国外自然保护制度建设

(一)自然保护区的法律基础——国际公约

1.生物多样性公约

《生物多样性公约》(Convention on Biological Diversity,CBD)在联合国环境与发展大会上由150多个国家政府首脑于1992年6月签署,并于1993年12月29日正式生效。《公约》的宗旨是保护生物多样性、持续利用其组成部分、公平合理分享由利用遗传资源而产生的惠益。《公约》秘书处设于加拿大蒙特利尔。组织机构包括缔约方大会和科学技术咨询机构。截至2004年2月,公约共有188个缔约方。我国于1992年6月11日在巴西里约热内卢签署了该公约,并于同年12月29日正式生效,《公约》的主管部门为国家环境保护部。

2.保护世界文化和自然遗产公约

《保护世界文化和自然遗产公约》(Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage,CCPWCNH)于1972年11月16日在联合国教科文组织(UNECSO)大会第17届会议通过。《遗产公约》主要规定了文化遗产和自然遗产的定义,文化遗产与自然遗产的国家保护和国际保护措施等条款。公约规定了各缔约国可自行确定本国领土内的文化和自然遗产,并向世界遗产委员会递交其遗产清单,由世界遗产大会审核和批准。凡是被列入世界文化和自然遗产的地点,都由其所在国家依法严格予以保护。《遗产公约》的管理机构是联合国教科文组织下辖的世界遗产委员会。该委员会于1976年成立,同时建立了《世界遗产名录》。《遗产公约》是目前加入缔约国最多的国际公约之一,自1975年公约正式生效后,在全球范围内,迄今共有180个国家和地区加入该公约,成为缔约成员。中国于1985年11月22日加入《遗产公约》。截至2013年6月的第37届世界遗产委员会大会,世界遗产总数共981项,包括世界文化遗产759项、自然遗产193项以及自然与文化双遗产29项。中国已有45项遗产地被列入《世界遗产名录》。

3.湿地公约

《湿地公约》,全称为《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》(Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat,CWIIEWH),于1971年2月2日在伊朗拉姆萨尔签订,所以又称《拉姆萨尔公约》(Ramsar Convention)。它是为保护湿地而签署的全球性政府间保护公约,其宗旨是:通过国家行动和国际合作来保护与合理利用湿地。实现生态系统的持续发展。经该公约确定的国际重要湿地是在生态学、植物学、动物学、湖沼学或水文学方面具有独特的国际意义的湿地地区。《湿地公约》于1975年12月21日正式生效。目前已经成为国际上重要的自然保护公约,受到各国政府的重视。截至2009年,共有159个缔约成员,国际重要湿地名录涵盖了1867片总面积超过1.86×106hm2的重要湿地。中国于1992年加入《湿地公约》。1996年3月《湿地公约》常务委员会第19次会议决定,从1997年起,将每年的2月2日定为“世界湿地日”。1999年5月,在哥斯达黎加召开的第7届缔约方大会上,正式确认世界自然基金会(WWF)、国际雀鸟联盟(Bird Life International)、世界自然保护联盟(IUCN)和湿地国际(WI)为公约的伙伴组织。

4.濒危野生动植物种国际贸易公约

《濒危野生动植物种国际贸易公约》(Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora,CITES),又称《华盛顿公约》。1972年6月在瑞典首都斯德哥尔摩召开的联合国人类与环境大会全面讨论了环境问题,特别是濒危野生动植物的保护问题。大会提议由各国签署一项旨在保护濒危野生动植物种的国际贸易公约,这标志着联合国开始全面介入世界环境与发展事务,被誉为是世界环境史上的一座里程碑。1973年3月3日,有21个国家的全权代表在华盛顿签约,1975年7月1日《公约》正式生效。截至2004年10月,全球有166个主权国家加入。我国于1980年12月25日加入了《濒危野生动植物种国际贸易公约》,并于1981年4月8日正式生效。

