完善党的领导制度

第四节　完善党的领导制度

党的领导制度是党的领导原则的规范化和制度化，是党的各级组织、领导干部在领导工作与领导活动中必须遵循的工作规则、程序和行为准则。健全的领导制度对于保证党的领导工作和领导活动的正常进行，发挥党的各级领导机关和领导干部的作用，领导推动党和国家事业的健康发展，具有十分重要的作用。十六大以后，中央和各级党组织把坚持和完善党的领导制度作为加强党的建设的一项重要任务，成效十分显著。主要体现在两大方面：

第一个方面，健全党的领导体制和工作机制。坚持党的领导，必须加强和改善党的领导。党面临的形势和任务的变化，要求党的领导方式和领导体制也要相应地加以改变，以更好地发挥党的领导作用。健全完善党的领导体制、工作机制和执政机制，是提高党的执政能力、巩固党的执政地位的重要保证，也是一个重大的理论和实践课题。

党的十六大围绕加强和改善党的领导、全面推进党的建设新的伟大工程这个主题，对党的领导制度建设做出部署，提出了“一定要准确把握当代中国社会前进的脉搏，改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，使党的工作充满活力”的战略任务。大会通过的政治报告提出了健全完善党的领导体制和工作机制的具体思路和举措，主要是：“进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，支持他们依照法律和各自章程开展工作，更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。”^[17]大会修改通过的新党章也对党的领导提出了新要求，增加了党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用，以及完善领导体制、增强执政能力的内容。在此基础上，十六届四中全会又提出：“规范党政机构设置，完善党委常委会的组成结构，适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，切实解决分工重叠问题，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门。规范各类领导小组和协调机构，一般不设实体性办事机构。”^[18]党的十七届四中全会从关系科学发展高度出发，提出“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”，从而把完善党的领导体制和工作机制的工作又向更深层面推进了一步。

根据以上部署，中央和地方主要在两个方面进行了落实和努力：一是按照党总揽全局、协调各方的原则，进一步明确和规范党政关系。注重发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，强化党委总揽全局的功能，要求党委把主要精力放在抓方向、议大事、管全局上，集中精力研究大政方针，确保重大决策及时正确，同时还要统筹协调，充分发挥各方面的积极性，保证党的路线方针政策的贯彻落实。进一步规范党委与人大、政府、政协等各种组织的关系，党委既支持人大、政府、政协、司法机关和人民团体依照法律和各自章程独立负责、协调一致地开展工作，又发挥这些组织中党组的领导核心作用，保证党的路线方针政策和党委决策部署贯彻落实，并及时研究并统筹解决他们工作中的重大问题。二是以以明确权责为重点，完善地方党委领导体制和工作机制，健全部门党组（党委）工作机制，健全党对国有企业和事业单位领导的体制机制。按照精简、统一、效能的原则，规范党政机构设置。不再设立不在政府任职又直接分管政府工作的专职书记、常委，撤销与政府机构重叠对口的党的部门，切实解决层次过多、职责交叉、多头管理等问题。这些探索和实践所取得的经验和制度成果，最终体现在这一时期相继制定出台的几部党内法规中：2004年10月31日，中共中央办公厅转发《中央组织部、国务院国资委党委关于加强和改进中央企业党建工作的意见》，反映着党关于中央企业领导制度建设的成果；2005年2月18日下发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、2005年5月26日中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》、2006年2月8日下发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》、2006年7月24日下发的《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》等，则体现着党的领导体制建设和规范党政关系、政党关系、党和社会的关系的成果。

第二个方面，坚持和完善集体领导与个人分工负责相结合的制度。党的集体领导制度是党的领导制度中的重要组成部分，其贯彻执行的好坏对党和国家的事业发展关系重大。鉴于“文化大革命”期间党的集体领导制度遭到严重破坏给党和国家造成严重灾难的惨痛教训，中共十一届三中全会以后，党恢复和发展了集体领导制度。1980年2月，中共十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》明确指出：集体领导是党的领导的最高原则之一，规定从中央到基层的各级党的委员会，都要按照这一原则实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。

