加快生态文明制度建设

建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。

一、健全自然资源资产产权制度和用途管制制度

（一）健全自然资源资产产权制度

健全自然资源资产产权制度是为了使自然资源具有明确的“主人”，由其获得使用自然资源的利益，同时也承担起保护自然资源的责任。 自然资源资产产权制度，被专家们认为是生态文明的最大亮点，也是生态文明的全新词汇，同时也是生态文明制度体系中的基础性制度。产权是所有制的核心和主要内容。我国自然资源资产分别为全民所有和集体所有，但目前没有把每一寸国土空间的自然资源资产的所有权确定清楚，没有清晰界定国土范围内所有国土空间、各类自然资源的所有者，没有划清国家所有国家直接行使所有权、国家所有地方政府行使所有权、集体所有集体行使所有权、集体所有个人行使承包权等各种权益的边界。因此，要对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。

（二）落实用途管制制度

法律确定原则，规划划定界限。法律只能确定哪种自然空间必须实行用途管制，哪类国土空间必须限制开发或禁止开发，但具体边界必须通过空间规划来划定和落实。 自然资源和生态空间是我们中华民族永续发展的基础条件，无论所有者是谁，无论是优化开发区域还是限制开发区域，都要遵循用途管制进行开发，不得任意改变土地用途。我国已建立严格的耕地用途管制，但对国土范围内的一些水域、林地、海域、滩涂等生态空间还没有完全建立用途管制，致使一些地方用光占地指标后，就转向开发山地、林地、湿地湖泊等。我们知道，“山水林田湖”是一个生命共同体，砍了林，毁了山，就破坏了土地，山上的水就会倾泻到河湖，土淤积在河湖，水就变成了洪水，山就变成了秃山。一个周期后，水也不会再来了，一切生命都不会再光顾了。要按照“山水林田湖”是一个生命共同体的原则，建立覆盖全部国土空间的用途管制制度，不仅对耕地要实行严格的用途管制，对天然草地、林地、河流、湖泊湿地、海面、滩涂等生态空间也要实行用途管制，严格控制转为建设用地，确保全国生态空间面积不减少。

（三）健全节约集约使用制度

能源是人类社会赖以生存和发展的重要物质基础。中国是目前世界上第二位能源生产国和消费国。能源供应持续增长，为经济社会发展提供了重要的支撑。中国已经成为世界能源市场不可或缺的重要组成部分，对维护全球能源安全，正在发挥着越来越重要的积极作用。中国是一个干旱缺水严重的国家，也是全球人均水资源最贫乏的国家之一，并且其分布极不均衡。据监测， 目前全国多数城市地下水受到一定程度的点状和面状污染，且有逐年加重的趋势，还严重威胁到城市居民的饮水安全和人民群众的健康。中国土地总面积多，但人均土地面积相对较少。由于基本建设等对耕地的占用， 目前全国的耕地面积以每年平均数十万公顷的速度递减。耕地的土壤质量呈下降趋势。由于不合理的耕作方式和植被破坏造成水土流失。全面促进资源节约，要节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益，健全能源、水、土地节约集约使用制度。在节约集约用地制度方面，要按照“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”的框架体系，建立健全各项制度。

（四）健全国家自然资源资产管理体制

我国宪法规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。相关法律规定了全民所有水资源、森林、土地等自然资源所有权的代表者。但全民所有自然资源的所有权人不到位，所有权权益不落实；监管体制上没有区分作为部分自然资源资产所有者的权利与作为所有自然资源管理者的权力。随着自然资源越来越短缺和生态环境遭到破坏， 自然资源的资产属性越来越明显，市场价值不断攀升，自然资源和生态空间的未来价值、对中华民族生存发展的意义越来越重大。健全国家自然资源资产管理体制，就是要按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的思路，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制，授权其代表全体人民行使所有者的占有权、使用权、收益权、处置权，对各类全民所有自然资源资产的数量、范围、用途进行统一监管，享有所有者权益，实现权利、义务、责任相统一。

二、划定生态保护红线

（一）建立国土空间开发保护制度

坚定不移实施主体功能区制度是从大尺度空间范围确定各地区的主体功能定位的一种制度安排，是国土空间开发的依据、区域政策制定实施的基础单元、空间规划的重要基础、国家管理国土空间开发的统一平台，是建设美丽中国的一项基础性制度。各地区必须严格按照主体功能区定位推动发展，北京、上海等优化开发区域，要适当降低增长预期，停止对耕地和生态空间的侵蚀，开发活动应主要依靠建设用地存量调整解决；三江源等重点生态功能区和东北平原等农产品主产区，要坚持点上开发、面上保护方针，有限的开发活动不得损害生态系统的稳定性和完整性，不得损害基本农田数量和质量。 自然价值较高的区域要实行禁止开发。要加紧编制完成省级主体功能区规划，健全财政、产业、投资等的政策和政绩考核体系。