5.联合国防治荒漠化公约

《联合国防治荒漠化公约》(United Nations Convention to Combat Desertification,UNCCD)是1992年联合国环境与发展大会《21世纪议程》框架下的三大重要国际环境公约之一。其全称为《联合国关于在发生严重干旱和/或沙漠化的国家特别是在非洲防治沙漠化的公约》,1994年6月在巴黎通过,并于1996年12月正式生效。截至2005年4月,已有191个国家加入公约。中国于1994年10月签署该公约,自1997年5月起生效。公约的核心目标是由各国政府共同制定国家级、次区域级和区域级行动方案,并与捐助方、地方社区和非政府组织合作。以应对荒漠化的挑战。公约常设秘书处设在德国波恩。公约的资金机制主要包括全球机制(Global Mechanism,GM)和全球环境基金(Global Environmental Fund,GEF)两项。

(二)国外的自然保护立法

1.立法形式

对于立法的形式和立法的名称,各国根据本国的特点,都有不同的形式和名称。一些国家的立法以“公园法”或者保护区法命名。

英国第一部关于自然保护区的法律是1949年底通过的《国家公园与乡土利用法》。这部法律不仅首次明确了自然保护区的定义,而且初步确立了英国自然保护区体系框架、管理体制和管理模式。与自然保护区有关的重要法律还有1981年颁布的《野生生物与乡村法》、1990年颁布的《环境保护法》等。

美国没有明确、统一的自然保护区体系,也没有专门的关于自然保护区的法律。国家公园体系的法律是1916年通过的《国家公园署组织法》;国家野生生物避难所的法律是1966年通过的《国家野生生物避难所体系管理法》;荒野保持体系的法律是1964年通过的《荒野法》;海洋保护方面的法律1972年通过的《海洋保护研究和避难所法》。

日本在1931年颁布了《国立公园法》,1957年又通过了《自然公园法》,1972年颁布了《自然环境保全法》,1993年制定《环境基本法》,形成了比较完善的自然环境保护法律体系。

韩国1991年颁布了《自然环境保护法》,自然保护有关的法律有:《自然公园法》、《鸟兽与禁猎区法》、《无人居住岛屿生态系统保护法》、《湿地保护法》等。

2.关于自然保护区管理体制的规定

国外自然保护区的管理模式大致可以分为三种:一是由专门的部门统一管理。如英国早在1949年就设立了专门从事自然保护区管理的机构——自然管理委员会。新西兰自然资源和保护区管理工作则交由自然保护部承担。二是由环境保护部门主管。世界上许多国家都是采用这种管理体制。比如澳大利亚,日本的自然环境保护包括自然保护区管理工作明确由环境部门统一负责。印度、韩国、德国、俄罗斯等国家的自然保护包括自然保护区管理工作也都由环境保护部门实行统一管理。三是多部门分散管理模式。最典型的就是美国。联邦内政部、商务部以及鱼类和野生生物署、土地管理局、国家公园署、林务局等多个机构负责。

3.关于自然保护区的管理制度

世界各国在长期的自然保护区的管理过程中,形成了各具特色的管理制度,并通过立法加以规定。其主要的管理制度包括:一是规划制度。日本、澳大利亚、印度、韩国等许多国家在有关法律中都规定了自然保护区规划制度。二是土地权属制度,国外对于自然保护区土地的管理,是自然保护区管理的一个重要组成部分。国外大多数国家实行的是土地私有制,自然保护区除了少数建立在私人土地上外,大多数建立在国有土地上。三是自然环境基础调查制度,一些国家在法律中都规定,应定期或不定期地对自然环境状况进行系统、全面的调查,以掌握自然环境的变化情况,从而为自然保护政策的制定提供坚实的基础。四是管理合同制度,管理合同是政府通过与土地所有者或者使用者签订管理协议的方式实现对特定地域保护的一种方法。这一制度在英国的自然保护区管理中发挥了很重要的作用。五是公众参与制度,公众参与主要是保护区所在地和其周围居民的参与。各国自然保护区的实践都表明,周边社区和居民越早介入自然保护区管理,对自然保护区和周边社区双方来说越是有利;同时,周边社区和居民参与自然保护区管理的范围越广,双方出现冲突的可能性就越小。

