自然保护是就地保护自然资源和自然环境的最有效措施,尤其在生物多样性保护方面具有不可替代的作用。加强对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物和有特殊意义的自然遗迹的保护,让生态系统休养生息,还生物物种以自由安宁,也使国家生物战略资源得到有效保护,推进经济社会的可持续发展。可以说,加强自然保护工作是党的十八大关于尊重自然、顺应自然和保护自然生态文明理念的最好体现,做好自然保护工作就是守护我国的生态保护红线。
《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出,保护和修复自然生态系统。实施生物多样性保护重大工程,建立监测评估与预警体系,健全国门生物安全查验机制,有效防范物种资源丧失和外来物种入侵,积极参加生物多样性国际公约谈判和履约工作。加强自然保护区建设与管理,对重要生态系统和物种资源实施强制性保护,切实保护珍稀濒危野生动植物、古树名木及自然生境。建立国家公园体制,实行分级、统一管理,保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。研究建立江河湖泊生态水量保障机制。
按照这一要求,当前我国自然保护制度需要在以下几个方面予以完善。
(一)充分认识和把握自然保护制度建设的特殊性
1.自然保护建设的跨区域性
根据党的十八大报告“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明”理念,应遵循生态资源分布的地理特性,协调区域内经济、生态和社会可持续发展,共同开展物种多样性保护、自然资源调查、建立保护区域、森林防火和病虫害防治等工作,以推动区域和全球生物多样性保护。要遵循自然森林植被和野生动植物迁徙繁殖规律,规划建设生态廊道,制订廊道区域内的发展计划,开展综合管理,统筹区域内资源利用、保护和发展需求,促进可持续经营和区域可持续发展共赢;应充分考虑保护区在保护生物多样性、改善当地居民生计、促进社会法制建设方面的综合功能;针对能源、交通、建设和旅游等资源开发前的生态价值损失评估,建立生态补助或补偿的价值评估手段,充分体现自然保护在可持续发展中的地位。
2.自然保护建设的长周期性
生态建设具有长周期性的特点,前人栽树后人乘凉,代际效应明显。生态效益和社会效益更大程度上表现为间接的、长期的效益。因此,这种长周期性和政府不正确的政绩观以及市场逻辑存在冲突,如果这种效益在短期内形不成政绩,得不到直接补偿,无论是官员还是企业,缺少提高生态效益的积极性。
3.自然保护效益的外部性
生态服务一直未曾间断,全社会都在“免费”共享,换言之,在某种程度上,优美的生态环境已经成为全社会的公共物品。从经济学角度来说,生态建设事业更多的是有正的外部性,存在效益的外部性和区域之间的外部性。事权的划分必然存在困难,按照“三分法”公共产品按受益范围或效用溢出的程度可分为全国性公共产品、准全国性公共产品和区域性公共产品。不同种类的公共产品有时难以界定,不同类型的公共产品,需要不同主体负责,不能确定类型就难以进行有效管理,造成有些地区的自然保护区可能存在双重管理的局面,一些自然保护区却存在无人管理的局面。
4.自然保护的合作与协调
由于存在生态建设的跨区域性以及生态效益的外部性等特点,在生态事权的划分上更加要注重合作,按照分区管理的方法,有些自然保护区可能受到两个及以上单位的保护,那么就存在要么无人管要么重复管的问题;按照分区管理本来属于地方单位管理的保护区,由于分级管理变为属于中央单位管辖。因此对于以上这些情况,单位之间要加强合作,在区域和时间的跨度上要做好交接和合作。
(二)根据生态文明建设的要求,完善自然保护制度体系
建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境。生态文明制度是指在全社会制定或形成的一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性和约束性规定和准则的总和。制度建设的核心内容是强化法治管理制度,提高生态文明制度的执行能力。在生态文明建设中,推动现有各种法律的生态化调整。加强执法力量和软硬条件,提高执法水平,加大司法力量对建设生态文明的保障作用。
我国野生动植物保护和自然保护区分类体系不完善,缺乏一套和管理目标、法律、管理方式、监督标准等联系在一起的分类体系,因而也无法建立起一套相应的法律框架和管理规范,致使保护区管理既缺乏灵活性,又缺乏权威性,不能因地制宜有效地解决保护和发展之间的矛盾。这是目前我国保护区管理上的最大症结所在。我国急需制定一套适合我国情况的自然生态保护地分类体系,IUCN制定的6类分类体系应该是这个新的体系的最重要参考。同时需要将风景名胜区和森林公园也纳入到这个分类系统中,统筹考虑。在建立起这套分类体系的基础上,设计相对应的科学合理的我国自然生态保护地管理的法律框架。这个法律框架应该能够囊括所有的自然生态保护地(即包括目前的风景名胜区和森林公园等除自然保护区外的其他保护地形式),针对不同的类别,制定相应的目标、保护和发展要求,以及相应的管理标准和区划要求。国家可以根据生态安全地位、生物多样性和生态功能重要性,统筹规划不同类别的保护地在各个地区的比例。针对某个具体地点,当地政府可以根据当地的自然环境条件、社会经济情况、生物多样性面临压力的类型,在符合国家统一规划的原则下,选择建立适合的自然生态保护地类型。