（二）建立资源环境承载能力监测预警机制

资源环境承载能力是指在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统前提下，一定地域空间的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。水、土地等不宜跨区域调动的资源，以及无法改变的环境容量，是一种不以人的意志为转移的物理极限，不是靠价格机制能调节的。我国不少地区在现行发展方式下的经济规模和人口规模已经超出其资源环境承载能力极限，国土空间开发强度过高，生态空间和耕地锐减，大量开采地下水，污染物排放超出环境自净能力。建立资源环境承载能力监测预警机制，就是根据各地区自然条件确定一个资源环境承载能力的红线，当开发接近这一红线时，提出警告警示，对超载的，实行限制性措施，防止过度开发后造成不可逆的严重后果。

（三）探索科学考核评价机制

探索科学考核评价机制，进一步调整领导干部政绩考核内容，淡化GDP考核，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。在生态文明制度建设中，考核制度最引人瞩目，最应予以重视。考核制度是转变观念、改变行为的指挥棒，对生态文明建设具有牵引和保障作用。因此，推进生态文明建设，首要的是完善领导干部政绩考核制度，促使领导干部将相关工作落到实处。这是《决定》推进生态文明建设的重大制度创新， 目的是破除和扭转地方发展唯GDP论。在完善发展成果考核评价体系上，重点纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况等。 目前中国执行的环保绩效考核并不完善，没有对于地方官员任期内环保损失的追责机制，使得地方环保投入“短视化”。由于环保产业不能直接贡献产出，在排放严格地区甚至会成为地方发展GDP的“阻碍”，地方往往会忽视监管不严格的环保领域投资。此次明确提出“对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。”将促使地方政府全方面地进行环保投入和限制高污染产业发展。

（四）探索编制自然资源资产负债表

探索编制自然资源资产负债表，就是对一个地区的水资源、环境状况、林地、开发强度等进行综合评价，在领导干部离任时，对自然资源进行审计，若经济发展很快，但生态环境损害很大，就要对领导干部进行责任追究。由于自然资源资产负债表是领导干部自然资源资产离任审计的基础和依据，因此，如果这个变化是正的，说明当期的自然资源资产是增值的，当期地方政府的生态政绩是正的，对生态文明建设做出了贡献；反之则意味着当期的自然资源资产在贬值或下降，说明辖区政府的生态政绩是负的，对生态文明做出了负贡献，领导“乌纱帽”应该摘除。同时，在对领导干部实行自然资源资产离任审计上，不仅要关注自然资源资产的数量变化，更要关注一些新的自然资源资产质量变化，如水环境质量、空气环境质量、土壤环境质量变化情况。

三、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度

（一）加快自然资源及其产品价格改革

《决定》明确提出，要加快自然资源及其产品价格改革。价格专家认为，这一表态与自然资源涨价的前景预期是一致的。《决定》在资源价格制度方面相比过去表述得更加明确了，例如，在加快自然资源及其产品价格改革方面，原来的措辞通常是“深入”或“深化”，现在则强调“加快”，说明上述改革的迫切性和领导层对改革的整体认知。 目前自然资源价格，一不反映市场需求，二不反映资源稀缺程度，尤其像油、气、电能，现在对外依存度越来越大，必然会在价格上反映出来。在生态环境损害成本方面，以前只顾开发，不管污染破坏，企业不承担这些损害成本，现在的改革将会从外部化转变为内部化，将损害成本打入企业成本。修复效益是一个新提法，反映的是光恢复环境是不够的，必须要有效益。补偿只是对过去的，但要更好的改变生态环境，这个过程中没有效益就不利于调动实践和地方积极性，而要补偿损害成本，价格又会有所提高。最终结果是改变自然资源及其产品价格长期偏低、被扭曲的现状，真正体现价格规律要求。

