排污收费制度的完善

（一）转变立法思想，建立合理的诱导机制

作为排污治理的两大方式，诱导机制是指企业作为市场主体考虑到排污收费纳入生产成本，对其利润的影响，在项目投产前尽可能考虑国家政策及其对环境的影响，采用清洁生产工艺和设备，“防污于未然”；项目投产后，企业考虑到缴费排污不合算，为减少交费额就必将积极治理污染源，加强经营管理，不排污或少排污。^[69]筹资和治污的约束机制则是指建设项目投产后，环保主管部门为筹措重点污染源治理和环境综合整治资金，按污染物排放标准依法向排污企业征收一定数额的费用。^[70]两种治理污染的方式，诱导机制属于事前预防机制，在污染产生之前就通过争相激励促使企业不产生或少产生污染，不但最终使企业获利，对于社会而言也是获得了环境质量改进的好处。而约束机制属于事后防范手段，在这种手段控制下企业缴纳了排污费用有所损失，社会也由于企业的排污行为受到了环境损害。因此，对于社会利益最大化而言，在排污收费立法中当然应当转化以前以约束机制为主的立法指导思想，转变为以诱导机制为主，使社会个体和社会整体都获得利益的最大化。在今后修订环境保护相关法律、法规及制定有关污染防治法时，应突出诱导机制，明确一系列新的排污收费原则，如提高收费标准等，通过这些途径诱导排污者意识到缴费排污的不划算，从而积极加强经营管理，实行清洁生产。同时，确立一系列优惠措施，鼓励激发排污者采用清洁生产工艺，尤其是对于取得显著成效的，规定相应的奖励措施。^[71]

（二）完善排污收费法律体系

修改作为排污收费制度基本法律依据的《环境保护法》。作为排污收费制度的基本法律依据，《环境保护法》已经远远不能满足现实中提出的多种需求，因此需要先修订《环境保护法》，对其进行改革完善，并在此基础上进一步完善排污收费制度的相关法律规定。《环境保护法》应当确立新的原则，突出新时代背景下可持续发展的战略。为保持法的统一性，在对基本法修改之后，应当根据修改后的《环境保护法》，修改有关单行法。

目前就单行法而言，仅有1999年12月25日修订通过的《海洋环境保护法》及2000年修订通过的《大气污染防治法》已确立起“超标排污处罚”“总量收费”和“多因子收费”的原则。如《海洋环境保护法》第73条规定：“违反本法有关规定，有下列行为之一的，由依照本法规定使海洋环境监督管理权的部门责令限期改正，并处以罚款……不按照本法规定向海洋排放污染物，或者超过标准排放污染物的……”除《海洋环境保护法》和《大气污染防治法》之外的相当一部分单行法仍停留在“超标排污，只收费不处罚”“单一浓度收费”及“单因子收费”的阶段上，其内容比较落后，这一方面不适应排污收费工作的现实需要，另一方面也造成了法律之间的不和谐、不统一，造成了排污收费制度在具体实施上的混乱。因此，环境保护方面的单行法急需进行修改，要统一这些法律中有关排污收费方面不一致的地方，以《环境保护法》为基准，确保法的统一。^[72]

（三）完善排污收费具体法律制度

从博弈论的角度看，所有的制度可以说都是博弈的结果。我们也可以说，排污收费制度亦是国家、地方、排污者和其他相关主体利益博弈的结果，其制度的生命力则在于实践中对制度的利益平衡机制的创新和调整。^[73]因此，我们需要通过法律设计来激励减少排污行为。每个企业都是“理性人”，都会主动寻求成本最低的方式进行生产，因此如果排污收费标准高于污染治理成本，企业将设法削减污染物排放以节省费用从而增加利润。所以在进行排污收费法律制度设计时，应尽可能地将排污收费标准提高到实现预期排放目标的边际治理成本水平，从而激励企业进行污染治理。排污税（费）率的设置标准就是“企业采用污染削减技术的成本低于因污染环境而承担的纳税负担”。尽管我国2003年实施的新的排污费管理办法实行排污总量收费和多因子收费的方式并提高了收费标准，排污费从2004年起大幅增长，但是其收费标准依然远低于治理污染的成本，排污收费标准需要进一步提高。^[74]

据报道，我国城市生活垃圾正在以每年10%的速度增长，全国已有2/3的大中城市陷入垃圾包围之中。^[75]因此，在征收排污费时，原有的局限于生产领域的范围应当有所扩大。虽然2003年新收费制度的实施，扩大了排污收费范围，将个体工商户纳入缴费对象，缴纳排污费的单位也有所增多，但征收范围仍需要需要继续扩大到第三产业和乡镇、街道企业等中小企业，甚至最后扩大到某些特定的个人消费行为。