(三)自然保护区法规与政策详解——以加拿大为例

加拿大有许多不同层次、不同类型的自然保护区,拥有完备的自然保护区法规与政策体系,在不同层次上对保护区的建立有不同的要求。现以加拿大为例进行详细说明。

1.加拿大自然保护区的法律法规

(1)联邦法律

在整个加拿大生效的有关自然保护区的联邦法律包括1930年颁布的《国家公园法案》(1974年、1988年和1999年进行了修订);1973年颁布的《加拿大野生动植物法案》,《渔业法案》;1989年颁布的《濒危物种法案》;1917年颁布的《候鸟保护法案》(1982年进行了修订)等。我们简要介绍其中的三个法案。

1)《国家公园法案》。该法案颁布于1930年,并于1974年、1988年和1999年进行了三次修订,内容主要包括:加拿大王室土地上国家公园和国家历史公园的建立;把生态完整性放在第一位;管理规划及其检查制度;自然保护区的保护。《国家公园法案》的目的是将具有重要的地理学、地质学、生物学、历史意义或风景价值的地域以国家遗产的形式永久地保护下来;同时鼓励公众理解、欣赏和享用这些自然遗产,以将其完整无损地留给后代人。通过《国家公园法案》,具有代表性的自然景观、海洋景观和生态系统的样本被确定并得到维护。当某省支持建立一个新的国家公园时,就要签订一项联邦政府和省级政府之间的协议,将土地转交给联邦政府;在联邦政府拥有全部王室土地的地区,创建公园的过程就相对简单些。通过政务院会议可以保护一个公园区,但是要正式建立一个国家公园,就必须依据《国家公园法案》经议会通过。在土地权属问题尚未解决的地方,则可先设立国家公园保护区。在这些地域,《国家公园法案》和其他法规生效,但传统的渔猎活动仍可继续进行,其最终边界需要通过公开谈判来确定。在国家公园内,工业活动是被禁止的。《国家公园法案》为加拿大的公园系统提供了最强有力的法律保护。由于每一个国家公园都是通过议会创建的,国家公园也只有通过议会才能被取消。这意味着任何取消国家公园的企图都会受到公众广泛的详细审查。其结果是,加拿大在一百多年里没有失去过任何一个国家公园。

2)《加拿大野生动植物法案》。1973年颁布的《加拿大野生动植物法案》,其内容主要是经政务院会议通过建立国家野生动植物保护区和禁猎区。这意味着现任政府只有通过一个规章才能建立或取消这些野生动植物保护区和禁猎区。1995年的雷克雅未克修正案还允许确定海洋动物保护区。国家野生动植物保护区由加拿大野生动植物保护管理局代表加拿大政府进行管理,其土地归联邦政府所拥有。一些保护区可维持天然状态,另外一些则可以采取部分措施,包括挖新的池塘为水禽提供繁殖地,种植一些乔木和灌木为鸟类和鹿提供掩蔽,改变自然植被以增加野生动物的食物和掩蔽处,种植一些谷物以吸引候鸟离开农田,将割草及放牧作为管理方案的一部分,将打猎作为控制种群的一种方法。此类地区也可用作不消耗化学能的游憩和教育场所,许多保护区为此设置了解说设施。保护区内允许存在有限度的人类干扰活动,包括打猎和农耕。最初保护区的设立主要是为了保护野生动物和候鸟,但已扩展到保护所有野生动物的栖息地。加拿大的野生动植物保护区面积广大,但公众使用和支持的程度却非常低,结果许多保护区都鲜为人知,并资金匮乏,尤其不能与国家公园相比。