（二）加快资源税改革

资源税是国家对国有资源，如我国宪法规定的城市土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，根据国家的需要，对使用某种自然资源的单位和个人，为取得应税资源的使用权而征收的一种税。资源税改革是近年来一项重要的税制改革任务。2010年，率先在新疆进行石油、天然气资源税改革试点，2010年12月1日起，试点扩大到西部地区的12个省、区、市，2011年11月1日，又将西部地区进行的试点推广至全国。煤炭资源税的从价计征改革将于今年上半年内实施，到2015年底，资源税的从价计征改革扩展至其他矿产资源。加快推进资源税改革，对于构建地方税体系、促进发展方式转变以及保护环境等都将起到积极作用。资源税改革具体应从以下几方面着手：一是改革资源税征收办法，实行从价计征；二是及时调高资源类收费的征收比率，逐步实施税费合并改革；三是正确处理资源类企业生产所在地与企业总部利益分配关系；四是拓宽资源类专项资金使用范围。

（三）建立耕地保护制度

建立和完善“最严格”耕地保护制度，对于国家的长治久安，对于经济的健康、可持续发展，对于子孙后代的繁衍生息，对于保护和建设我们美好的家园，都具有极其重要的意义。当前，我国耕地保护方面存在的最突出的问题仍然是：如何正确处理好经济发展与耕地保护的关系。要处理好这种关系，就需要我们树立和落实全面、协调、可持续的科学发展观，把节约资源放到更加重要的位置，实现发展的良性循环，正确看待“发展”和“保护”。只有树立了科学的发展观与科学的保护观，用新的思维看待和处理现实中存在的“保护耕地与保障发展用地”的矛盾与问题，才能立足长远，学会用战略眼光想问题、办事情。因此，我们需要建立和完善最切实有效的措施与制度来进一步加强耕地保护，具体体现在：一是建立完善土地用途管制制度，严把“土地闸门”，合理利用土地资源保障发展；二是全面推进土地整理复垦制度，力保“占补平衡”，适度开发土地后备资源强化发展；三是实施耕地生态管护制度，严控水保、环保，加强耕地生态建设促进发展；四是建立经济配置运行机制，力求“杠杆”制衡，强化耕地环境平衡利于发展等。

（四）建立用地合理比价机制

改革开放以来，我国城镇国有建设用地市场建设从无到有、从小到大、从无序到规范，取得了明显成效，但农村集体建设用地市场发展不平衡、不规范的问题十分突出，城乡建设用地市场呈现明显的二元特点。《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，为今后土地制度改革指明了方向。建立城乡统一的建设用地市场是一项长期艰巨的任务，需要深入研究、系统设计，区分轻重缓急，分步实施、配套推进，不断把改革引向深入。基本要求是统筹城镇建设用地与农村集体建设用地和宅基地，统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，遵循统一规则，建设统一平台，强化统一管理，形成统一、开放、竞争、有序的建设用地市场体系。《决定》要求：“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。”价格是实现土地资源优化配置的重要手段。多年来，居住用地价格过高、工业用地价格过低，导致资源利用效率降低、产业结构失衡，影响民生事业和经济持续健康发展。对于这个问题，各级政府要引起高度重视，切实加强土地供需调节，加快构建工业用地和居住用地合理比价调节机制，促进地价合理回归和土地市场健康发展。

（五）实行生态补偿制度

重点生态功能区保护生态环境就是保护和发展生产力，就是在发展，只不过发展的成果不是生产工业品和农产品，而是生态产品。生态产品生产者向生态产品消费者出售生态产品，理应平等交换、获得收入，这不是施舍或救助。生态产品具有公共性、外部性，不易分隔、不易分清受益者，中央政府和省级政府应该代表较大范围的生态产品受益人通过均衡性财政转移支付方式购买生态产品，这就是生态补偿。所以，要完善对重点生态功能区的生态补偿机制。同时，对生态产品受益十分明确的，要按照谁受益、谁补偿原则，推动地区间建立横向生态补偿制度。如河北的张承地区，肩负着为北京、天津提供优质足量水资源的主体功能，京津两市就应该给予必要的补偿，并使之制度化。这样，才能使保护生态环境、提供生态产品的地区，不吃亏、有收益、愿意干。