要着力推进野生动植物保护与自然保护区管理的制度体系建设。系统规划保护制度建设,提高制度建设质量;坚持改革创新,对法律法规要立、改、废并进;注重建立与法律法规体系相配套的完善的政策体系;密切关注相关法律法规的研究制定进程,维护林业部门的保护管理职能,避免引发保护管理工作混乱;深化行政许可和审批制度改革,科学合理细化、量化行政裁量权,强化服务意识。
(三)严格限制自然保护区调整
国务院印发的《国家级自然保护区调整管理规定》进一步明确了适用范围、调整理由、时限要求、管理部门等,完善了申报、评审和审批程序,建立了信息发布和公告、责任追究等制度。对保护价值较高、珍稀濒危程度高的保护区要严格限制调整,对因重大工程建设调整保护区提出了更加严格的申报条件和审查要求,从制度上遏制开发建设活动对自然保护区的侵占。自然保护区调整要严格履行程序,任何部门和单位不得擅自改变自然保护区性质、范围和功能分区,更不得随意撤销已批准建立的自然保护区。要通过卫星遥感等技术手段对申请调整的自然保护区进行监控,坚决杜绝借解决历史遗留问题之名而行开发自然保护区资源之实的调整。继续制定和完善自然保护区调整管理有关工作制度,完善国家级自然保护区评审委员会组织结构和管理办法,提高调整管理工作的科学性和工作效率。严格执法坚决查处违法违规调整自然保护区的行为。对违法违规行为,要督促各级政府和有关部门查清事实,严肃处理。坚决纠正对保护区范围违法违规调整,回到法定的范围,勘界立标,并向社会公示。对造成严重后果的要责令其限期整改、恢复原貌,并对相关责任人和责任单位依法依规予以处理。
(四)财权事权匹配,科学划分政府层级间事权
自然保护事业是一项公益事业,不仅需要权力的支持更需要财力的保证。国家级自然保护区建设所需要的经费纳入中央公共财政预算,地方级自然保护区所需的经费纳入地方公共财政预算。充分考虑到我国经济发展和自然保护区分布的地区差异,建议国家在财政上应对西部和经济欠发达的自然保护区(不仅仅是国家级自然保护区)建设和管理有所倾斜,并对西部和经济欠发达地区的自然保护区进行补贴。加大政府投入,健全资金投入机制。应加大中央财政对自然保护区的投入。国家级自然保护区费用应全部由中央负担。地方政府也应加大本级自然保护区的投入。要落实生态补偿机制,保护好区内居民的利益。
在政府范畴内,还应进一步细分、明确各级政府间的自然保护事权划分及其投资范围和责任。可以说,政府间自然保护管理事权划分是自然保护管理体制中的一个核心问题,也是难点所在。特别是在我国单一制行政管理体制与分税制预算管理体制下,如何区分各级政府之间的责任边界、负担比例,需要根据不同地区财力配置状况,还需要结合具体项目效益的经济技术测算来支撑。
加快建立自然保护区生态补偿机制。综合考虑自然保护区功能定位和权属等特点,加大财政转移支付力度,逐步提高当地居民基本公共服务均等化水平。对保护区内野生动物对居民造成损害的,应给予补偿。建立当地居民参加的自然保护区共管机制。吸收当地居民参加自然保护区的保护工作,既增加了保护的力量,又可以增加老百姓的收入,可以将保护工作落到实处。
(五)按照国家治理体系现代化的要求,推动市场和社会共同参与自然保护事业
《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,推进国家治理体系和治理能力现代化。政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施,加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力,加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。
按照上述要求,广泛发动社会力量包括企业参与到自然保护事业中来。自然保护并非只是政府的权力和职责,而需要政府、市场、第三部门和当地社区的共同努力。我国自然保护完全由政府承担所有的投资、建设和管理,并且由国家严格控制、垄断经营,致使自然保护的供给水平不能满足经济发展和人民生活的需要。随着市场经济的建立和完善,只有借助市场的力量和民间的力量,形成政府部门、私营部门和第三部门共同供给的局面,才能从根本上解决自然保护的供给不足。政府主要提供激励机制,向参与自然保护区供给的企业和第三部门提供财政补贴、税收减免或政策支持;建立约束机制,通过法律、法规、政策等正式制度对自然保护区的建设和管理部门(包括企业和第三部门)进行规制和监督。企业通过采取特许经营等“公私合作”的方式直接参与自然保护区部分建设和管理任务。环保社团、民间环境组织等第三部门代表公众向政府和市场进行需求表达和信息反馈,作为社会公民参与自然保护的管理、建设和监督。
