公共财政制度的调整和完善

20世纪70年代末80年代初，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。在西方，这场行政改革运动被看作一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”。在这种大背景下，以新西兰、英国、澳大利亚、加拿大等为代表的发达国家大力推行以政府预算和政府会计为重心的公共财政制度改革，全力打造基于结果导向的预算和公共财政管理系统。

近年来，西方发达国家的公共财政制度的调整和完善，主要有两股力量推动。其一，公众的强烈不满和期待。公众的不满在于：政府花纳税人的钱财越来越多，公共支出、赤字和债务日益膨胀，政府机构越来越臃肿；其二，面对公众日益强烈的服务需求，政府的回应却常常令人失望。基于对经济和财政绩效持续恶化进行的反思，人们开始认识到，现行的公共财政制度中的某些不足正是问题的根源，因而必须加以调整和完善。

一、实施平衡预算

平衡预算和赤字预算是两个不同的概念。近二十多年来，平衡预算原则重新受到西方各国的重视。1985年，美国国会通过《平衡预算和紧急赤字控制法》，试图通过逐年减少赤字来实现预算平衡或盈余。1990年，美国国会通过《预算执行法案》，提出“量入为出”要求，并提出了控制支出和增加收入的一揽子计划。1997年，美国国会又通过《平衡预算法案》，试图压缩医疗保险和社会福利支出来实现预算平衡。克林顿总统时期曾达成平衡预算协议。规定在5年内，即到2002年实现预算平衡。

德国从20世纪70年代末开始控制预算收支，1990年德国统一后，为促进东部地区的发展，联邦德国一度采取了扩大财政支出和赤字预算政策。但随着东部经济转轨进程加快，又重新实施了限制支出和削减财政赤字的计划，1996年财政赤字比重下降到3.9%。1997年后，德国采取更严厉的平衡预算措施和削减财政赤字的计划，包括冻结预算支出增长和出售国有企业股份等政策。

英国也从20世纪70年代末开始控制预算支出，包括国有企业的私有化改革、减少福利支出和公务员支出等，并在1988年取得了财政盈余。20世纪90年代中期以后，控制预算赤字成为重点。1998年英国国会通过新的《财政法案》和《财政稳定法典》，提出了预算的“透明、稳定、负责、公平和效率”五项原则。其中，效率原则要求从收入和支出两方面寻求平衡或盈余的途径，预算编制着眼于多年度的周期预算平衡。

二、推行绩效预算

公共预算编制技术和方法是预算管理的重要组成部分。近年来，公共预算管理要求通过预算编制来提高公共资源的使用效率和加强政府的责任，推行绩效预算成为各国预算改革的重要内容之一。绩效预算的基本特点是将预算支出与绩效目标挂钩，绩效目标与政府职能及活动项目的成本挂钩，重新研究和确定部门服务的总目标、主要项目、行动方案和所需成本，通过这种方式给予部门支出的灵活性；也使部门授权和支出具有充分的依据，对部门支出的监督和评价更明确和客观。

20世纪50年代，美国在财政制度上就开始进行绩效预算改革的尝试。1993年，美国国会通过《政府绩效与结果法案》（The Government Per-formance and Results Act，GPRA），再度重启绩效预算改革，要求联邦政府各部门积极着手绩效预算编制的各项准备工作和进行自主性研究开发，并确定了新绩效预算改革的原则框架。2001年美国预算与管理办公室制定统一规范后，联邦政府各部门开始根据统一规范编制绩效预算。美国国会和联邦政府都认为，绩效预算是提高预算效率、赢得公众信任、适应信息社会发展的重要手段。

在美国之前，澳大利亚、新西兰、加拿大和英国等国已相继进行了绩效预算改革。在英国，绩效预算是在复式预算形式下展开的，其主要做法有三方面：第一，引入“公共服务协议”制度，要求承担支出任务的部门和机构建立明确的支出目标和绩效指标，政府和国会则根据部门提出的目标和指标进行监督、审查、向公众公布部门的绩效情况。第二，引入“服务交货协议”制度，要求各部门确立最低水平的投入基准，保证达到公共服务目标。第三，引入“部门投资战略”制度，要求各部门为新投资和利用现有资产制订购长期计划、确立目标和资本需求量。

三、加强支出控制

1.量入为出，通过预算控制支出

公共预算的基本功能是对公共支出进行控制和管理，在不同的公共领域之间合理分配资源。1990年，美国通过的《预算执行法案》将预算支出分为自主性支出和法定性支出，对年度控制的各类自主支出设置限额，对法定支出则严格实行量入为出原则。英国在1998年针对经常项目和资本项目分别建立“黄金规则”和“可持续的投资规则”，要求借款仅用于公共投资，将国债占GDP的比重维持在一个稳定的水平；将经常项目预算改为“资源预算”；同时，将支出划分为部门限制性支出（DEL）和年度管理性支出（AME），并建立了对这两类支出的检查评估机制。