（六）建立环保市场化机制

环保追责力度提升和污染治理市场化推进，是此次《决定》中环保部分的核心要点。环保追责制度，将“挤出”部分潜在的环保需求，环保投资落实将使得市场规模放大，若要提高官员在任期间的环保作为及效率，仍需要借助市场化机制的动力；市场化使得环保技术重视程度提升，两方面助力将使得环保产业进入“黄金发展期”。《决定》中提倡环保治理引入市场化机制，是在制度建设方面的一大进步。推行第三方治理，将能够有助于打破市政绿化工程招投标过程中的利益联网，同时也能破除部分人的“要降低污染，就需要放慢GDP增速”这一迷思。美国在20世纪80年代就开始出现污染排放权交易市场，对于污染控制起到非常大的作用。我国正在尝试建立污染排放权交易中心，但是由于市场化机制尚不完善，大部分交易中心目前交易都比较清淡，主要是由于监测体系建设仍不完善。未来发展污染排放权交易，必然要明确界定污染排放量等数据。同时，我国将加快建立健全环境污染责任保险制度，以有效化解环境污染事故风险，维护污染受害者合法权益。环境污染责任的强制保险，又称绿色保险。欧盟国家的实践表明，推行绿色保险制度有利于建立污染事故救助机制，减轻政府的负担，也有利于扩大社会监管力量，降低环境污染的风险，提高应对环境风险的能力。

四、改革生态环境保护管理体制

（一）完善环境保护管理制度

同生态文明建设新要求和人民群众对良好环境的新期待相比，现行的生态环境保护管理体制主要的不适应表现在：一是统筹协调困难，顶层设计不足；二是部门职责分散交叉、权责脱节，影响行政效能和政府公信力；三是保障体系不完善，难以为环境监管提供有力支撑。因此，必须坚持精简、统一、效能，坚持生态系统完整性，坚持资源开发利用与保护相分离。具体来说，一是建立和完善严格的污染防治监管体制。对所有污染物，以及点源（矿山等）、面源（农业等）、固定源（工厂等）、移动源（车、船、飞机等）等所有污染源，地表水、地下水、海洋、大气、土壤等所有污染介质的污染防治实施监管，实现环境污染的全防全控；二是建立和完善严格的生态保护监管体制。对草原、森林、湿地、海洋、河流等所有自然生态系统，野生动植物、生物物种、生物安全、外来物种、遗传资源等生物多样性，以及自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、 自然遗迹等所有保护区域进行整合，实施监管；三是建立权威的环境执法体制。将环境执法力量进行整合，明确环境执法地位，强化环境执法权威，建立有力高效的环境执法体制。

（二）建立生态系统保护修复机制

坚持陆海统筹，强化海洋意识，把握好陆地国土空间与海洋国土空间的统一性，以及海洋系统的相对独立性，处理好陆地开发与海洋开发的关系，使陆地国土空间的开发与海洋国土空间的开发相协调。沿海地区集聚人口和经济的规模要与海洋环境承载能力相适应，统筹考虑海洋环境保护与陆源污染防治。海洋主体功能区的划分要与陆地国土空间的主体功能区相协调。《决定》说明中指出，“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”生态系统的整体性决定了生态保护修复和污染防治必须打破区域界限，把陆地与海洋保护统筹考虑，才能取得良好成效。

（三）健全国有林区经营管理体制

国有林区是重要的生态安全屏障和森林资源培育战略基地，在维护国家生态安全、木材安全、物种安全、粮食安全等方面具有特殊地位。国有林区管理体制上的弊端已经成为林区振兴和全面建设小康社会的主要制约因素。国有林区要实现全面、协调、可持续发展，必须进行体制创新，改革现行管理体制，建立符合国有林区森林资源管理要求、符合市场经济要求、符合林区社会发展方向的具有中国特色的管理体制。管理体制改革是一项复杂的系统工程，任务艰巨，影响重大。必须深入实施以生态建设为主的林业发展战略，改革森林资源管理体制，健全国有森林资源监管管理体系，搞活企业经营机制。改革完善政策支持体系，加强国有林区基础设施建设，妥善安置富余职工，推动林区经济转型，增强林区发展活动。我国正在完善集体林权制度改革，这被称为“第三次土地改革”，分山到户，确定林农对于林地的使用权、经营权和林木的所有权，通过采取家庭承包经营方式，将林地承包经营权和林木所有权落实到本集体经济组织的农户，从而把林地真正变成农户的生产资料。

（四）健全环境污染举报制度

环境信息公开已连续两年列入国务院政府信息公开重点领域，既是国务院对环境信息公开高度重视的充分体现，也是针对社会各界对环境信息高度关注和迫切需求提出的重要举措。环境信息只有充分公开才能获得公众的理解，才能动员更多的公民和组织参与、支持环境保护工作。当前环境信息公开重点工作：推进空气质量和水质环境信息公开、推进建设项目环境影响评价信息公开、推进环境污染治理政策措施和治理效果信息公开、推进污染减排信息公开等。为了切实整治工业污染源、城市污染源、农村污染源，确保人民群众饮用水、空气、土壤安全，加强明察暗访，建立群众举报热线，实行环境污染有偿举报制度，加强社会监督。河北省率先在全国将环境污染举报奖励制度在全省全面推开，近日，省环保局对248个污染举报案件的252名举报人进行奖励，共发放奖金15.94万元。四川省也将从今年5月1日起建立群众举报热线，实行环境污染有偿举报制度，并对六大类环境违法行为纳入有偿举报范围，对查实的违法排污企业，由所在地政府和企业主管部门领导负责挂牌督办整改，并追究有关人员责任。

