加强保险业的制度建设

二、加强保险业的制度建设

(一)实现保险组织形式的多元化

1.大力发展股份保险公司

股份保险公司是现代市场经济中最具生命力的企业组织形式，它不仅在资本市场上筹资较为便利，而且具有良好的组织机构和管理制度，因而成为世界各国保险组织的基本形式。目前，经过国有保险公司的改制，股份保险公司也已成为我国保险业的主要组织形式，今后，不仅要在新批保险公司方面继续向股份公司倾斜，而且要争取更多的股份公司公开上市，并鼓励引入更多的国外战略投资者，优化股权结构，维持股份保险公司在我国保险市场上的主导地位。对改制后的原国有独资保险公司，要根据“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的原则，加快公司内部治理结构建设，健全内部控制机制，促进公司的健康、持续发展。

2.积极发展相互保险公司

2005年初，我国开始首先在农业保险领域引入相互保险公司这一组织形式。相互保险公司比较适合经济条件不太好的消费者，在经济欠发达地区和经济萧条期的保险市场上作用很大，因此，除在农业保险领域引入相互保险公司外，在其他保险领域特别是寿险领域以及广大中西部地区，也应考虑适当发展相互保险公司，使其在我国保险市场上占有应有的地位，发挥其应有的作用。

3.适当发展政策性保险公司

在国有独资保险公司进行了股份制改造后，原有的一些政策性保险业务应当剥离出来，并通过组建政策性保险公司的办法进行运营。迄今，我国已经成立了政策性出口信用保险公司。除此之外，还应借鉴发达国家的经验，成立专门的政策性农业保险公司及承担洪水、地震、台风等巨灾风险的政策性保险公司，填补因利润低、支出大而使商业保险公司不愿涉足留下的空缺，弥补商业保险市场的缺陷。

4.适度发展保险合作社

我国城市与农村发展水平差距很大，农村人口占全国总人口的比重仍高达58.2%，在许多落后、偏远地区，人们的收入普遍很低，而且，即使在城市也还存在着庞大的低收入群体。对于广大农民及城市里的低收入人群，商业保险因较高的费率水平而使其缺乏足够的能力购买，因此，急需发展保险合作社等相互保险组织来满足这些群体的保险需求。特别是在当前构建社会主义和谐社会的背景下，建立以互助共济为主旨的保险合作社有着强大的政治基础。互助合作保险组织其实在我国已经有所发展，如中华全国总工会创办的中国职工保险互助会等，应以此为基础在城镇和农村进一步推开，提高保险在我国经济社会中的渗透率。

5.探索发展自保公司

自保公司的发展是与企业的发展水平分不开的。只有在企业规模达到了一定程度，具备了一定实力，才有可能成立自保公司。经过20多年的快速发展，我国已涌现出一大批大型企业集团，如中国石化、中国远洋、宝钢集团、海尔集团、中粮集团等，其中一些企业已进入世界500强，一些公司已开始在海外进行大规模设点布局，着手进行国际化经营。这些公司已基本具备设立自保公司的条件，可鼓励其在适当的时候设立自保公司，提高企业风险管理的有效性。

为实现我国保险组织形式的多元化，在实际操作中还需采取以下措施:(1)修改相关法律法规。我国《保险法》第156条明确规定:“本法规定的保险公司以外的其他性质的保险组织，由法律、行政法规另行规定。”这实际意味着其他保险组织形式并未被保险法所否定，只不过需要另行规定而已。据此，本书认为，消除我国保险组织形式多元化的法律障碍，方法有两个，即另行出台相关法律法规，规定可以批设的新的保险组织形式，或对《保险法》做进一步的修改，对允许设立的保险组织形式进行适当扩充。(2)进行技术和人才准备。目前，对于相互保险公司、保险合作社、自保公司等组织形式的具体运作方式、内部管理模式、内外部法律关系，国内保险界还缺乏足够的了解，为此，应有针对性地开展专题调查研究，学习和借鉴外国的经验，同时加快相关人才的培养，提前做好技术和人才等方面的准备。(3)提高监管水平。根据各国的实践，不同类型的保险组织受不同的法规条款约束，而且在监管的方式、内容、指标等方面均有所差别。因此，在当前条件下，推进保险组织形式多元化对保险监管无疑也是一个很大的挑战。如果不能尽快建立起新的监管框架，有针对性地对不同保险组织实施分类监管，那么不仅不能保证组织形式创新的效果，而且还会危及保险业的稳健发展，因此，实现保险组织形式的多元化，必须相应提高我国保险业的监管水平。

