制度完善功能

一、制度完善功能——补强空缺结构与助益原有机制的并举

检察机关现有的职务犯罪案件办理机制存在制度设计的缺失。依据《刑事诉讼法》的规定，检察机关在办理职务犯罪案件中享有立法权、侦查权、起诉权、撤案权，这些权力分属检察机关内部不同部门，实行分管检察长制，且加强最高人民检察院和上级人民检察院对下级人民检察院的监督，以最大限度地通过内部制约机制保证检察机关职务犯罪案件的办理质量和公正。此外还有国家权力机关、同级党委和社会舆论等一般监督。在提起公诉的职务犯罪案件中还受到中立的人民法院的刑事审判权力的制约。这些监督措施尤其是人民法院的个案审判能够在一定程度上有效制约和监督检察机关办理职务犯罪案件过程中权力的运行，防止检察权的滥用。但当检察机关作出不立案、撤销案件和不起诉决定时，按现有的法律制度安排，法院没有介入监督的机会，除了受到检察长和检察委员会负责制下属于同一机关或同一系统的内部制约外，缺乏强有力的外部监督制约机制。而检察机关的内部制约机制则有成为自己案件法官之嫌，民众不免会产生程序公正性与否的怀疑。逮捕决定权是检察机关职务犯罪侦查权中一项重要的职权，是一项剥夺犯罪嫌疑人人身自由权利的刑事强制措施，不同于检察机关对公安机关的侦查权进行监督的刑事批捕权的制度设计，以及国外由法院行使批捕权的制度设计，在职务犯罪案件的侦查过程中一般是由同一检察院行使批捕权，如果遇有重大或疑难案件最终决定权是在检察长或者检察委员会，由于检察长和检察委员会的权力及于办案过程的各个环节，如果由其作出最终决定，则内部机构之间的制约和区隔实际上就不能发挥作用，因而有违背正当法律程序的可能。

现有的对检察机关办理职务犯罪案件的外部和外部监督机制存在功能和效力的局限性。对于外部同级人大监督而言，其不能够采用个案监督的形式，只是宏观上的类案监督或者是工作监督，难以发现检察机关职务犯罪案件中的具体问题从而取得实质上和及时的监督效果。同级党委的监督和社会舆论的监督并非具有法律效力的正式制度安排，即便能够在某些情形下发挥积极的作用且效果直接明显，但由于不是长效和有序的制度安排，其监督机制并不健全，表达途径也受到限制，最终效力也没有法律的保障机制。因此，自侦案件的不立案、撤案、不起诉成了外部监督的“盲区”，也是检察机关发生问题较多、群众意见较大的环节。此外，犯罪嫌疑人的律师虽能够以其专业知识和职业技能对检察机关形成有力制约，但现阶段律师权利的保障并不充分，介入职务犯罪案件的时间较晚，其权力制衡的功能受到了较多的限制，而且实践中，律师通常会站在犯罪嫌疑人立场上维护犯罪嫌疑人的利益，其是与检察机关对抗的一方，不具有中立性。

人民监督员制度的引入一方面是对现有监督机制的补强。首先，人民监督员制度是外部的权利监督机制，这项制度的引入填补了监督机制的空白。人民监督员制度区别于检察机关和犯罪嫌疑人的律师，能够站在较为中立的立场上结合个案对拟撤销案件、拟不起诉案件进行监督，对应当立案而不立案或者不应当立案而立案的情况提出意见。其次，由于其监督权利的行使有专门的程序设定和程序上的刚性约束力，使得人民监督员异质于检察系统的意见和建议尤其是监督决定成为检察机关必须认真对待和思考的外部意见，是对现有职务犯罪案件中检察立案权、公诉权监督机制的补强。最后，人民监督员制度将犯罪嫌疑人不服逮捕案件纳入人民监督员制度的监督范围，设置了中立的第三方来对检察机关的权力行使行为加以监督，创造了引入听证制度的契机，是对原有制度设计的完善，同时也是对犯罪嫌疑人权利救济机制的补强。另一方面，人民监督员制度的引入并不会对原有制度产生干扰和实质上的冲突。^[60]人民监督员制度的程序性、程序效力的刚性和个案性，加之其权利监督的性质，使得其能够成为人大监督机制的补充，同时也是社会监督的重要的具体实现和强化机制，能够对原有机制功能的发挥提供助益。