（五）完善污染物排放控制制度

完善污染物排放许可制是依法对各企事业单位排污行为提出具体要求并以书面形式确定下来，作为排污单位守法、执法单位执法、社会监督护法依据的一种环境管理制度。排污许可制是国际通行的一项环境管理的基本制度，美国、 日本、德国、瑞典、俄罗斯，我国台湾地区、香港地区都已对排放水、大气、噪声污染的行为实行许可证管理。我国在20世纪80年代末就提出建立污染排放许可制，但目前仍没有完全建立，立法层次低，许多还是政策性规定，地区之间很不平衡。排污许可制的核心是排污者必须持证排污、按证排污，实行这一制度，有利于将国家环境保护的法律法规、总量减排责任、环保技术规范等落到实处，有利于环保执法部门依法监管，有利于整合现在过于复杂的环保制度。要加快立法进程，尽快在全国范围建立统一公平、覆盖主要污染物的污染物排放许可制。

（六）实行损害赔偿制度

实行损害赔偿制度是针对企业和个人违反法律法规、造成生态环境严重破坏而实行的制度。在国土空间开发和经济发展中不可避免会出现违反法律规定、违背空间规划、违反污染物排放许可和总量控制的行为。对这些破坏性的行为，要严惩重罚，加大违法违规成本，使之不敢违法违规。我国有关法律法规中对造成生态环境损害的处罚数额太少，远远无法弥补生态环境损害程度和治理成本，更难以弥补对人民群众健康造成的长期危害。要对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，让违法者掏出足额的真金白银，对造成严重后果的，要依法追究刑事责任。

链接资料13：

以绿色发展为引领，全面加强生态文明建设

大力实施“青山、碧水、净土、蓝天” 四大工程，争创全国生态文明示范市。

一是全力创建国家森林城市。加大造林绿化和封山育林力度，深入推进城乡绿化攻坚，突出建设以“大十字”城镇群为核心的森林生态“绿心”，构建城乡一体的绿道网络。市城区启动国家生态园林城市创建，加快推进“绿城攻坚”四期，全面开展城市绿荫行动，力争新增城区绿化面积89.8万平方米，种植绿化大苗28.5万株，新建公（游） 园17个。力争全市荒山荒地和迹地更新造林40万亩、公路通道绿化1000公里，成功创建国家森林城市。

二是积极推进水生态文明建设。 围绕创建全国水生态文明试点城市，扎实开展“水利跨越年”活动，加快实施六大水生态文明工程。高标准推进东江湖保护和开发。力争水利建设投资50亿元，完成病险水库除险加固62座，新修加固堤防268.5公里，治理水土流失面积38.6平方公里，改善灌溉面积34.9万亩，新增村镇供水受益31.5万人。

三是强力推进十大环保工程。加快实施湘江流域郴州段重金属污染治理项目。扎实推进以三十六湾、鲁荷矿区等工矿区以及56座尾矿库为重点的矿山综合治理， 以翠江、武水河等为重点的流域水环境集中整治。实施大气污染防治行动计划。加强固体废弃物安全处置和综合利用。强化土壤环境保护和综合治理。大力推进节能减排。加快淘汰落后产能，严格控制高耗能、高污染和资源性行业项目准入。全面推进工业企业、交通运输、公共机构、建筑等各领域的节能节水节地节材工作， 引导城乡居民使用节能型产品。加强对重点行业和重点工程减排监管，健全和规范污染减排制度， 削减主要污染物排放总量。鼓励企业大力发展循环经济。市城区燃煤锅炉和窑炉全部退出，新增天然气公交车100台。农村推广沼气池3000口、太阳能热水器6000合、高效生物质炉灶6000台。

四是加快推进“两型社会”示范带建设。认真落实示范带建设规划纲要和综合配套改革总体方案，积极探索“两型”建设新模式。大力实施示范带三年行动计划“十大工程”，加快“两型”项目建设，培育“两型”产业，推进配套改革，提升极核地位。

（摘自2014年郴州市《政府工作报告》）