完善农业支持保护制度

三、完善农业支持保护制度

（一）完善农业支持保护制度的主要内容

《决定》明确提出，要完善农业支持保护制度。具体包括4个方面的内容：一是健全农业投入保障制度；二是健全农业补贴制度；三是健全农产品价格保护制度；四是健全农业生态环境补偿制度。

1.进一步健全农业投入保障制度，促进农业农村经济持续稳定发展

近年来，各级财政认真贯彻落实党中央、国务院关于“三农”的一系列方针政策，不断加大投入力度，大力支持农业和农村经济发展。中央财政用于“三农”的投入不断增加，2003年至2007年，中央财政用于“三农”的资金投入累计达到1.56万亿元，年均增长17.8%，比同期中央财政支出年均增长率高出1.9个百分点。2008年，中央财政用于“三农”投入达到5955.5亿元，比2007年实际增长37.9%，占中央财政预算支出的17.1%。无论是“三农”投入总量、增量，还是增幅，都是近几年最高的。

但是，由于我国农业、农村发展“底子薄”，特别是农业基础设施投入欠账多，建设社会主义新农村和发展现代农业任务艰巨，目前的投入力度还不能满足农业生产和农村发展的客观需要。为此，《决定》明确提出，要“健全农业投入保障制度，调整财政支出、固定资产投资、信贷投放结构，保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度，大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入”。“三个大幅度”的提出，充分体现了党中央、国务院对“三农”工作的高度重视，充分表明了党和国家在经济社会发展方面坚持城乡统筹、“全国一盘棋”建设小康社会的坚定信心。这也是继2006年中央一号文件提出“三个高于”、2007年中央一号文件提出“三个继续高于”和2008年中央一号文件提出“三个明显高于”之后，中央对强化“三农”投入政策的又一明确而具体的要求。

一要认真落实“三个大幅度”的投入要求。认真贯彻坚持工业反哺农业、城市支持农村的方针，继续合理调整国民收入分配和财政支出结构，按照《决定》提出的“三个大幅度”的要求，不断增加对农业和农村的投入。特别是要积极调整支农支出结构，进一步加大农业基础建设等生产性资金投入，强化支持农业综合生产能力的政策措施。集中资金支持优势特色、安全高效农业发展，促进粮食等重要农产品生产基地建设，壮大县域经济实力。要将“三农”投入增长、农民增收情况纳入地方政府领导政绩考核的范围，建立对地方政府特别是基层政府农业投入奖惩结合的激励约束机制。

二要不断拓宽农业投入的来源渠道。解决好“三农”问题是一个长期的任务，在现有经济发展水平和财力情况下，资金供求矛盾突出的问题将长期存在，因此，政府不仅要承担支持保护“三农”的责任，而且要创造条件和环境，调动各方面的积极性和各方面的资金投入“三农”，逐步建立完善财政支持引导、社会主动参与的多元化投入机制。在政府增加投入的基础上，充分发挥财政政策的导向作用、财政资金的引导作用，特别是要发挥好财政支农资金“四两拨千斤”的示范和带动作用，综合运用税收优惠、财政贴息、民办公助、以物代资、以奖代补、奖补结合等激励手段，引导、吸引信贷资金、社会资金投入“三农”。

三要充分考虑基层政府农业投入能力。2008年中央一号文件明确规定，“国家在国家扶贫开发工作重点县新安排的病险水库除险加固、生态建设等公益性强的基本建设项目，根据不同情况，逐步减少或取消县及县以下资金配套”。党的十七届三中全会的《决定》进一步强化了这项政策，并将实施范围由国家扶贫开发工作重点县扩大到中西部地区。这项政策的实施，也将为科学划分中央与地方支农事权，明确各级政府支农支出责任，奠定良好的基础。

2.健全农业补贴制度，促进农业增产增效

目前，随着各项农业补贴制度的不断完善，我国已经初步建立了功能互补、综合补贴与专项补贴相结合的农业补贴政策体系。这些政策措施的实施，改变了国家财政支农的方式以及国家与农民之间的“取”、“予”关系，极大地调动了广大农民生产特别是种粮的积极性，促进了国家粮食安全和主要农产品有效供给。同时，也有力地推动了农民增收和社会主义新农村建设。