3)《候鸟保护法案》。《候鸟保护法案》颁布于1917年,并于1982年进行了修订,其内容主要是在全加拿大建立候鸟禁猎区,制定规章控制和管理这些禁猎区,以保护鸟类及其巢与卵。此类地区并非都归联邦政府所拥有,也可在土地所有者同意的情况下经政务院会议通过在私有土地上建立。假如土地所有者收回许可或该地已对候鸟失去价值,此类保护区也可被取消。保护区内禁止猎杀候鸟或取走它们的卵或巢。在不对“保护对象物种”构成任何威胁的前提下,允许存在采伐或采矿等活动。

(2)省级法规

以下是加拿大各省/地区有关自然保护区的主要法规:

1)艾伯塔省:《荒野区、生态保护区和自然区法案》(1980),《威尔莫尔旷野公园法案》(1959),《野生动植物法案》(1980),《森林法案》,《省立公园法案》,《历史资源法案》,省议会通过;

2)不列颠哥伦比亚省:《公园法案》,《环境土地利用法案》,《生态保护区法案》(1971),《土地、公园和住房部法案》,《区域公园法案》(1979),《遗产保护法案》,《森林法案》,《野生动植物法案》,省议会通过;

3)马尼托巴省:《生态保护区法案》(1981),《省立公园土地法案》(1972),《王室土地法案》,《野生动植物法案》(1980),《保护区法案》(1976),省议会通过;

4)新不伦瑞克省:《公园法案》(1982),《生态保护区法案》(1976),《鱼类和野生动物法案》(1980),《王室土地和森林法案》(1982),省议会通过;

5)纽芬兰省和拉布拉多地区:《荒野和生态保护区法案》(1980),《省立公园法案》(1970),《野生动植物法案》(1963),《野生动植物保护区条例》(1963),省议会通过;

6)西北地区:《西北地区野生动植物法案》(1978),《地区土地法案》,《地区公园法案》(1973),《土地利用条例》,《地区野生动植物保护区和(或)公园条例》,地区议会通过(西北地区已分为两个地区:西北地区和努纳武特地区);

7)新斯科舍省:《省立公园法案》(1988),《海滩法案》(1988),《野生动植物法案》(1987),《保护区使用权法案》(1992),《特殊地方保护法案》(1981),《博物馆法案》,省议会通过;

8)安大略省:《安大略省立公园法案》(1980),《安大略省狩猎和捕鱼法案》(1980),《荒野区法案》(1980),《保护土地法案》,《流域保护委员会法案》(1980),《安大略省遗产法案》(1980),《濒危物种法案》(1971),《公有土地法案》,《规划法案》,省议会通过;

9)爱德华王子岛省:《游憩发展法案》(1974),《自然区保护法案》(1988),《规划法案》(1969),《省立公园法案》(1956),《鱼类和野生动物保护法案》(1966),省议会通过;

10)魁北克省:《省立公园法案》,《生态保护区法案》(1974),《文化资产法案》,《野生动植物保护法案》,省议会通过;

11)萨斯喀彻温省:《公园法案》(1986),《生态保护区法案》(1980),《萨斯喀彻温省野生动植物法案》,《濒危野生动物栖息地保护法案》(1984),《区域公园法案》(1979),《遗产所有权法案》(1980),省议会通过;

12)育空地区:《地区野生动植物法案》,《土地利用条例》,《地区野生动植物保护区和/或公园条例》,《地区公园法案》,省议会通过。

这些法规定义了至少75种保护区的名称,从标题到管理内容,各省之间都有很大的差异,各种法律条款在保护、功能和管理目标方面有多种混合的含义,即使两个省的法规标题是一样的,其中的定义和管理内容也可能完全不同。从严格的自然保护区、多种利用的管理区,到无自然因素的娱乐区和文化遗址,五花八门。法律公布的较一致的名称包括省立公园、荒野区、省立自然保护区、鸟类禁猎区和生态保护区等。此外,加拿大每个省和地区都有历史遗址或遗产地,它们不仅保护文化遗产,通常也保护重要的自然遗产区域。每个法规都详细说明该类保护区中所允许存在的人类活动,规定了负责管理的机构,并且制定了对违法行为的处罚措施。