(二)加强保险资金运用制度建设

1.加强和改进保险资金运用监管

2004年4月，中国保监会下发了《保险资金运用风险控制指引》，对保险公司资金运用过程中的风险识别、评估、管理和控制的组织结构、制度安排、措施方法等提出全面要求。为进一步促进保险业资金运用业务的发展，可考虑采取以下措施:(1)加强资金运用监管信息的基础建设。内容包括:建立标准化的数据口径和报表体系，把保险资金全部纳入监测范围；建立资金运用数据库，并纳入中国保监会的中央数据系统；逐步建立保险资金动态监管模式，及时了解资金运用情况；建立保险资金运用风险预警体系，充分利用现代信息技术设置风险预警量化指标体系，做到对风险早知道、早化解。(2)实行资金运用的分类监管。对保险公司的各类资金运用进行分析，掌握资金的运用情况并进行风险监测，将风险投资资金严格控制在规定的范围内，此外，还应制定对重大不良事件的应急方案。(3)加强对保险资金运用的调控和指引，同时加大对重大违规行为的处罚力度，强化责任追究，加强对保险资金运用的行业自律和外部监督。(4)尽快推出《保险机构投资者交易对手风险管理暂行办法》，从保险业自身利益出发，制定严格的交易对手标准，防范潜在的交易对手风险。(5)建立和完善保险资金托管机制，并在第三方托管制度的前提下，配套出台其他保险资金托管的风险防范制度和指引，对于实行外部托管的保险资金，要求受托人适时进行资金运用的信息披露，托管人要对披露信息进行核实并负责其真实性。同时，监管部门应向保险公司发出指引，提醒保险公司在选择存管机构时，要对其信用状况、清算能力、账户管理能力、风险管理能力和绩效评估能力等进行严格的考核，以控制存管的风险。

2.进一步拓宽保险资金运用的渠道

近年来，中国保监会不断放宽保险资金运用的渠道，为保险资金运用分散投资风险、增加投资机会、构建合理的投资结构创造了有利条件。今后，随着资本市场的不断发展和完善，以及保险公司风险管控能力的不断提高，应进一步扩展保险资金运用的渠道。首先，要积极探索债券投资方式。发达国家保险资金运用的证券化趋势主要是大量持有各种债券，这种普遍性规律背后的机理是债券的收益性、流动性和风险性的组合比较适合保险资金运用的要求。因此，应鼓励保险资金投资国债、业绩优良的金融债券、信用等级较高的企业债券，其中，对国债可无限量购买，金融债和企业债的比例力争逐步达到20%～40%。其次，可允许保险资金进入一些新的投资领域。例如，基础设施投资需要大量资金，其回报比较适中，收益的波动性小，比较符合保险资金安全稳健的要求，因此，可允许保险资金介入基础设施领域。不过，考虑到基础设施的投资期限一般较长，为控制资金运用的风险，也可采取购买基础设施长期建设债券的方式进行间接投资。又如，保户借款是保单所有人的一项选择权，且贷款额度不会超过保单的现金价值，贷款的安全性较高，因此，可鼓励保险公司开展抵押贷款和保户借款业务。此中，考虑到保户借款对保险公司现金流量可能产生的负面影响，可以将其比例控制在10%以内。再如，随着保险公司的涉外业务的逐步增多，还可允许其适当进行外币投资业务。在近期，应通过QDII(国内机构投资者赴海外投资资格认定制度)推进保险资金的海外投资进程，利用香港地区等地成熟的资本市场，提高保险资金运用的综合收益率。

