党的领导制度的完善

中国共产党是中国革命的领导核心，也是革命后国家政权建设的领导核心。党在国家政治生活中承担了双重角色：一是领导核心，二是执政力量^[1]。为了加强党的领导地位，稳定党对新的国家和社会的统治，党选择了各种整合手段来统一整合国家科层体系，通过这一体系实现其对社会的领导，实现党的伟大目标。

前面已经叙述了党的四种主要的整合技术，这些技术帮助党和科层制政府之间建立领导与被领导的关系，确保科层制政府在党的有效领导下忠实执行党的方针政策。但是由于组织中的领导个人人格、意识形态、组织文化、制度设计等原因，党的领导并不一直是稳定和规范的，而是一直在波动中发展。前改革时代，尤其是“文化大革命”时期，党对科层制政府实行完全一元化的领导方式。党直接取代科层制政府（“文化大革命”中甚至将科层制政府体系拆散），直接向社会发号施令，管理国家事务。这种高度一元化的领导模式既制约了政府的成熟发展，也导致了公共事务管理的政治化，乃至不稳定。改革开放初期，我们实行了党政分开的改革，要求党减少对政府的直接干预，确保行政体系的自主发展。但是由于改革的激进态度，党政分开走向了淡化党对政府事务的领导，甚至是不要党的领导，因而出现政治方向不稳，行政工作偏离党的方针政策的问题。面对这种情况，党又认识到必须加强党对政府的领导，保证改革开放政策按照党的既定方针执行下去^[2]。

尽管历史经验让党找到了处理党与政府关系的方向，但是因为党与政府内在的张力，如何选择一个适当的模式仍然是它们面临的难题。当前，党努力追求的目标是在保证党对科层制政府的政治领导的情况下，高度发挥其自主性，适应性地提供公共服务。为了实现这一目标，党不断进行改革尝试，将党的领导明确规定在政治领导、组织领导和思想领导的范围内，更加规范了党对政府的宏观调控功能。当然，在具体过程中，党的三大领导如何体现出来，是一个需要进行制度和技术设计的工程。党如何在重大项目中实现自己的决策权力，同时又保证这一决策的科学化和制度化？党如何通过对政府人事的领导实现其对政府的控制以及克服前面所讨论的人事不确定性问题？党如何在利用意识形态的整合性确保政策与党的原则相吻合的同时减少意识形态对行政的影响？这些问题都是需要认真研究和思考的。有学者总结了党改变领导方式的几种理论模型，具体如下。

第一是党政分开模式。党政分开就是要合理划分两者的职能范围，实现党政职能分开，使之各司其职，并用法律的形式将其确定下来，使党政职能的划分制度化。第二是党政分工模式。党政分工是适当分工，而不是分家。党不能代替政府对经济和社会事务的具体管理职能，但党必须对经济和社会事务的管理进行宏观的指导。党的领导不仅包括思想政治和方针政策上的领导，还包括对干部的选拔、管理、考核和监督。第三是统揽协调模式。统揽协调模式论者认为，党的领导方式应是“统揽全局，协调各方”。统揽协调就是要使党摆脱繁杂的具体事务，在更高层次上实现对社会的系统性的整体领导，协调好党政之间，政企之间，人大、政府、政协之间，党政部门与社会组织和经济组织之间的关系，搞好各方面之间的协商对话。第四是开明集权模式。开明集权模式论者主张实现政治与经济的二元化，即在经济上实行自由企业制，在政治上实行集权制，唯有如此，才能保证经济形态的转化。只有在政治领域实行强有力的集权，才能有足够的力量去排除旧体制受益者的阻力，但这种集权已经放弃了对经济的控制，并且以推进经济改革和利益多元化，进而推进政治民主化为己任。第五是权力分割模式。权力分割模式论者主张实行全方位的权力分割，通过权力的合理分割，建立权力的制衡和约束机制，从而有效地防止权力的滥用，克服权力的异化现象。它具体包括党政分权、政企分权、上下分权和左右分权。第六是民主渐进模式，民主渐进模式论者认为，中国民主政治的发展有赖于共产党党内民主的发展，现阶段中国政治体制改革的关键就是推进党内民主。发展党内民主的最重要的方法就是扩大差额选举。党内民主的推进必将带动整个国家政治生活的民主化^[3]。