2.加拿大自然保护区的主要政策

(1)联邦政策

加拿大在1980年制定了《联邦土地利用政策》,用以指导涉及土地利用的联邦政策和项目,并指导对联邦所拥有土地的管理。该政策支持自然保护区的建立,支持保护有重要价值的土地,包括脆弱的和濒危物种的栖息地与自然遗产。1991年加拿大政府又制定了《联邦湿地保护政策》,促进在政府所拥有的土地上采取多种策略保护湿地,包括发展一个国家重要湿地的保护系统。在联邦政府有效管理的背景下,这两项联邦政策通过保护项目和决策机制,推动了明智的土地利用和湿地保护。

1986年,加拿大环境部长批准了加拿大第一个《国家海洋公园政策》。此政策的主要目的是为了当代人及后代人的利益、教育和享受而保护海洋环境的典型区。

1990年,加拿大野生动植物保护管理局为负责野生动植物管理的部长们颁布了《加拿大野生动植物政策》,此项国家政策强调生态系统和生物多样性的重要性,为联邦、省、地区和非政府组织制定影响到野生动植物的政策与项目提供了一个框架。该政策提到通过建立由自然保护区和其他支持途径组成的综合体系,来保护野生动物栖息地和生态系统。

1994年,加拿大公园局编辑出版了一系列保护区政策,包括:《国家公园政策》,《国家海洋保护区政策》,《加拿大遗产河流系统政策》,《国家历史遗址政策》和《历史运河政策》。大多数政策都说明了某一类保护区特定的目标、体系、管理规划要求,以及公众对它的理解、欣赏与享用。考虑到加拿大的区域多样性,这些政策为特殊目标的保护区进一步制定更为详细的政策,并为各种不同的公园和遗产区制订管理规划提供了国家的导向。此外,这些政策对于其他参与纪念、保护和展示自然与文化遗产的机构、组织和个人也给予了指导。

(2)省级政策

加拿大多数省份都制定有与野生动植物或自然保护区相关的政策,而且至少有6个省份从20世纪80年代中期起对其省立公园政策进行了修订。例如,安大略省在1988年宣布它的新公园政策加强了对旷野公园和自然保护区的保护,并且在省级系统中增设了新的公园。与此相呼应,该省于1991年又发布了野生动植物保护策略,其目的是维护健康生态系统的多样性和保护野生动植物种群及其栖息地,这将为人们提供持续的社会、文化和经济效益。这个策略的原则之一是确保安大略省有一个能充分表现其生态系统、景观及相应的野生动植物种群的自然保护区系统。

安大略省还有一个著名的政策文件,称为“蓝皮书”——《安大略省立公园规划和管理政策》,该文件颁布于1978年,1992年进行了修订。这个文件概括了所有与省立公园管理有关的政府政策。从理论上说,政策的发展是一个动态过程,假如政策要准确反映当前的资源需求和社会思潮,它就必须不断发展。这些政策反映了该省将公园系统作为一个整体来对待的观点,它一直作为职员们进行规划和管理工作的指导手册。这些管理政策和计划目标每5年需进行一次复审修订。

其他的省(地区)也在不断完善其保护区政策。如不列颠哥伦比亚省与加拿大环境部签订了一个协议,编写该省的环境状况报告。湿地也越来越受到各省的关注,多数省份已经对其残存的湿地进行了清查和分类,有的已制定出政策来保护其中最有价值的样本。此外,多数省份和地区已经完成或正在制定省级保护策略。