2.全方位多层次加强支出监督

近年来，各国在支出监督上重点采取了两种方法：第一，加强内部监督，主要是在政府部门和机构内设置专门监督岗位，如美国从1990年开始在政府各部门及其下属机构设置财务长，专门检察和监督预算的执行。第二，加强外部监督，主要是加强国会调查（如国会议员下访和立法调查）及独立审计机构的审计监督，目前美国会计总署的审计包括所有在一个年度内支出联邦资金达30万美元以上的机构、地方政府和非营利组织；并已形成会计总署、联邦资金管理部门和私人审计事务所等独立或联合进行监督的趋势。

3.对公共部门进行严格而有序地绩效评估

近年来，西方国家普遍认识到，缺乏绩效评估检查制度必然导致公共部门不负责任、忽视效率，甚至产生官僚腐败问题，从而在公共部门内广泛推行绩效评估机制，根据支出绩效，决定部门和机构是否继续存在、是否继续拨款和决定拨款多少，力图解决公共资源运用中的委托——代理缺陷。西方国家公共部门的绩效评估包括如下几方面。

（1）部门自评。如美国联邦政府各部门和联邦支出项目代理人每年度在“预算与管理办公室”参与下进行评估，并向总统和国会提交年度绩效报告。

（2）社会公众评估。通过网上投票和其他方式，让公众表达对政府部门、公共服务机构和公共项目的满意程度。

（3）政府专门机构检查评估。英国是最早建立公共支出调查制度的国家，1963年英国政府建立了公共支出检查委员会，对各个公共部门的支出状况进行检查评估，然后确定财政预算支出的次序和限额。1994年，美国出版了有史以来第一本政府服务标准手册《顾客之上：服务美国民众的标准》。通过绩效评估，到1999年为止，美国联邦政府共精简36.5万个职位，撤销2000多个驻地方的派出机构，终止几百个支出项目，联邦政府支出降到GDP的19%，成为自1970年以来最小开支的政府。

4.政府采购制度

近年来，许多国家建立了公开采购制度，对实现最大限度的资金效益、减少支出、抑制腐败产生了积极影响。采购制度的基本特点是公开、竞争和透明，整个招标和采购过程都在公众、立法机构和审计部门的监督之下进行。目前，国外政府采购的主要做法是：

（1）明确界定政府采购的范围。许多国家规定所有政府部门和机构的一般用品都纳入采购管理（国防安全产品采购另作专门规定）。

（2）设立政府采购机构。大多数国家设立了全国性的政府采购委员会或办公室，负责制定采购规则和条例，负责信息公布和对采购过程进行全面监督;各级政府部门设置采购事务机构，负责具体商品与服务的采购活动。

（3）建立采购供货监督机制。除政府采购委员会和具体采购机构对供货人的供货状况具有监督职能外，一些国家（如美国1994年联邦购置精简法案）还要求财政和独立的审计部门对供货人的业绩进行评估和鉴定——这是标准政府采购合同中的重要条款。

（4）建立与政府采购制度配套的其他制度。例如，在实行采购制度时通常建立“采购账户”取代各部门用于购置的拨款账户;根据采购合同将资金直接拨转供应商，建立与之相应的预算会计和国库管理制度等。

5.全面推行BOT投资方式

推广和运用BOT（建设、经营、移交）投资方式，也是近年来国外公共支出管理上的又一重要特点。这也被视为在政府活动中引入市场机制的重大创新。BOT投资是指政府部门对拟建大型工程项目通过公开招标方式选择合格的承包商（主要是私人公司），由其自筹资金（主要是借款）进行建设，准许建设承包商在工程完工后自行经营、回收投资，经营期满后将项目资产全部移交给政府。BOT投资被认为是吸收私人资本，特别是外资进入公共服务领域的一种有效手段，对于国家基础设施——如道路、电厂、铁路的建设和发展大有增益，它使国家能在减少公共资源投入的情况下改善公共设施。当然，国外经验也证明，若承包商经营失败，政府仍将对工程项目进行投资。

四、调整税制，减轻税负，维护发展

第二次世界大战后，西方国家进行过三次大的税制改革。第一次税制改革是在1965年前，主要内容是建立并提高社会保险税（工薪税），为社会保障筹集资金。第二次税制改革是在20世纪60年代后期到70年代中期，主要内容是推行增值税。第三次税制改革是80年代中期以来以降低税率、简化税制和拓宽税基为中心的改革。西方国家调整和完善税制，主要趋势有如下几个方面。