结合以上几种模型，我们认为在完善党对政府的领导方面要注意以下几个方面。

首先，在对重大决策的领导方面，党必须将决策过程制度化和科学化。建立必要的决策程序，将决策过程实行必要的公开是现实的选择。由于党的领导暗含着一种趋势，即人格化的趋势。这一趋势使党对公共行政的领导容易引起一定的偏颇。人格化的党组织所倚重的个人权威在公共政策的决策中一旦产生过于重要的作用，在没有足够抗衡的监督力量和组织内部的抗衡力量的背景下，决策很容易被引导到个人偏好上来。这样，公共决策的民主性和科学性就受到严重影响。所以，在政治决策方面，党的领导制度的完善必须注意尽量减少党组织内部的人格因素，注意引入党内民主的制度，发挥党内各个成员的作用。党内民主是党基于自身的性质、任务、宗旨，依据民主集中制的基本原则，对党的组织、体制、过程所做出的民主的制度规定及其由此所形成的党内政治生活^[4]。在当前的党内民主改革中，党代会常任制是一项制度创新。党代会常任制力求建立一个常任的组织机构来实现党内民主的扩大化，保障每一个党员的参政权。同时，通过扩大党内民主来提高党委决策的民主性、科学性和权威性，提高领导的执政能力^[5]。

当然，单单党内民主还不够，毕竟公共决策是社会公众的事务，而不是党内事务。党内民主只是保证党的领导在党内的高度民主性和党员权利的扩大化，对于党外群众的权利的保护并没有作出规定。所以和实行党内民主同步，我们必须改革我们的决策制度和公众参与之间的关系。只有将党内民主和社会参与结合起来，公共决策才可以真正走上民主的道路，才可以使公共利益最大化。参与已经成为世界性公共管理变革运动的重要主题，B·盖伊·彼得斯（B．Guy Peters）在他的书中总结出一种“参与式国家”。参与式国家鼓励那些一向被排除在决策范围之外的政府组织成员和社会公众，参与到政府决策行动中来。参与式国家的理念主要有：参与管理、对基层官员的重视、对话式民主和公有社会^[6]。要做到参与管理，就必须将党在重大决策之前公开征询意见制度化，要明确规定什么政策需要公开，公开到什么程度，如何为政策相对人提供参与、知情、批评的途径以及听证会制度。这些程序是意见征询是否广泛的重要标志。只有将党内民主和党外民主相结合，才能够保证党内民主意义的现实性，才可以扩大国家民主治理的基础和范围。

其次，完善党的领导的重要途径就是人事领导。人事工作是党的工作重心，党成立了专门的组织部门来掌管科层制政府体系的人事工作，尤其是高层干部的工作。前面所论述的人事的不确定性是因为党组织中存在的人格化现象对人事工作的影响结果。人格化力量一般会排斥制度化因素，在科层制政府的人事任命中就会按照人格权威的个人偏好来选择干部，核心领导会按照政治忠诚标准而不是按照能力功绩标准来选拔下属干部，这样就会在科层制政府中形成更多按照政治忠诚关系形成的非正式组织，影响了正式规则的功能，减弱了科层制政府的理性化水平。