3.建立和完善保险资金运用管理体系

这一措施主要体现在保险企业的资金运用制度建设上。主要措施包括:(1)根据公司类型和规模确定合适的资产管理模式。建立保险资产集中化、专业化的管理模式是保险公司稳健经营的内在要求，也是防范投资风险的客观需要，更是国际保险业资产管理的通行做法。因此，除中国人保、中国人寿外，平安、太平洋等大型保险集团及资产规模较大的寿险公司都应尽早设立资产管理公司。然而，各种保险资产管理模式都有特定的适用条件，保险公司不应盲目跟风，而应视资产规模的大小来选择相应的管理模式。对于可运用资产规模较小的产险公司、再保险公司和小型寿险公司来说，可委托其他专业化投资机构进行管理，以提高投资效益，避免投资失误，降低交易费用。而对于那些刚成立不久、资产规模很小的保险公司来说，则应仍保留内设投资部门的形式，以简化资金运作的程序。(2)完善保险资金运用管理体制和运行机制。具体包括四个方面:一是完善投资管理组织体系。要完善公司治理结构，按照《保险资金运用风险控制指引(试行)》的要求，在董事会下设立专门的投资管理委员会，对公司的资金运用战略和重大投资事项进行决策。要强化资产的战略配置职能，有条件的要设立专门的资金运用战略配置部门。要合理确定投资操作模式，按照公司资产战略配置的要求进行投资操作。二是加强资金的集中管理和统一配置，健全保险资金集中管理机制，对资产管理公司与原公司在资金运用中的角色进行合理定位，处理好两者之间的关系。三是狠抓内部规章制度建设，规范业务运作，保障整个投资业务运作平台有足够的软硬件支撑。四是建立人才引进和培训机制，严格选拔并大力培养资金运用的专业人才，努力造就一支德才兼备的资金运用人才队伍。(3)建立健全保险资金运用风险防范长效机制。建立责、权、利相结合，项目评审、决策、运用、审计考核相互制约的运作体系，形成保险资金运用风险控制的制衡机制，对保险资金运用所涉及的人员、岗位、权限进行有效的约束和监督，做到“三分开”，即前台操作和后台管理分开、投资运作与风险管理分开、投资决策与投资操作分开，最大程度地防止投资决策失误事件的发生。完善保险资金运用信息披露制度。保险公司要对所披露信息的真实性负责，不得有重大遗漏，不得对客户进行欺骗、误导和故意隐瞒。专业中介机构为保险公司公开披露信息出具审计报告、法律意见书等文件的，应对相关内容的真实性、合法性承担相应责任。

(三)推进控股型保险综合经营

1.加快保险(金融)控股集团的组建

根据我国金融保险业发展的现状及有关法律规定，我国保险(金融)控股公司的组建应以纯粹型控股公司⁽²⁾为主。保险(金融)控股公司的形成大致有三种途径:兼并收购、自我成长和行政干预。由于三大国有保险公司都已完成股份制改造，并先后组建成了保险(控股)集团，因此，我国保险(金融)控股集团的组建应主要通过两个途径来实现:一是兼并收购。该途径的优势在于控股集团能够沿着确定的轨迹进一步开拓市场，特别是当需要快速进入目标领域时，这种途径是一种比较好的方式。但在市场上往往难以找到理想的合作伙伴，而且并购往往需要支付巨额的成本，并购后的管理权力划分、企业文化整合等也较为棘手和复杂。二是自我成长。这种途径的优势在于设立新的金融机构开展业务不会受到不同利益集团、不同文化背景和不同品牌价值的影响，但开展新的业务所需要的技术、知识和诀窍必须通过长时间的培育才能获得，因此存在较高的机会成本。目前，我国新组建的保险集团子公司数量都太少，业务范围未能进行有效拓展，因此，可通过以上两个途径实现整体规模的扩张。

2.加强保险(金融)控股公司的制度建设

控股公司在运行过程中也会产生一些风险，如关联交易的增加使风险传递的可能性加大，统一配置公司资源将会带来一定风险，各子公司间的利益冲突也会带来一定风险等。为了有效控制内部风险，必须加强内部制度建设。首先，必须理顺产权关系，控股母公司与子公司之间的股权结构应当清晰、合理，禁止子公司之间相互持股，禁止子公司持有母公司的股份；其次，必须理顺管理关系，在实际经营过程中，控股母公司与子公司之间必须在权利、义务等方面进行合理、明确定位，防止出现母公司对子公司经营进行过多或不恰当的干预；再次，法人治理结构和内控制度是控股公司防范风险的第一道防线，也是确保内部有效监管的基础，对控股公司的健康、持续发展具有重要意义，因此，必须完善法人治理结构和内控制度；最后，必须设置“防火墙”，阻隔各种业务之间的风险与利益冲突，防范子公司因风险扩大而殃及其他子公司甚至整个控股公司，维护控股公司经营的安全性和健全性。