一是完善农产品生产补贴政策。近年来，我国不断完善农产品生产补贴制度，扩大补贴品种、补贴范围和补贴规模，提高补贴标准。在出台水稻、小麦、玉米、大豆、棉花和油菜良种补贴政策，大力支持粮食、棉花和油料等大宗农作物生产的同时，还出台了生猪良种补贴、奶牛良种补贴以及繁育母猪饲养补贴、优质后备母牛饲养补贴和祖代蛋鸡种鸡饲养补贴政策，促进肉、奶、蛋等主要农产品的市场供应。仅农作物良种补贴政策，就从2002年的1亿元，增加到2008年的120.7亿元。出台农机具购置补贴政策，并大幅度增加补贴资金。2008年，中央财政安排了40亿元，比2007年年初预算安排增加了28亿元，重点支持农民和农场职工购买农机具，开展粮食和油料作物全程机械化生产试点。这些政策，采取直接补贴农民的方式，让农民真正从中受益，有效地调动了农民生产积极性，促进了粮食等主要农产品的增产。但是，也要看到，目前这些政策也存在一些问题。比如，有些补贴没有实行普惠制，补贴的范围和规模相对较小，难以在全国发挥整体效应；有的补贴标准较低，难以在更高层次上调动农民生产积极性；有的补贴政策在执行中还有待于进一步规范等。

为确保国家粮食安全，保证粮、奶、油等关系国计民生的主要农产品的有效供给，要继续强化对农业生产的补贴政策，切实加大投入力度，完善补贴办法，进一步提高政策的针对性和有效性。增加良种补贴资金，实行主要粮食作物良种普惠制，规范良种补贴资金发放方式，进一步加大对农民生产的补贴力度。加强良种招标采购工作，实行公开推介品种或公布最高限价，尽量减少指定厂家或品种的做法。加大农机补贴力度，完善补贴办法，扩大补贴范围，提高补贴标准，着重完善粮食主产区农民购机补贴政策，巩固粮食全程机械化生产试点成果。

二是完善各项农民收入补贴政策。我国在取消农业税、大幅度减轻农民负担的同时，还出台了一系列对农民的收入补贴政策。主要是实施了粮食直补和农资综合补贴政策，对种粮农民进行补贴；出台了农村劳动力转移培训政策，对接受培训的农民给予直接补贴；实施退耕还林和退牧还草补助政策，解决退耕农户生计和收人问题等。这些政策，对于调动农民农业生产特别是种粮的积极性、增加农民非农收入、促进生态建设，起到了良好的推动作用。但是，也应该看到，由于种粮成本不断上升，尤其是近年来农资价格的快速上涨，农民种粮比较效益偏低，国家出台的粮食直补和农资综合补贴等政策效应逐步递减，影响了农民种粮的积极性，粮食兼业化、副业化的趋势比较明显，部分地区已经出现了撂荒现象。

因此，要进一步开拓思路，努力提高农民特别是种粮农民的收入。进一步完善粮食直补、农资综合补贴等各项对农民种粮的补贴制度，建立农民种粮成本收益统计监测体系，形成农民种粮补贴稳定增长的机制。特别是要完善反映农业生产资料价格水平变化因素的农资综合补贴调整机制。同时完善转移支付制度，加大产粮大县和油料生产大县奖励力度，支持产粮（油）大县县域经济发展，带动农民增收。

3.健全农产品价格保护制度，促进农民增收

农产品价格的高低，直接影响着农民的收入。从实际情况看，农民从事农业生产的收入，主要取决于农产品的市场价格。为此，要进一步理顺农产品价格，建立起对农产品的价格保护机制，切实保障农民的基本收益。