在总结长期实践经验的基础上，2002年11月，党的十六大通过的新党章明确规定：党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，做出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。大会通过的政治报告也提出，要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党的委员会全体会议的作用。十六届四中全会进一步丰富了这一制度的内容，提出既要“坚持集体领导”、“充分发挥集体领导作用”、“增强整体合力”，又要“减少地方党委副书记职数，实行常委分工负责”。党的十七大进一步指出,要“严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断”，“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”。值得注意的是，重大问题票决制在党的代表大会报告中提出，这还是第一次。以上这些原则和要求为全党在新的历史条件下坚持和完善集体领导与个人分工负责相结合的制度指明了方向。

在实践中，地方各级党委主要从以下方面进行了探索和完善：一是健全常委会议事的具体制度和运行机制。针对各级党委全委会职责履行不充分，普遍存在以常委会决策代替全委会决策的现象，充分发挥党委会全体会议的作用，要求全局性和战略性的重大问题和重大决策由全委会讨论决定；市、县党委、政府领导班子正职的拟任人选，实行由上级党委常委会提名，由同级党委全委会审议并实行无记名投票表决制度；建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度。二是健全党委内部的监督制约机制，重点解决领导人独断专行的问题。针对地方党委有的领导人独断专行、以书记办公会议代替常委会会议的问题，要求必须坚持重大事项由领导班子集体讨论决定，坚决防止和反对个人专断。建立常委个人定期向常委会和全委会报告工作和接受监督制度。严格执行领导干部重大问题报告、述职述廉、民主评议等制度，完善巡视、经济责任审计和问责制。三是进一步明确、规范常委成员的分工和职能定位，做到专职副书记与常委的分工原则上不重叠，常委之间的分工不交叉，党政之间工作不冲撞，既发挥常委一班人的积极性主动性，实现领导班子整体功能的充分发挥，又让每个常委对分管的工作能够负责、敢于负责，切实履行职责。

除上述两个方面外，近年来，我们党在加强对统一战线的领导，巩固发展最广泛的爱国统一战线；坚持各民族一律平等，保证民族自治地方依法行使自治权，保障少数民族合法权益；全面贯彻党的宗教工作基本方针，发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用；鼓励新社会阶层人士积极投身中国特色社会主义建设。支持海外侨胞、归侨侨眷关心和参与祖国现代化建设与和平统一大业；促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐，巩固全国各族人民的大团结；充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体联系群众、服务群众的积极作用；按照完善党的领导制度和推进基层党组织工作创新的要求，健全党对国有企业和事业单位领导的体制机制等方面作了大量的改进工作，进一步完善了党的领导体制和工作机制，为党和国家的事业发展提供了体制机制保障。

【注释】

[1]包俊洪：《向制度化规范化迈进——近年来各地坚持和完善中心组学习制度综述》，《求是》2008（9），第48页。

[2]包俊洪：《向制度化规范化迈进——近年来各地坚持和完善中心组学习制度综述》，《求是》2008（9），第49页。

[3]包俊洪：《向制度化规范化迈进——近年来各地坚持和完善中心组学习制度综述》，《求是》2008（9），第49页。

[4]包俊洪：《向制度化规范化迈进——近年来各地坚持和完善中心组学习制度综述》，《求是》2008（9），第49页。

[5]包俊洪：《向制度化规范化迈进——近年来各地坚持和完善中心组学习制度综述》，《求是》2008（9），第49页。

[6]《十六大以来重要文献选编》（中），第622页。

[7]《七一特稿：巩固先进性教育成果全面加强党的建设》，《领导决策信息》2006（26），第5页。

[8]李亚杰：《植根于成功实践的制度成果——建立健全保持共产党员先进性长效机制工作纪实》，《人民日报》2006年6月28日第4版。

[9]《十七大以来重要文献选编》（上），第39—40页。

[10]青理东：《以扩大党内民主带动人民民主》，《中国党政干部论坛》2008（1），第25页。

[11]《十六大以来重要文献选编》（中），第292页。

[12]仲研：《稳步推进的干部人事制度改革——十六大以来党的干部人事制度改革成就巡礼》，《共产党员》2007（8）上，第12页。

[13]《十六大以来重要文献选编》（中），第292页。

[14]《十六大以来重要文献选编》（中），第605页。

[15]《十七大以来重要文献选编》（中），第93—98页。

[16]《十六大以来重要文献选编》（上），第28页。

[17]《十六大以来重要文献选编》（上），第26页。

[18]《十六大以来重要文献选编》（中），第283页。