加强监督功能，完善人大制度

加强监督功能，完善人大制度^[1]

加强我国人大及其常委会的监督功能，是人民代表大会制度自身性质的要求。全国人民代表大会是我国最高国家权力机关，它的根本使命是代表人民的意志，并使人民的意志能够在国家生活中得以贯彻。

加强人大及其常委会的监督功能，是我国政治民主化、法制完善的要求。现代意义的民主已不仅限于古希腊人讲的“多数人的统治”，还要求人民的监督。加强监督成为现代民主政治中的一项重要内容。近几年来，我国人民代表大会确实已经把立法工作摆到了首位，并且取得了相当大的成就，从1979年到1985年止，全国人大及其常委会已制定法律40多个，国务院和地方制定各种法规数百个，我们国家法制建设基本上结束了完全无法可依的状况。但是，现代法制的含义主要并不仅是普通公民必须守法，而特别是国家领导机关及领导者必须受法律约束，现代法制的标志主要并不仅在于法律的多少，而在于所立的法律真正实施。当前，我国法制建设的主要问题是有法不依，执法不严，宪法、法律得不到严格遵守。因此，最重要的是有效地加强宪法和法律实施的保障，作为全国人大及其常委会保障宪法和法律实施的最重要的手段显然是加强监督职能。只有加强监督，才能确保党和政府及其领导人在宪法、法律的范围内活动。缺少监督，法律制定得再多、再好，民主和法制都将难以实现，这点已被我国的实践所证明。

我国1954年宪法，大家都承认是比较好的一部宪法。可是，“文革”中为什么好宪法没有起到应有的作用，反而自身被轻易废除了呢?“文革”的爆发，从法制建设的教训来说，不能说是因为缺少法律，宪法不是也制定得很好吗?可是我们根本不重视宪法、法律的监督机制，以保障宪法、法律的实施。中华人民共和国成立初的《共同纲领》中曾重视监督，设立专门的人民监督机关，1949年《中央人民政府组织法》中，政府设立的四大委员会中就有人民监察委员会，负责监督政府机关和公务人员是否履行职责。同时明确最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律负最高的检察的责任。1954年宪法后，只在国务院设立了监察部，1959年国务院监察部又被取消。人民检察院在法律上虽然被赋予对国家机关工作人员守法进行监督，而实际上只限于对司法工作中司法人员违反法律不依法办事的行为进行监督。《宪法》中虽然也规定了全国人大及其常委会监督宪法的实施，有权罢免它任命的国家领导人，但由于没有具体的程序和专门机构，以致许多职权难以行使。

健全我国人大监督功能，需要确立以下具体的实施目标:

1.建立立法审查监督机构。《宪法》规定，全国人民代表大会有权改变或者撤销人大常委会不适当的决定，人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规。但是，由于没有设立具体的审议机构和规定执行程序，以致这一规定难以落实。而近几年来我国立法的发展是很需要这种立法监督的，一方面，由于《宪法》赋予了国务院和省一级较大的立法权，特别是国务院又获得了在经济体制改革中和对外开放中广泛的委托立法权。另一方面，在一些部门和地方由于立法的根本宗旨不对头，把立法当做扩大本部门、本地方权力的手段，当做“管下级、治群众”的工具，立法时作出一些有悖于宪法和法律精神的规定。因此，需要设立专门的立法监督机构，以审议和协调立法，防止违宪立法，避免法出多门、法网繁密，消除法律之间的矛盾。

我认为，可由全国人大法律委员会承担审查人大常委会的立法是否合宪的任务，在立法中发现有不合宪法的法律草案，向全国人大常委会提出意见建议。全国人大法律委员会是全国人大的专门机构，并已承担审议法律议案、草案的任务，所以让它承担立法监督使命较合适。

2.赋予全国人大常委会弹劾权。我国宪法、组织法虽然规定人大及其常委会对由它们产生任命的国家工作人员有罢免权，但这种罢免通常是干部离任、调动式的罢免，并且在实际中只是对中下层干部发生作用。所以，专门规定全国人大常委会的弹劾权是必要的，这里的弹劾权是专门对政府、军队、司法部门的首脑，部长及其他重要领导干部进行监督而设的。弹劾的权限，全国人大常委会对全国人大有权选举的人员，常委会有权向全国人民代表大会提出对他们的弹劾案，人大代表或常委会组成人员的若干人联名也可提出弹劾案。在全国人大闭会期间，它的常委会也可用2/3绝对多数通过弹劾案。对人大常委会有权任免的人员，可规定由人大常委会组成人员或人大代表若干人签名能提出弹劾案。对上述弹劾的程序应有专门的法律规定。

3.设人事监察机构。人大及其常委会对国家机关的领导人员有选举、任免权，但由于党管干部的传统制度存在，上述干部的推荐提名都由党的组织部门掌握。如果人大及其常委会对国家机关领导干部的选举、任免不仅是走形式，那么，全国人民代表大会就应该有专门的人事任免机构，对党推荐提名的候选人依法进行必要的考察了解，为人大及其常委会选举、任免干部提供依据。同时，人大及其常委会设专门的人事监察机构负责考察、监督由它选举、任免的所有干部，受理群众对由人大及其常委会选举、任免的干部的控告，必要时可要求人大常委会组织专门调查委员会，调查特别严重的违法领导干部，并可向人大常委会提出撤职或弹劾案。

4.设立行政法院或法庭，真正落实司法机关对人大机关负责的原则。行政审判是现代民主制度法制化的重要表现之一，行政法的实质是对行使公共权力的监督和对全体公民权利的保障。建议设立专门的行政法院或法庭，负责裁决、审判国家机关与公民之间，国家机关及社会团体、企事业组织之间的行政争端和行政违法侵权行为。行政法院或法庭在组织上直接对人民代表大会负责，从而把它当做对社会公共权力特别是行政权力进行监督的有效手段。

5.赋予人民代表大会特别司法权，主要对人大选任的官员的特别调查权，特别调查权有司法权性质。英国的上议院有司法权的性质，美国的国会也有对总统的法官的司法起诉和审判弹劾权。全国人大常委会可调查高层领导人犯罪的案件，并建立特别法庭审判。对全国有影响的重大案件对最高人民法院行使审判监督权。我国的全国人民代表大会是国家的最高权力机关，由宪法规定它对国家领导人有司法权，有权审判高层领导人的职务犯罪案是合理的。至于具体形式，可以考虑在全国人大代表中选出若干司法代表行使权力。

6.设民意测验和信访机构。民意测验就是经常对国家政治、经济、社会生活等方面的重大问题，进行有目的的民情调查，为全国人大及其常委会立法，决策和行使监督权提供依据。它的设立需要有关统计分析专家和现代化调查计算工具。这可以通过人民代表大会专门委员会建立委托关系的民调机构进行。信访机构专门受理公民对国家机关及其工作人员的控告、申诉、批评，人民代表大会根据信访的信息对国家机关领导人员进行监督。

加强人大监督功能，可先将现行宪法、法律已规定的监督内容具体化、制度化，然后健全和完善法律还没有规定的监督制度，逐步推进国家的监督制度建设。

【注释】

[1]原载《政治与法律》1988年第1期。