一要落实好粮食最低收购价政策。为了充分发挥价格杠杆的作用，稳定粮食市场，保护农民利益，我国从2004年开始实施粮食最低收购价政策，并不断创新运作机制。从总体上看，粮食最低收购价政策执行得比较好，有效促进了粮食增产和农民增收，调动了农民种粮积极性，保护了农民利益，确保了市场供应和稳定。但在最低收购价定价机制、产销价格联动机制等方面还需进一步完善。为此，《决定》明确提出，要稳步提高粮食最低收购价格。重点是进一步强化粮食最低收购价政策，完善最低收购价粮食管理办法，建立完善最低收购价政策财政支持体系。根据农民种粮成本收益变化和市场情况，适时适度调整最低收购价水平，保障最低收购价水平相对稳定和合理。完善最低收购价政策执行预案，促进最低收购价政策顺利执行。

二要推动完善农产品价格形成机制。针对我国农产品生产成本高，价格低，影响农民生产积极性的现状，积极采取措施，防止出现“谷贱伤农”的现象。重点是根据我国农产品的直接生产成本、人力成本以及农民从事其他产业的收益情况，研究形成农产品的价格。要按照市场化取向，在尊重价值规律的前提下，推动建立合理的农产品价格形成机制，提高农业的比较效益，从根本上解决农民增收问题。

三要强化主要农产品市场调控力度。根据我国主要农产品市场调控对农产品价格的影响，进一步强化调控力度。重点是建立完善产区和销区价格联动机制，支持产销衔接；完善粮油储备制度，合理调整中央与地方、产区与销区储备品种结构和布局，增强市场调控能力；完善进出口关税政策，加强粮食进出口调控；完善公开收储和竞卖机制，发挥储备吞吐调控作用；完善农资市场调控机制，加强农资市场的调控，保障农资供应，确保农资价格的基本稳定；研究健全法规制度，促进公平竞争。通过加强市场调控，确保国内供应和市场稳定，防止农产品价格的大起大落。

四要支持农产品加工业发展。大力发展农产品加工业，是促进农民增收的重要途径。从整体上看，目前我国农业产业化虽有发展，但水平仍然不高，大部分龙头企业农产品加工层次低、附加值小，形不成规模经营。要进一步加大农业产业化支持力度，完善农业产业化资金投入机制，改进对龙头企业的扶持方式，选准扶持环节，重点支持能够带动产业发展、与农民利益联结紧密、能有效带动农民增收的农业产业化龙头企业发展。同时，支持龙头企业基地建设，积极推动龙头企业进一步密切与农民专业合作组织和农民的利益关系。

4.健全农业生态环境补偿制度，促进农业综合生产能力稳步提高

保护和利用农业资源，是提高农业综合生产能力的重要方面。近年来，国家出台了矿山环境恢复和治理保证金制度、森林生态效益补偿基金制度以及天然林保护、退牧还草、基本农田保护治理、耕地质量建设等相关政策措施，有效地保护了耕地、水域、森林、草原等自然资源和农业物质资源，维护了农业农村的生态平衡，增强了农业发展的后劲。但是，由于受耕地数量减少和质量下降、草原沙化、水土流失加剧以及水资源短缺、农业生态环境脆弱的影响，目前保护和利用农业资源的压力很大。为此，要健全农业生态环境补偿制度，进一步强化政府农业资源支持和保护政策。

一是要切实保护土地资源。严格执行土地利用总体计划和年度计划，全面落实耕地保护责任制，切实控制建设占用耕地和林地。土地出让收入用于农村的投入，要重点支持基本农田整理、灾毁复垦和耕地质量建设。

二是要积极深化农业水价改革。建立以水权为基础，能够合理兼顾供需双方利益、有浮动的价格形成机制，促进节约用水、保护水资源。

三是要加强森林、草原保护。进一步强化森林、草原火灾监测预警体系和防火基础建设，强化湿地保护和水土流失治理，促进生态自我修复。

四是要支持重大林业工程建设。继续支持天然林保护、退耕还林等重大林业工程建设，不断强化森林资源保护力度，为农业和粮食生产提供生态保障。推进深化林权制度改革。

五是要建立健全生态补偿机制。鼓励发展资源综合利用、农村清洁能源、有机肥生产等环境友好型生产方式，按照“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿”的原则，进一步完善生态补偿机制。