在此过程中要妥善处理好自然保护区管理与当地经济建设及社区居民生产生活的关系。在我国,大多数自然保护区的范围内和周边存在一定数量的居民,自然保护区建立后,会对当地的经济发展和周边居民生产生活产生一定影响,甚至会限制当地的发展。要采取各种措施妥善处理自然保护区工作与当地经济发展和周边社区居民的关系,推动社区共管,也要从国家层面实施生态补偿政策来给予支持。
(六)以体制改革为牵引,完善相关制度
深化生态文明体制改革,必须立足我国长期处于社会主义初级阶段这个实际,既要看到生态环境问题的严重性,增强建设生态文明的紧迫感,又要看到这个问题与其他领域问题存在的错综复杂联系,不能单兵独进,只有统筹兼顾,通过全面深化改革才能取得成功。要始终坚持用发展解决我国面临的问题这个重大战略判断,按照科学发展观的要求,以经济建设为中心,增强体制改革的牵引动力,发挥行政体制改革的关键作用。
习近平同志指出,山水林田湖是一个生命共同体,人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律,如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田,很容易顾此失彼,最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责,对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。
自然保护制度建设必须以此为指导,充分发挥中央和地方两个积极性,减少部门职责交叉和分散。最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责,理顺部门职责关系。
一是按照大部门体制的改革方向,进一步完善自然保护独立的管理机构的设置。按照党的十八大“稳步推进大部门体制”的要求,强化管理集成,建立高效统一的自然保护管理体制。为了使所保护的物种资源得到有效的保护,无论一个保护区在行政上跨越几个县、地(州),只要在地域上相连,就需要将其作为一个整体来考虑,以维护保护区的完整性。建立科学高效、责权明确的管理体制。可以考虑成立副部级的国家自然保护区管理局,负责统筹协调工作,直接管理国家级自然保护区,指导监督地方自然保护区工作。
二是按照职能科学、结构优化的要求,完善政府部门间自然保护职责分工与协调机制。要做好顶层设计、统筹协调,即要建立起协调配合、功能衔接、相互制衡、运转有序的政府部门间自然保护事权分配体制与机制。建立完善统管部门与分管部门之间的协调机制。可以考虑建立一个自然保护方面的议事协调机构如自然保护委员会,定期举行联席会议,统一解决管理中的问题。
(七)借鉴国外经验,探索建立国家公园制度
目前,全世界大部分国家和地区相继建立了自己的国家公园,具备了完善的保障体系和管理形式的国家公园和保护区体系。国家公园已被国际上公认为是资源禀赋最高、旅游体验最佳、保护与发展关系处理得最好的地理空间。从我国保护区半个多世纪的实践和现实国情来看,有必要借鉴国外先进经验,引入国家公园理念,建立适合我国国情的国家公园体系。既能达到保护生态系统完整性的目的,同时又为公众提供旅游、科研、教育、娱乐机会和场所,实现自然和社会的和谐发展。要认真总结目前部分省市的国家公园体制试点,以保护生态系统和保护生物多样性为目的,探索国家公园的标准和管理。建设国家公园,既要吸取国外的经验,也要结合我们的实际。
(八)提高管理水平
要依靠科学技术,提高自然保护区的管理水平。各地要广泛吸取社会各方面的意见,分析制约示范自然保护区建设发展的关键因素,选择一些具有典型性和代表性的地方级自然保护区作为示范单位进行建设。借鉴国际、国内在自然保护方面的先进经验和有效措施,结合当地实际深化和拓展。省级林业主管部门应加快建立自然保护区监测网络体系,组织国家级自然保护区完成主要保护对象及其栖息地、自然资源、自然环境等调查,逐步建立向社会公布自然保护区生态监测信息及生态状况的公告制度。进一步提升科技支撑能力,吸引国内外科研单位开展涉及自然保护区的科研工作。发挥科普教育和生态文明教育基地作用,引导公众热爱自然,提升自然保护区的社会服务能力。
监督检查是防止开发建设活动对保护区产生影响的有效手段之一。定期开展自然保护区专项执法检查和管理评估,严肃查处各类违法行为。对于管理不善、保护不力的,要责令限期整改。对于环境和资源受到严重破坏,不再符合条件或失去保护价值的,要给予降级或撤销处理。对于由于人为因素导致自然保护区降级或撤销的,要追究有关人员的责任。
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