3.促进保险(金融)控股公司的资源整合

对已成立的保险(金融)控股公司，要通过控股公司的协调促进子公司间资源和要素的有机整合，主要措施有:(1)充分借鉴发达国家金融控股公司运作的经验，拟订对集团资源进行有效整合的具体方案；(2)推动子公司间信息、人力资源和其他投入要素的相互流动，实现在市场和分销网络上的协同效应；(3)推动各子公司在各类保险、金融业务相关环节上开展合作，节约交易成本和综合运营成本；(4)利用综合经营优势，有计划、有步骤地进行金融创新，开发新型金融产品，朝金融服务一体化的方向努力；(5)加强各种网络保险和金融产品的设计开发，通过网络为顾客提供一体化的金融服务；(6)加大集团品牌推介的投入力度，增强品牌对顾客的吸引力和感召力。

4.加强对保险(金融)控股公司的监管

尽管保险控股公司本身不直接从事保险和金融业务，可按普通的非金融企业对待，但由于主要资本投在了金融类企业，其经营决策行为对金融市场可能产生一些负面影响，因此，政府对保险(金融)控股公司进行适当监管是情理之中的事。这些负面影响包括:一是存在风险外溢，从而可能对金融系统乃至整个经济系统产生危害；二是可能会导致市场力量的不均衡，从而损害竞争的公平性及投资者等弱势群体的权益。鉴于我国实行的是分业监管，因此，对控股公司层次的监管，需要保监会、证监会、银监会三大监管部门之间的密切合作，必要时可在2000年建立的联系会议制度的基础上成立常设协调机构或以其中一家为主履行对控股公司层次的监管职能。对于控股公司下设的各专业金融子公司，则仍应根据分业监管的原则，由相应的监管部门依法对其进行监管。

5.促进保险(金融)控股公司的立法

“立法先行”是保证金融经营体制改革在法律框架下稳健推进的前提。美国早在1956年通过的银行控股公司法(BHCA)中就已准许银行以纯粹控股公司的方式设立银行、证券等子公司，1999年颁布的《金融服务现代化法》进一步确立了金融持股公司的法律地位。目前，我国对于金融控股公司的相应立法仍是一片空白。为进一步促进金融控股公司的建立与发展，政府应尽快启动有关金融控股公司的立法工作，在关键条款的制定方面，要充分考虑中国综合性保险企业发展模式的多样化探索和实践，考虑中国金融控股公司在成长环境和路径依赖等方面的特点，对保险(金融)业综合性经营的发展模式、监管方式、风险控制和保险金融控股公司的上市模式等进行规范。

(四)完善公司内部治理结构

1.优化保险公司股权结构

股权结构决定着公司控制权的分布，决定着所有者与经营者委托-代理关系的性质，是影响公司治理结构是否健康有效的最重要因素。发达国家公司运作的实践表明，公司股权集中度与治理有效性之间的关系呈倒U形特征，股权过于集中和过于分散都不利于实现有效治理。从目前来看，中资保险公司股权结构的主要问题是“一股独大”，因此，中资保险公司优化股权结构主要是推进和实现股权的多元化。实现股权多元化既可以通过引进外资和民营资本参股，也可以通过公开发行股票等方式来解决。我国的实践证明，外资参股的保险公司无论在市场行为、偿付能力，还是在公司经营理念以及自身的治理方面，都要优于完全意义上的中资公司，因此，实现股权多元化要特别注意在一定比例限度范围内适当引进国外战略投资者参股。