针对这一问题，我们必须在党对干部的管理上更加制度化，必须相对减少政治忠诚因素在官员选拔中过于重要的作用。很多地方现在都实行了干部考核公示制度，产生了较好的效果，但是这种制度如果没有一个规范的党管干部制度作为基础，其效果还是要打折扣。党管干部是党坚持对国家的领导的基本原则，没有这一原则，党不可能从组织人事上实现对国家组织和国家政策的调控。但是如果这一原则执行不当，党管干部被一部分权力独占的领导人改变为领导管干部，那么这一原则就成为人事腐败的工具了。许多地方个别高层领导人掌握了人事的提拔、任命权力，下级干部不得不依附于他，不敢反对、批评、揭露，反过来更加促进其腐败问题。程维高就是典型的例证，他和他的秘书李真将党组织赋予的人事决策权改变为个人小团体的组织人事权，导致下级官员纷纷和他们拉关系，跑官买官，严重地腐败了河北省的人事制度。这种现象在很多地方都存在，由于监督不力，制度不足，地方政府的核心领导人物独揽大权，人事工作成为极富有个人色彩的工作，严重地影响了地方官僚制度的规范化和理性化。建立规范的党管干部制度必须将党对人事工作的管理权具体化和程序化，特别是要将干部的选拔放在党的组织会议上，通过集体决策确定^[7]。同时要注意决策前后的人事考评和公开监督程序，这是确保人事工作不会受少数人影响的重要手段。另外，党管干部尽量将范围控制在高层官僚，不要对多数中低层干部实行直接管理，要将科层制政府内部中低层干部的选择权和提拔权下放给科层制政府自身，允许官僚机构按照法定程序一步步提升体制中的成员，这样才可以保证体制的稳定性、专业化和成熟性。党通过高层官僚来调控官僚组织，在总的方向上和重大事项上协调科层制政府的关系。这样就可以达到实行领导和发挥效能双赢的目标。

第三，党要完善其领导制度必须调整意识形态整合的手段。意识形态对公共政策的影响在当前的公共行政中虽然没有前改革时代那么显著，但是仍然是潜在的重要影响要素。党不可能会放弃意识形态在公共行政中的运用，这是党价值目标和现实需要决定的。放弃意识形态手段，就意味着公共行政将没必要按照党的价值目标来运转。更进一步说，就意味着公共行政脱离了党的规定性，按照一般的组织要求发展。这一点对中国共产党来说是根本不可能的，改革开放以来的经济市场化，始终都没有抛开社会主义意识形态这条红线。不过，意识形态是一把双刃剑，运用不当会造成一些不良的后果。它会造成政策执行中不必要的激进主义。这种激进主义是为了满足某种特殊的价值需要而引入的，政策变成了实现价值的工具，脱离了既定的社会需要轨道，按照上级组织和领导的个人主观要求违背客观规律加速、夸张地进行。这种行为的后果是行政的激进和失误。这方面典型的例证就是某某地方为了一些象征性礼仪活动制定一些临时性政策，而不考虑这些政策和地方现实的适应性，比如有些地方为了所谓的政治需要，逼迫农民在公路沿线种植不适合当地的农作物，结果造成极大的浪费和对农民利益的侵害。还有一些地方赶进度上马某某工程，结果出现了质量问题，贻害后人，很多地方的豆腐渣工程就是在赶进度、赶速度的背景下产生的。任何一项政策都必须严格按照科学规律来执行，要充分考虑到政策执行的各种限制条件，不可意气用事^[8]。这对当前党的领导制度提出了特殊的要求。

面对这一情况，如何在最大限度内实现公共行政的去意识形态化，回归公共行政的科学轨道就是一个重要的问题。公共行政的去意识形态价值并不意味着不要价值和意识形态，而是说要尽量减少价值对行政的干扰，让行政按照科学规范的程序一步步地执行党的政策。正如美国学者巴雷特·L·麦考米克（Barrett L．McCormick）所论述的：

改革者必须转变党的组织和意识形态。正如韦伯指出的，必须促进合理合法的行政标准，来处理内部事务和与政府以及社会的其他部分的交往。为了做到这一点，按照传统标准、不以现代化为目的的传统网络必须被克服。同时，一定范围内党要维持它的领导地位，就必须也要保留对克里斯玛权威的意识形态诉求。党对克里斯玛权威的意识形态诉求必须重新界定。最初，党要求具有适合于共产主义乌托邦的政治愿望的道德品质。现在，它要求一种适合于在经济现代化中更加合理合法地工作的品质^[9]。

去意识形态化要求行政必须按照经济工作的特殊要求，将决策有序地、专门化、具体细致地实施下去，并注意密切关注环境，适应环境的变化，在客观规律和意识形态目标之间将前者放在优先地位。

以上所述的是关于党如何加强对科层制政府的领导的问题。这对当前公共行政的组织和制度改革来说是非常重要的，因为它牵涉行政基本体制的内部动态性和规范性。没有一个动态和规范的体制作为基础，行政行为要走上稳定、程序、有效的道路是非常困难的。