（二）坚定不移落实好农业支持保护各项政策

1.落实好农业支持保护制度应遵循的原则

一是坚持量力而行、着眼长远。我国是一个农业大国，农业生产方式落后、农业投入不足、农业发展水平低的问题，是长期以来形成的，不可能一下子解决。各地在制定支农政策时，既要立足当前，又要着眼长远。在安排支农资金时，要量力而行，尽力而为，做到逐步增加，着重推进建立稳步增长的农业投入机制。

二是坚持统筹兼顾、突出重点。在支农政策设计和支农投入上，既要统筹兼顾，更要突出重点。也就是说，要分清轻重缓急，重点解决制约农业经济发展的关键领域和社会普遍关注的热点问题。比如，针对目前保障粮食安全压力较大的实际，财政支农政策和资金就要更多地向粮食主产区倾斜、向农业生产者倾斜，以调动地方政府和广大农民这两个积极性。

三是坚持整合资源、注重实效。由于管理体制和机构职能配置等原因，有限的支农资金使用分散、难以形成合力的问题一直存在，直接影响了支农资金使用效益。特别是近几年，随着财政支农投入规模的不断增加，支农资金涉及范围的不断扩大，这个问题变得更加突出。中央财政近几年开展了财政支农资金整合工作，取得了很好的效果。今后，要进一步加大整合的力度，在更深层次上形成支农合力。一要整合支农政策，避免各部门分散出台相关政策，发挥支农政策的组合效应；二要整合支农资金，要把规模小、使用分散的专项资金逐步归并，发挥支农资金的规模效益；三要加强对财政支农资金的科学化、精细化管理。

四是坚持综合发力、共同推动。“三农”问题涉及方方面面，单靠完善财政支持政策是远远不够的，还要进一步完善金融支农政策。要推动农村金融体制改革和金融业发展，积极发挥财政政策的杠杆作用，引导和改善农村金融资源配置，逐步建立市场主导与政府扶持相结合、财政政策与金融政策相结合的支农长效机制。

2.落实好农业支持保护制度要处理好三个方面的关系

实践证明，只有按照市场经济体制和公共财政制度的要求，正确处理政府与市场、中央与地方、国家与农民之间的关系，才能科学地制定财政支农政策，才能更好地发挥财政支持“三农”的职能作用

一要处理好政府与市场的关系，逐步形成有效的运行机制。在市场经济条件下，应充分发挥市场机制在资源配置和利益分配中的基础性调节作用。对农业行政管理、重大技术推广、生态建设、农村扶贫开发、农村社会事业发展等需要公共财政提供保障的领域，政府要保障其必要的投入。对农村劳动力转移就业、农业产业化发展以及农民直接受益的小型公益设施建设等准公共性领域，政府要根据事项的重要程度采取不同的支持方式。对能够让市场调节的事务，政府应尽量退出，充分发挥市场的调节作用。

二要处理好中央与地方的关系，形成上下互动的支农投入格局。促进农业农村发展是各级政府的共同事务，各级政府都有投入的责任。因此，应根据支农事权数量、事权责任、事权贡献、事权主体、事权难度等综合因素，科学划分和界定中央与地方的支农事权，分清各自的投入责任。对关系国计民生的主要农产品生产、生态安全和环境保护、农村社会保障和灾害救助、农村基础设施建设等，主要应由中央和省（区、市）政府给予支持和保证。地区性和小区域性的农业事务，应主要由市县政府负责。中央和省（区、市）财政可以对经济困难的地区，给予适当的补助。

三要处理好国家和农民的关系，建立国家激励与农民投入相结合的机制。从根本上来说，农民应该是农业投入的主体。但在农民收入水平不高、投入能力有限的情况下，政府要进行必要的扶持。但这并不意味着政府可以替农民决策和投入。因此，要正确处理好国家和农民的关系，注重发挥农民投入的积极性。同时，要转变政府决策机制，在农村公共产品的供给方面，要充分尊重农民的意愿。