得税为主体的公共税收制度。这些法律成为德国和日本财政重建，全面开展公共财政建设的基本保证。

4.公共预算制度的不断完善

以美国为例，1946年的《就业法》要求政府实施社会经济稳定政策，改变了预算强调收支项目控制的做法，使预算重点转向社会目标。为此，从20世纪50年代开始，美国开展了多方面的预算改革，这包括：

（1）预算编制方法改革。美国联邦政府从绩效预算→计划项目预算→目标预算和零基预算，摒弃了粗糙简单的传统预算模式。

（2）预算分类形式改革。1969年将行政预算、综合现金预算和信托基金预算合并，建立了包括全部政府收支在内的统一预算。

（3）预算管理机构改革。1970年将预算局改为预算与管理办公室（OMB），加强了它在政府预算管理上的独立性。1974年成立国会预算办公室（CBO），作为国会所属的非党派的专业预算机构，为国会审议政府预算和立法提供支持。

（4）预算审议制度改革。1974年美国国会通过《国会预算改革法案》，重新规定了预算审议程序，以保证审议的充分性。加强总会计局的独立监督地位，规定它不仅要审计政府账目，还要调查财政支出项目的效率与合法性。在国会两院内设立预算委员会，建立专业委员会审议、预算委员会协调、大会辩论及共同决议机制。重新定义留置权，对总统扣押预算拨款的权力设立限制和约束。改革的主要目的是保证政府和国会在财政预算中的适当权限，保证预算的公共性与民主性。