1.降低税赋，刺激增长和就业

20世纪80年代进行税制改革后，虽然税率普遍降低，但总体税赋水平依然较高。1996年，OECD国家税收收入占GDP的比重平均为37.7%，比1990年还高16个百分点。为了刺激经济增长和就业，德国在1999年提高了个人所得税的生计扣除额，增加了子女免税额，降低了最低税率，并在2000年出台了进一步减税的计划。加拿大在1999年提高了个人所得税的起征点，增加了免税额；并取消对所有纳税人3%的所得税附加。日本为刺激经济恢复，在1999年预算案中决定将个人所得税的最高税率从65%降至50%。

2.降低税率，拓宽税基

第一，各国特别是以所得税为主的发达国家普遍采用降低税率、拓宽税基的方式来改善所得税税制。针对个人所得税和企业所得税，一方面以平均削减程度高达10%以上来降低最高边际税率。例如，美国的个人所得税率由11%～50%十五档税率减少至15%、25%、34%三档税率。另一方面则通过扩大征税范围来扩大税基，增加收入。第二，各国逐渐提高增值税税率，OECD国家的增值税税率由12.5%升至1996年的17.5%。在推崇增值税中性作用的同时，将增值税同消费税并用，作为兼顾税收公平与效率原则的重要措施。各国普遍利用税收指数化措施来缓解通货膨胀压力。并从简化税制入手，调整税种结构，加强征税管理制度。第三，面对环境污染和资源枯竭问题，发达国家加强了税收对于环境保护的功能。例如，瑞典自2001年便开展了为期10年的“环境税转换战略”计划，借以限制对资源的过度消耗，并利用该项税收弥补由于降低所得税税率而减少的税款收入。

3.重新重视商品税，调整税制结构

由于所得税的比重高，税负重，近年来一些西方国家开始重新认识商品税的作用，提高商品税的地位，特别是增值税和消费税的地位。其中，日本最具代表性。美国也在考虑用统一的联邦增值税取代目前不尽一致的州消费税，并正在探讨联邦税收由倚重所得税向倚重消费税的转换问题。西欧则一直重视商品税。从世界范围看增值税的运用最为广泛，据统计，1990年有53个国家实行增值税，1997年已有10个国家开征增值税，绝大多数国家实行在零售环节课征的消费性增值税。

4.加强税收协调，约束税收竞争

随着经济全球化的发展，税收的国际协调日益重要。第一，资本快速流动，使一国难以有效控制资本的流向和资本收益，难以有效地进行税收征管。第二，各国间的税收差异或歧视问题仍在很大程度上影响着商品和投资流向。第三，国家之间的税收竞争日益激烈，税收竞争使各国在解决财政收入问题上面临困难。

当前，OECD国家主要通过下列几个方面加强税收协调：第一，缔结税收协定来协调成员国之间的税收活动。1995年OECD设立了税收管理和事务协作委员会，在税收管理方面开展多边合作。1998年4月，OECD财政部长会议提出了一项报告，认为有害的税收竞争产生贸易和投资的流动障碍，并对避税港和有害的税收优惠加以界定，提出了19项治理建议和六项准则。第二，借助区域一体化进行协调。区域经济一体化的发展正在打破原有的经济壁垒和国家间的税收界限，为了更有效地协调区域集团内的税收政策，建立包括关税、间接税和直接税等在内的共同税收制度的进程正在加快。以欧盟为例， 1998年提出《增值税共同方案》，1999年提出公司所得税统一税率的方案。

5.开征“生态税”，保护生态环境

随着工业化和社会发展水平的提高，近年来环境保护问题受到各国的重视，一些国家（如德国等）已经开征环境税。目前各国已经开征的“生态税”（也称环境税、绿税）主要包括：对排放污染所征收的税，即对工业生产过程中排放的废气、废水、废渣及汽车排放的尾气等行为课税等。对高耗能、高耗材行为的征税，也称对固体废物处理的征税等。为减少自然资源开采、保护自然资源与生态资源而征税，如开采税、森林税、土壤保护税等。对城市环境和居住环境造成污染行为征税。对农村及农业污染所征税等。

总之，20世纪80年代以来经济趋势和社会环境的变化，使各国加快了公共财政制度改革和调整的步伐，而改革和调整的核心就是应对发展中出现的经济的、社会的和生态环境的挑战，探索利用公共财政制度有效应对这些公共问题的途径和方法。