建设用地指标分配制度

在1978年以前的计划经济时代，中国政府的政策导向是促使区域经济分散发展。一方面，在重工业优先发展的“赶超战略”下，政府通过压低农产品价格，维持工业部门原材料的低成本和城市居民低生活成本，从而扩大工业部门的利润和提升资本积累速度，形成了工农产品的价格剪刀差，以及城乡居民之间福利的差别，于是，需要通过严格的户籍制度阻止农业劳动力向城市转移，人为地制造了城乡分割，导致城市人口增长缓慢（林毅夫、蔡昉和李周，1994）。另一方面，中苏关系交恶以后，以战备为中心的“三线”建设将大量工业企业由沿海大城市疏散到中西部内地，经济活动的空间分布越来越趋向分散化。改革开放之前，中国基本上是个封闭经济，农业的比重还非常高，因此，经济集聚也的确没有那么重要。

改革开放以后，虽然市场力量和全球化趋势使得经济产生了向沿海地区集聚的趋势，但是，这些并没有从根本上改变区域经济分散发展的政策导向。首先，自20世纪80年代以来，政府一直主张发展小城镇。1998年10月中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。中共中央、国务院在此基础上于2000年6月发出了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，各地方政府通过“撤乡建镇”“县改市”“地改市”等政策手段不断推进小城镇建设。其次，在财政分权体制下，地方政府一直存在分割市场、阻碍要素流动的政策倾向。沿海大城市出于保护本地居民利益的考虑严格限制外来人口流入，而如果在劳动力不能充分自由流动的情况下，欠发达地区要为居民创造就业并提供公共服务，势必会通过争取财政转移支付和建设用地指标的方式来壮大本地的经济规模。在建设用地指标分配的过程中，内地城市获得了超过其经济发展实际所需的用地指标，内地的城市建成区面积扩张速度非常快。第三，自2000年以来，中央政府提出了一系列平衡区域经济发展的政策。2000年10月，中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》把实施西部大开发、促进地区协调发展作为一项战略任务。2004年政府工作报告提出促进“中部崛起”“加快中部地区发展是区域协调发展的重要方面”。平衡区域经济发展的战略以财政向欠发达地区倾斜、产业向中西部地区转移作为政策导向，也构成使经济活动在区域间离散化的力量。

均等化的建设用地分配政策是以当前的土地相关立法为背景的。1986年，全国人大通过了《中华人民共和国土地管理法》，并于次年1月开始实施，这是中国土地政策制度化的开始。《土地管理法》规定，“保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地”是土地政策的基本原则，并要求“各级人民政府编制土地利用总体规划，地方人民政府的土地利用总体规划经上级人民政府批准执行”，确立了中央政府通过制定全国土地利用总体规划，并通过逐级审批地方政府土地利用规划来分配和调控城市建设用地指标的法律依据。城市建设用地指标分配的具体依据是建设部于1990年颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》。该《标准》以本地户籍非农业人口为依据，规定现有城市只能以现状人均建设用地水平为依据，在《标准》允许的调整幅度内规划新增建设用地指标，现状人均用地水平偏高的城市要在现有水平上适当减少人均建设用地指标。《标准》还规定了居住、工业、道路广场和绿地四大类主要用地的规划人均单项用地指标，要求“大城市的规划人均工业用地宜采用下限；设有大中型工业项目的中小工矿城市，其人均规划工业用地指标可适当提高”。这一《标准》自1991年3月生效以来一直沿用至今。基于以上法规制定的《全国土地利用总体规划纲要（草案）》^[2]于1993年2月经国务院批准，成为中国第一轮土地利用总体规划。《规划纲要（草案）》对全国新增建设用地指标总量进行限制，在1985年和1990年实际情况的基础上编制了2000年各省级行政区的土地利用平衡表，并要求各地方政府依照《土地管理法》通过制定本行政区的土地利用规划来分配建设用地指标，土地利用规划需经上级政府批准。

1998年8月全国人大常委会对《土地管理法》进行了修订，规定土地利用总体规划按照下列原则编制：“（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。”在此基础上，1999年4月国务院批准了《1997—2010年全国土地利用总体规划纲要》。第二轮土地《规划纲要》在明确1997—2000年和2000—2010年全国新增建设用地上限的同时，进一步强调了统筹平衡各区域用地，对沿海经济发达地区新增建设用地的限制也更加严格。第二轮土地《规划纲要》规定东南沿海区^[3]要“严格控制各类建设特别是城镇和开发区建设用地规模的扩大”，环渤海区^[4]要“严格控制大城市建设用地规模的扩大，同时保障国家重点建设必要的用地”，东北区^[5]要“统筹安排各业用地，严格控制城乡居民点用地外延扩大，加快工矿废弃地复垦”。与此相对的是，对于中西部内陆区域则并没有限制城镇建设用地面积扩大的具体要求，仅强调要保护耕地和提高土地利用效率。第二轮土地《规划纲要》还要求“强化土地利用的计划指标控制”，分配建设用地指标的“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制”“地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标”“县级和乡级土地利用总体规划的土地用途分区必须落实到地块”“土地利用总体规划确定的主要控制指标通过中期和年度土地利用计划实施”。因此，统筹平衡区域间建设用地指标的土地政策通过影响城市建成区面积限制了城市的经济增长空间和所能容纳的人口数量，从而影响了人口与经济活动的空间集聚程度。

随着经济发展和城市化进程的推进，新增建设用地指标非常有限，很多地方都出现了建设用地指标不够用的情况。同时，由于地方政府对于土地财政的依赖，拥有更多建设用地指标，则意味着拥有更多土地出让金的来源。土地出让收入占地方政府财政收入与支出的比重呈不断上升的趋势。2009年土地出让收入为14 239亿元，与此同时，全国地方政府财政收入为32 581亿元，土地出让收入占比接近43.7%，已成为地方财政的“顶梁柱”（满燕云，2010）。于是，除了新批准的建设用地指标外，各地政府还通过一些办法来增加建设用地指标。农村土地综合整治由农用地整理和建设用地整理两大类组成。农用地整理可以减少田埂等占地面积，增加实际的耕地面积，从而增加可利用的建设用地指标，而不减少耕地总量。建设用地整理是将原有的建设用地复垦为耕地，也可以相应增长可利用的建设用地指标。一些地方还通过兴建新的农民定居点，将农民集中居住，从而减少农村居民人均占地面积，并相应增加新的建设用地指标。更为令人担忧的现象是，一些东部沿海地区的城市通过填海造地来增加建设用地指标，这样的做法可能造成的生态破坏缺乏科学的评估。

虽然土地从自然属性上来说是不可流动的，但是，建设用地指标本身实际上是一种土地使用权，这个权利是可以流动的。在实际操作中，可用于转让的建设用地指标既可以是由上级政府批准的新增建设用地指标，也可以是既有的建设用地（如厂房占地和农村宅基地）复耕所产生的指标。图7.1以农民转让其宅基地使用权为例解释了农业用地的“占补平衡”。图中，一个劳动力已经从A市流向B这个大城市（圈内的阴影表示城市，而白色表示农村），但他仍保留了其在老家A市远郊的宅基地（图中阴影标出的住房），占用了建设用地指标。如果允许其将自家的宅基地复耕为农业用地，相应增加在B市的建设用地，则这一使用权交易能够给进城农民带来资产收益，而农业用地总量不变。这一过程中，哪里的土地产出效率更高，城市面积扩张更快，土地资源就能够得到更有效的利用。

图7.1　建设用地指标流动示意图