坚持和完善农业经营制度

土地经营制度是事关粮食安全和农业农村经济发展、事关社会稳定和谐、事关民主政治建设有序推进的重大问题。尽管受资源禀赋、发展阶段、生产手段、贸易体制等因素的影响，不同国家和地区的经营规模差异很大，但家庭经营是大田农业的基本经营方式。终结人民公社体制、实行家庭承包经营，是回归农业发展规律的结果。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国经过几十年的探索最终确立的农村基本经营制度。这一制度不仅是促进农业生产发展、提高生产力的基本制度，而且整个农村的政治经济社会结构在相当大程度上也是基于这一制度建立和维系的。长期的实践表明，这一基本经营制度不仅适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点，也适应社会主义法治体制、符合农村社会结构特点，适应社会主义民主政治体制、符合农村基层民主建设特点，具有旺盛的生命力。我国对农村基本经营制度的政策取向是明确的，一以贯之的。工业化、城镇化、信息化、全球化的深入发展对农村经济社会产生了巨大、深刻的影响，农业经营制度如何适应，是农村改革发展中需要面对的现实问题。稳定和完善农村基本经营制度，获取规模经营效益，创新和丰富统一经营内涵，是走有中国特色农业现代化道路的关键。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求：“坚持家庭经营在农业中的基础性地位。”基本的政策取向是在“分”的层面，着力持续稳固承包农户家庭的承包权，稳定农民的预期，调动农民的生产积极性，更多采用先进科技和生产手段；在“统”的层面，着力不断地丰富服务主体、内容和方式，构建多元化、多层次、多形式的经营服务体系，解决好单个农户解决不了、解决起来不经济的问题。

1.推进土地承包经营权确权登记颁证

搞好土地承包经营权确权登记颁证工作，是体现这一权利物权属性、依法保护农民土地权利、让农民吃上“定心丸”的基础工作。党的十七届三中全会、十八届三中全会通过的决定对此提出了要求。2013年的中央一号文件要求，用五年时间基本完成这一工作。《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）对土地承包经营权登记制度和确权登记颁证提出了具体要求。总体来看，这项工作平稳有序推进，成效是明显的。2014年，山东、四川、安徽3个省和其他省（区、市）的27个县进行了整体试点。截至2014年底，全国30个省份（不含重庆市）的1988个县（市、区）开展了试点工作。2015年的试点进一步扩大，江苏、江西、湖北、湖南、甘肃、宁夏、吉林、贵州、河南9个省份实行整省试点。

将承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户是推进这一工作的基本要求。从执行情况来看，绝大多数村组能够按要求完成工作。由于各地情况不一，一些地方存在未实行家庭承包经营制度、村庄公益用地、集体留存土地、土地整理后地形变更等客观原因，确实难以确定承包经营权，采取了确权确股不确地的方式。鉴于不确地很难体现农户的实际占有权，可能产生隐患，因此2015年的中央一号文件要求是“总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围”。

在颁证前，可以引导农民通过民主协商的方式在一定范围内相互置换，解决土地细碎化问题。要充分利用这一有利时机，有序解决承包地权属不清、面积不准、四至不清、承包制度落实不到位、机动地过多、违法违规占地、新垦耕地管理等历史遗留问题。要抓紧建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书权利的土地承包经营权登记制度，做好完善承包合同、健全登记簿、颁发权属证书、建立健全信息应用平台等基础工作。

2.明确“长久不变”的含义

党的十七届三中全会、十八届三中全会的决定要求，稳定土地承包关系并长久不变。这一问题比较复杂和敏感，政策性很强。对其承包关系指的是什么、“长久”为多长、要不要设立期限、起点从什么时候算起等具体问题的看法和认识不统一。这几年经过大量调研和沟通协调，认识开始趋于一致。实现“长久不变”，不仅要保持基本制度不变，还要保持农户承包土地上形成的全部权利义务关系稳定。承包期限可以参照林地、国有土地使用权的管理方式，设定为70年。

3.确定规模经营的“度”