当然，在排污收费法律规则的完善中，加强排污收费法律制度的执行力也是非常必要的。而在强化排污收费的执行力诸多措施中，征收排污费逐渐向征收排污税过渡是一个较好的方式。OECD国家对于环境收费与环境征税并未作出严格区别，即OECD国家的排污费与排污税是基本等价的，但有一个前提是对排污费的管理征收与税收一样具有很强的执行力。因此，如果仅仅从保护环境的这一目的来说，在恰当的制度设计下，排污税和排污费两种制度无优劣之分，具有完全同等的效用。从西方国家环境税费制度的实践来看，欧洲国家偏向于使用环境税制度，而美国更偏向于采用环境费制度。影响税费选择的因素主要是征收对象的特点、征收管理的难易程度、征收单位的能力等。^[76]税收的特征决定了征税可以在很大程度上减少排污费征收中所出现的“寻租”行为和地方保护主义，进而消除由于权威性差、刚性不足、征收阻力大而出现的任意恶意拖欠、漏缴现象。此外，由于污染而导致的环境问题很多时候是跨区域的，并非地方政府所能控制，需要更高一级政府进行宏观调控。因此，环境污染的治理需要采用强制性程度较高的法律制度的形式。排污税能够通过制定全国适用的具有更高权威性的法律来确定，并由专门的国家机关执行，消除了排污收费制度立法上仅由行政法律规章确立，执行时只是单个行政部门行使权力，最多只能在本辖区内行使职责，对于大范围的环境问题则会有缺乏强制性和权威性的缺陷。就我国的情况而言，从重点污染源和易于征管的课征对象出发，排污税的课征范围可以暂定为排放各种废水、废气（烟尘）和固体废弃物的行为，而对于数额较小、税源不稳定的项目采取排污收费。^[77]

【注释】

[1]徐祥民：《环境法学》，北京大学出版社，2005年，第209页。

[2]蔡守秋：《环境资源法学》，人民法院出版社，2003年，第221页。

[3]徐祥民：《环境法学》，北京大学出版社，2005年，第175页。

[4]韩德培：《环境保护法教程》，法律出版社，1998年，第90页。

[5]李克国：《环境经济学》，科学技术文献出版社，1993年7月，第257页。

[6][美]约翰·贝拉米·福特：《生态危机与资本主义》，耿建新译，上海译文出版社，2006年，第67页。

[7][美]约翰·贝拉米·福特：《生态危机与资本主义》，耿建新译，上海译文出版社，2006年，第68页。

[8][美]保罗·霍肯：《商业生态学》，夏善晨、方堃译，上海译文出版社，2007年，第21页。

[9]2010年世界环境发展报告。

[10][美]克尼斯：《经济学与环境》，马中译，上海三联书店，1992年，第5页。

[11][美]保罗·A·萨谬尔森，威廉·D·诺德豪斯：《经济学》（第14版），胡代光等译，北京经济学院出版社，1996年，第l39页。

[12]蔡守秋：《论环境权》，《郑州大学学报》，2002年第2期。

[13]王灿发：《环境法学教程》，中国政法大学出版社，1997年，第61页。

[14]王灿发：《环境法学教程》，中国政法大学出版社，1997年，第61页。

[15]王金南：《排污收费理论学》，中国环境科学出版社，1997年，第12页。

[16]王金南：《排污收费理论学》，中国环境科学出版社，1997年，第13页。

[17]王金南：《排污收费理论学》，中国环境科学出版社，1997年，第13页。

[18]张象枢，魏国印，李克国：《环境经济学》，中国环境科学出版社，1994年，第216页。

[19]王金南：《排污收费理论学》，中国环境科学出版社，1997年，第52页。

[20]王金南：《排污收费理论学》，中国环境科学出版社，1997年，第53页。

[21]王金南：《排污收费理论学》，中国环境科学出版社，1997年，第53页。

[22]刘自敏：《发展中国家环境管理的经济手段》，李丹译，中国环境科学出版社，1996年，第77页。

[23]姚志勇：《环境经济学》，中国发展出版社，2002年，第27页。

[24]顾瑞珍，于春生：《解读2007中国环境状况公报：“拐点”之后喜与忧》，新华网，2008年6月5日。

[25]赵艳：《生态税制的国际比较及借鉴》，《平原大学学报》，2007年第2期。

[26]赵艳：《生态税制的国际比较及借鉴》，《平原大学学报》，2007年第2期。

[27]司言武，李君：《我国排污费改税的现实思考与理论构想》，《统计与决策》，2007年第24期。

[28]杨春玲，邢天添：《对我国开征环境保护税的研究》，《生态经济》，2007年第2期。

[29]宁炳：《国外排污收费综述》，《甘肃环境研究与监测》，1995年第2期。

[30]曲格平：《环境与资源法律读本》，解放军出版社，2002年，第3页。

[31]COD人口当量数量是指一个人口当量等于一个人一天平均为化学分解其所产生的有机污染物所需要的氧气，化学需氧量(COD)在一定条件下，用强氧化剂处理水样时所消耗氧化剂的量。