2.加强保险公司的董事会建设

国际保险监督官协会通过的保险核心原则明确指出，“董事会是保险公司治理体系的焦点，它对保险公司的经营负最终义务与责任”，由此可见董事会职能的重要。应借鉴世界各国董事会制度发展的经验，确立起符合中资保险公司实际的董事会运作框架。(1)要加强董事会制度的规范化建设，制定规范、公开的董事选举程序，包括董事提名、候选人资料披露、表决方式等，经股东大会批准后实施。在董事的选举过程中，应鼓励推行累积投票制度。(2)要建立董事工作评价制度和责任追究制度，加强对董事的风险教育，增强董事的责任感；(3)要完善董事会的内部组织结构，鼓励在董事会下设立投资、审计、核保、理赔、再保险、提名、薪酬等专门委员会，健全董事会的运作机制；(4)要建立和完善独立董事制度，增强独立董事的独立性，并明确独立董事与监事会的职能，避免二者的职能重叠。对于没有设立独立董事的公司，在现行《公司法》和《保险法》中有关公司治理的法条没有改变的前提下，建议完善和加强监事会的功能作用，不再单独设立独立董事。

3.建立和完善激励与约束机制

根据新制度经济学理论，所有者与经营者的合作博弈，需要在企业治理结构上设计出一种激励和约束机制，使代理人能够得到一种激励实现委托人的利益，并使代理人的行为受到约束。激励的主要方式是经营者分享剩余，使剩余索取权与企业控制权相匹配(配股、股票期权等)，并注意将保险公司的长短期绩效与其报酬直接挂钩，以及辅之必要的精神激励。与此同时，还要设计对保险公司董事与监事的激励机制，将其个人切身利益与公司利益直接挂钩。要加大剩余索取权在保险公司内部的分离程度，实行员工持股，这样既可提高员工的责任感，建立员工的自我约束与相互约束机制，还能使职工有动力从保险公司内部监督经营者，并直接对经营者的经营行为构成约束。约束的主要方式是完善公司内部管理制度，强化高级管理人员考核监督，建立责任追究制度，有效控制风险，促进公司稳健经营。

4.建立和完善保险公司信息披露制度

保险公司应加快建立和完善信息披露机制，及时、准确、完整地披露影响股东和被保险人利益的重要财务信息和包括公司经营状况、治理情况在内的其他重要的非财务信息，提高保险公司经营的透明度，加强股东对保险公司的监督，切实保护股东和被保险人的知情权，为各种形式的外部监督和约束机制提供更好的环境和可能。此外，评级公司的行为可以有效促进保险公司信息的透明化，因此，应加快我国公司评级体系的建立与完善。

5.强化保险公司的外部约束机制

产品和要素市场的充分竞争会极大地提高保险公司治理结构的效率，因此，可通过建立和完善我国的市场经济体制，来促进保险公司治理机制的建设与完善。一是要积极鼓励和提倡竞争，消除用行政手段来干预竞争的传统做法，让各家保险公司凭借自身的实力在保险市场上展开公平有序的竞争。二是要积极培育国家、地方两级经理人市场，实现高级管理人才的自由流动。三是要积极争取更多保险公司上市，努力扩大其在股票市场上的规模，实现股票的全部流通，为在股票市场实现“用脚投票”的机制创造条件。四是要鼓励商业银行进行创新，通过为保险公司融资提供多元化的手段和改善保险公司的负债结构，达到参与对保险公司监督和控制的目的。五是要支持和鼓励资本市场的并购活动，让业绩优良、实力雄厚的保险公司去收购、兼并经营不善的保险公司，提高整个保险市场的运行效率。

6.加强政府部门的外部监管

国际保险监督官协会颁布的保险公司治理结构核心原则指出:“公司治理结构和保险公司决策程序是保险监管的关键组成部分。”根据这一理念，中国保监会应把公司治理和保险公司决策程序作为保险监管的重要内容，把促进保险公司完善治理结构作为从源头上防范化解风险和监管创新的重要举措。为此，一要研究制定《保险公司治理结构指引》，引导保险公司建立规范高效的内部运作机制；二要把公司治理水平作为考核保险公司的重要指标，对公司治理结构不完善的公司进行重点监管；三要研究建立董事会报告制度，保险公司独立董事发现董事、高级管理人员等有违法违规行为，可向监管部门报告，监管部门则要把对保险公司分支机构和高级管理人员违法违规的处理信息及时向董事会反馈；四要为完善保险公司治理结构创造良好的外部环境，主要是健全保险法律法规和相关规章制度，促使保险公司按市场化、国际化的规则办事；加强保险诚信建设，使保险公司自觉把诚信贯穿到企业经营和管理的各个环节；加强市场监管，创造统一、开放、竞争有序的市场环境。