源头保护制度

源头保护的制度，就是在源头上防止损害生态环境的行为，包括生态红线严控、健全自然资源资产产权制度和用途管制等若干制度。

13.1.1　生态红线管理制度

生态红线是维护生态安全的“生命线”、维护公众健康的“保障线”、促进可持续发展的“警戒线”。生态红线是对维护区域生态安全及经济社会可持续发展具有重要战略意义、必须实行严格保护的国土生态空间，是生态环境保护的制度创新，是个综合管理体系，由空间红线、面积红线和管理红线共同构成，反映出生态系统从格局到结构再到功能保护的全过程管理。

平谷区的生态红线管控范围主要包括：水源保护区、风景名胜区、自然保护区、集中成片的基本农田保护区、森林及郊野公园、生态廊道，以及陡坡地、高地、水体湿地等生态脆弱地区。生态红线区域划分为一级管控区和二级管控区。一级管控区是整个生态红线的核心，主要包括饮用水源保护区、自然保护区的核心区等部分，此区域内实行的是最严格的管控措施，禁止一切形式的开发建设活动。二级管控区以生态保护为重点，实行差别化的管控措施，严禁有损主导生态功能的开发建设活动。不仅要把平谷生态“家底”兜住，还要发挥生态红线在优化产业布局、推动结构调整中的“纠偏”和“扶正”作用。

13.1.2　环境影响评价制度

环境影响评价制度是指在某地区进行可能影响环境的工程建设，在规划或其他活动之前，对其活动可能造成的周围地区环境影响进行调查、预测和评价，并提出防治环境污染和破坏的对策，以及制定相应方案。

环境影响评价制度的主要内容包括：一是建设方案的具体内容；二是建设地点的环境本底状况；三是方案实施后对自然环境（包括自然资源）和社会环境将产生的影响；四是防治环境污染和破坏的措施和经济技术可行性论证意见。

目前平谷区已经出台了《北京市平谷区人民政府关于平谷区建设项目环境准入的若干规定》，对开发建设项目基本要求、旅游建设项目环境保护条件、浅山区开发建设项目环境保护条件、工业建设项目环境保护条件、畜禽养殖业环境保护条件、严格环境准入机制等均做了详细的规定与要求。

13.1.3　自然资产产权管理和用途管制制度

自然资源产权主要有全民所有和集体所有两种形式。根据自然资源特性，第一种类型是对进入社会生产过程并能带来经济效益的纯自然、非人工自然资源，可以规定一定的占有权、使用权和处置权；第二种类型是对生态系统和聚居环境的自然资源，可以把所有权、占有权、使用权和处置权都赋予保护者和生产者。一般来说，对于像水资源、清洁空气资源、污染物排放权、碳配额等自然资源产权比较难以清晰界定。对于此，不应过分关注环境资源的所有权问题，主要从占有权、使用权角度去确定，如把水资源、排污权按照配额方式有偿分配给需求者，然后实现配额之间的市场交易。自然资源用途管制制度是国家对国土空间内的自然资源按照生活空间、生产空间、生态空间等用途或功能进行监管，表明一定国土空间里自然资源无论所有者是谁，都要按照用途管制规则进行开发，不能随意改变用途，诸如耕地用途、生态公益林、自然保护区等管制。当前阶段，自然资源用途或功能管理的主要目标就是保障生态环境安全的森林、草地、水体、湿地、滩涂等生态空间不缩小，甚至扩大生态空间面积。

健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。要对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。

13.1.4　污染物排放总量控制制度

作为环境保护基本法的《环境保护法》至今未将总量控制作为污染防治的基本原则和制度加以规定。基于此，现行的单行法在规定污染物排放总量控制时并未将其作为一项强制实施的法律制度，在立法规定上仅仅是“可以”而非“必须”实施总量控制。换言之，现有立法中明确的仅仅是目标意义上的总量控制，至于现实中应该采用哪些具体措施却游离于立法之外，而这样的立法现状必然会影响总量控制制度的实施与执行。

总量控制制度是一项专业性、技术性极强的制度，它的实施不仅需要有原则性规定，更需要相应的实施细则指导实践。比如，环境纳污能力确定程序、总量控制指标分配程序、监督与保障总量控制的实施步骤、违规行为的法律责任等，这些都需要有明确、具体的规定。

污染物总量控制制度的实施除了需要完备的实施办法外，还需要有其他制度的支持与配合，燃煤总量控制、用水总量控制、“三同时”制度、环境影响评价制度、排污许可证制度与排污收费制度等，都是能够支持总量控制制度有效实施的制度，但目前这些制度并没有很好地与总量控制制度结合起来。

总量控制是污染物排放总量控制的简称，它将某一控制区域作为一个完整的系统，采取措施将排入这一区域内地污染物总量控制在一定数量之内，以满足该区域的环境质量要求。总量控制首先是一种环境管理思想，同时也是一种环境管理的手段，即为了使某一时空范围的环境质量达到一定的目标标准，控制一定时间、区域内排污单位污染物排放总量的环境管理手段。

现行总量控制制度立法情况来看，主要有两种总量控制模式：容量总量控制和目标总量控制。前者是指根据一定区域环境质量的要求，并结合该区域的经济发展规划，确定该区域在一定时期内污染物允许排放的多少而进行的总量控制制度；后者则是根据某一区域在过去某一时期环境质量状况下，接受污染物的统计排放量，分配排污单位多少排污指标而进行的总量控制制度。两种都是总量控制的基本模式，但有本质区别。容量总量控制模式比较能够符合环境保护的需要，也是比较科学的。但是，由于容量总量控制对相关技术的要求较高，且需要较大的资金投入，真正实施起来难度较大，在平谷全面推行不太可能。当前实施总量控制主要是通过行政计划的方式分解指标进行，总量控制类型单一、水平不高、指标分配方式缺乏效率，总量指标的约束力不强，与现有其他环境保护制度存在不协调现象。