分散过细的经营方式的收益水平低，其缺陷随着工业化城镇化深入发展、农村劳动力大量转移体现得越来越明显。从世界农业目前的状况来看，农业竞争力，特别是土地密集型农产品的国际竞争力如何，很大程度上取决于经营规模大小。根据资源禀赋、投入能力、生产手段、不同生产要素的匹配性、社会稳定、生产对象特性等要求发展适度规模经营，是发展粮食生产过程中必须解决的基本问题。经营规模并不是越大越好，即使在新大陆国家，经营规模也是有限的。在一定自然条件、经营形式、组织方式、生产手段等条件下，劳动者的劳动时间是有限的，劳动者的积极性再高，作业面积也会受到天然限制。由于家庭是包括劳动力在内的各种生产要素结合得最为紧密的单位，因此一个家庭中从事粮食生产的劳动时间、劳动效率从根本上决定了经营规模的边界。经营规模问题不仅仅是经济问题，还涉及粮食产量、劳动力就业、社会稳定等问题，因此农业只能走发展适度的经营规模之路。《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）指出，农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。经营规模的“适度”，由以下几个因素决定。

第一，投入与产出的均衡。在经营规模较小、家庭发展机会受到限制时，农户为获得足够家庭所需粮食，一般会尽可能地追加要素投入、劳动投入，对投入产出的比对关系考虑得不多，往往呈现出单产水平较高、经济效益较低的特征。而随着经营面积的扩大，经营者就会越来越多地考虑各种要素条件之间的匹配性、绝对效益甚至相对效益问题。在经营规模扩大到超越家庭作业能力后，不同生产要素匹配关系需要重新建立，并带来新的设备设施要求、部分现有设备闲置、雇工等问题，“怠工”、成本增加、单产降低、效益下降等一系列问题也由此产生。因此，作为经营者，需要在综合考虑资金投入能力、资源和设备设施合理利用、劳动力资源配置、产出水平、效益等问题的基础上，将经营规模确定在合理的盈亏平衡区间。从各地的实践来看，主要转入亲戚、邻里耕地经营权，经营规模在当地农户经营规模的10～15倍左右时，经营比较稳定，收入水平一般不会低于外出务工收入。

第二，微观效益与总产水平之间的均衡。就宏观层面而言，政府首先需要解决的是粮食总产，这是实现粮食安全的基础。在市场经济条件下，经营主体的基本目标是追求效益的最大化。而当经营规模扩大到一定水平后，由于经营者雇工、追求投入产出回报率、部分要素得不到充分利用等原因，往往容易出现单产水平下降的现象。这样就会出现经营者仍然希望扩大经营规模但并不利于粮食增产的情况，如何平衡微观层面追求效益和宏观层面追求总产的关系，是各地在确定适度经营规模时需要考虑的问题。

第三，经济效率与社会稳定问题之间的均衡。就家庭劳动力的作业能力而言，绝大多数家庭具备耕种比家庭承包面积更大的耕地面积的能力。但历史上人口数量与既定耕地产出能力已经形成了比较稳定的对应关系，这在村庄社会体现得尤为明显。在既定生产力水平下，一部分家庭耕地的产出能力较大就会使得另一部分家庭的利益甚至基本生计受到影响。因此，经营规模的大小是关系一定地域范围内人们共同生存、繁衍和发展的基本社会问题，绝非简单的经济效率问题。只有在整体发展水平提高、多种多样的经济活动发展起来、越来越多的劳动力和家庭有了更多的就业机会和收入来源以后，才有可能将耕地转移给其他家庭耕种。经营规模扩大到什么程度，与一定区域内非粮经济机会、劳动力转移、收入来源的状况紧密相关。如何在提高经济效率与防范社会风险之间权衡，始终是确定经营规模“适度”的基本出发点。