[32]杨金田，王金南：《中国排污收费制度改革与设计》，中国环境科学出版社，1998年，第38页。

[33]德国《废水纳税法》第2条。

[34]宁炳：《国外排污收费综述》，《甘肃环境研究与监测》，1995年第2期。

[35]宁炳：《国外排污收费综述》，《甘肃环境研究与监测》，1995年第2期。

[36]周雅琼：《我国排污收费制度的立法完善》，华中科技大学2007年硕士毕业论文，第12页。

[37]宁炳：《国外排污收费综述》，《甘肃环境研究与监测》，1995年第2期。

[38]李明朝：《论我国环境税收法律制度的构建与完善》，西南政法大学硕士学位论文，2006年，第7页。

[39]日本环境省：《环境税草案》，转载自《世界林业动态》，2003年，第34页。

[40]青泽：《日本公布新环境税计划》，《中国环境报》，2004年，第11～16页。

[41]周雅琼：《我国排污收费制度的立法完善》，华中科技大学硕士学位论文，2007年，第15页。

[42]陆新元：《排污收费制度（试用）》，中国环境科学出版社，1994年，第70页。

[43]陆新元：《排污收费制度（试用）》，中国环境科学出版社，1994年，第70页。

[44]周雅琼：《我国排污收费制度的立法完善》，华中科技大学硕士学位论文，2007年，第15页。

[45]陆新元：《排污收费制度（试用）》，中国环境科学出版社，1994年，第73页。

[46]李慧明：《OECD 的绿色税收制度改革评析》，《经济与管理研究》，2003年第5期，第76～81页。

[47]周雅琼：《我国排污收费制度的立法完善》，华中科技大学硕士学位论文，2007年，第15页。

[48]陆新元：《排污收费制度（试用）》，中国环境科学出版社，1994年，第74页。

[49]刘莉：《我国环境税收制度的建立与完善》，东北林业大学硕士学位论文，2003年，第6页。

[50]周雅琼：《我国排污收费制度的立法完善》，华中科技大学硕士学位论文，2007年，第17页。

[51]栾焕聚：《环境税在国外》，《税海点滴》，2004年第9期，第34～35页。

[52]李勋：《完善我国排污收费制度的立法思考》，湖南师范大学硕士研究生学位论文，2002年，第15页。

[53]李勋：《完善我国排污收费制度的立法思考》，湖南师范大学硕士研究生学位论文，2002年，第16页。

[54]王萌：《我国排污费制度的局限性及其改革》，《税务研究》，2009年第7期，第28页。

[55]余红成，崔金星：《我国排污收费制度评析》，《云南环境科学》，2004年第3期，第28～31页。

[56]王金南：《环境经济学：理论·方法·政策》，清华大学出版社，1994年，第106页。

[57]王萌：《我国排污费制度的局限性及其改革》，《税务研究》，2009年7期。

[58]周旺生：《立法学》，法律出版社，1998年，第47页。

[59]周旺生：《立法学》，法律出版社，1998年，第47页。

[60]樊学军，马官学：《排污收费效能分析》，《中国环境管理》，1997年第5期。

[61]周雅琼：《我国排污收费制度的立法完善》，华中科技大学硕士学位论文，2007年，第23页。

[62]周雅琼：《我国排污收费制度的立法完善》，华中科技大学硕士学位论文，2007年，第23页。

[63]黄智潘：《浅析实施经济政策减排二氧化硫的瓶颈问题和解决途径》，《中国环境管理》，2006年，第9页。

[64]戴星翼：《环境与发展经济学》，立信会计出版社，1995年，第56页。

[65]周雅琼：《我国排污收费制度的立法完善》，华中科技大学硕士学位论文，2007年，第27页。

[66]王萌：《我国排污费制度的局限性及其改革》，《税务研究》，2009年第7期。

[67]王萌：《我国排污费制度的局限性及其改革》，《税务研究》，2009年第7期。

[68]王萌：《我国排污费制度的局限性及其改革》，《税务研究》，2009年第7期。

[69]樊学军，马官学：《排污收费效能分析》，《中国环境管理》，1997年第5期。

[70]樊学军，马官学：《排污收费效能分析》，《中国环境管理》，1997年第5期。

[71]周雅琼：《我国排污收费制度的立法完善》，华中科技大学硕士学位论文，2007年，第27页。

[72]周雅琼：《我国排污收费制度的立法完善》，华中科技大学硕士学位论文，2007年，第31页。

[73]管跃庆：《地方利益论》，复旦大学出版社，2006年，第85页。

[74]王萌：《我国排污费制度的局限性及其改革》，《税务研究》，2009年第7期。

[75]董丽：《我国环境与资源税费制度的现状与缺陷》，《青海环境》，2006年第12期。

[76]王萌：《我国排污费制度的局限性及其改革》，《税务研究》，2009年第7期。

[77]王萌：《我国排污费制度的局限性及其改革》，《税务研究》，2009年第7期。