4.促进土地经营权健康流转

据农业部数据，2014年，我国农村承包农户户均经营面积仅为5.78亩，劳均经营面积仅为2.7亩左右。经营规模过于细小，比较效益低下，在从事非农业经济活动收入高得多的情况下，农民从事农业的积极性很容易受到影响。因此，要扩大经营规模、提高效益，就要有土地流转这个条件。从实施家庭承包经营制度起，中央就鼓励土地逐步向种田能手集中，此后对承包地经营权一直实行平等协商、自愿、有偿流转的政策，基调从来没有变化。近年来，我国耕地经营权流转明显加快。截至2014年底，30个省、区、市（不含西藏）的家庭承包耕地流转面积达到4.03亿亩，占家庭承包经营耕地的比重已经达到30.4%。其中，有3个省（市）的这一比重超过了50%。流转出承包耕地的农户为5388万户，占家庭承包农户数的25.3%。但土地是最基本的生产要素，种地也是绝大多数农民最基本的收入和生活来源。如果政策不当，将会产生难以预料的经济、社会问题。实现农村土地经营权健康流转，需要正确鼓励、引导和支持。中央明确要求在农村土地流转中不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥；强调对工商资本租赁农地要有严格的门槛，租赁的耕地只能搞农业，不能改变用途；要求坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。促进农地健康流转，关键要解决以下问题：

一是加强土地流转管理和服务。要总结各地的实践经验，制定操作性强的土地经营权流转规范。主要依托农村经营管理机构健全县乡村土地流转平台，建立监测制度，强化管理和服务功能，为流转相关方提供政策咨询、信息、委托代理、签约等服务。健全承包经营及流转纠纷仲裁体系，完善纠纷调处机制。引导价格朝合理方向发展，避免粮田流转价格过高。为适度扩大经营规模，鼓励地方依据法律、法规和中央政策制定引导土地经营权流转的政策。引导农民将经营权优先流转给本集体经济组织成员。采取转让方式流转的，要在征得发包方同意的前提下，流转给本集体经济组织成员。加强宣传培训工作，引导农户在转出经营权时签订合同，并向发包方备案。

二是明确流转土地权利的属性。长期以来，有关文件将承包农户的权利称为“土地承包经营权”，这与原来的发展阶段、特定历史条件有关。《物权法》已经将这一权利明确为物权，但这一权利是本集体经济组织成员拥有占有、使用、收益、流转权利的体现，成员没有所有权，非本集体经济组织成员也不能拥有承包权，因此其物权是有严格的限定条件的。2014年的中央一号文件正式明确了所有权、承包权、经营权分置的思路，要求在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活经营权。这就是说，流转的只能是经营权。

三是实施土地经营权抵押融资试点。农民投入能力小，迫切需要金融支持。由于我国并没有建立系统的农村政策性金融体系，给农民贷款的任务主要由商业性银行机构承担。在商业性银行机构要求抵押融资的情况下，农户的承包地能否抵押就为大家广泛关注。但农户的承包地权利只是成员权，抵押后需要处置时无法处置。将承包地的经营权单设出来，则利于在法理上解决这一问题。要严格按照《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）的要求，积极稳妥推进试点工作，不能擅自行动。

5.加强用途管制

近年来，农地流转速度明显加快，但耕地“非粮化”“非农化”的现象迅速增加，潜在风险不容忽视。从2004年的流向来看，耕地经营权流入农户、专业合作社、企业、其他主体的比重分别为58.4%、21.9%、9.6%、10.1%。不同类型的农业经营主体的行为取向存在明显差异，通常而言，农户更倾向于保持原来的生产习惯，生产结构的稳定性较强。专业合作社适应市场的能力比农户强，一般从事经营活动的范围比较稳定。工商企业在资金、技术和先进经营模式方面具有显著优势，但以追求经济效益为基本取向，经营更为灵活，从业范围变化较大，变更耕地用途更快。针对这一问题，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）就加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范提出了明确的措施，要求明确上限控制，建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，对租地条件、经营范围和违规处罚等做出规定。农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局联合发出《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》（农经发〔2015〕2号），既要引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，也要加强规范管理、健全风险防范机制、强化事中事后监管。要严格落实国家法律法规和政策关于基本农田保护、经营性建设用地管理、宅基地管理等方面的规定，严厉禁止违反用途管制的行为。加强对规模化经营主体粮辅经主、耕地非农化等现象的管理，避免粮食生产受到根本性的影响。