完善党内基层监督, 应以预防、 引导和保护为主, 从各地基层党组织和党员的实际出发, 既要监督业务范围, 又要监督生活圈和社交圈; 既要加强对领导班子的监督, 又要加强对下级的监督; 既要对权力行使部门加强监督, 又要从整个权力运作体系进行监督; 既要全面覆盖, 又要突出重点。 要在对象上, 从监督领导干部向监督权力主体延伸; 在手段上, 从监督权力向制约权力延伸; 在过程上, 从阶段监督向全程监督延伸, 实现以较小的监督成本获取较大的监督实效,从而达到有效监督的目的。
(一) 强化监督效果, 突出监督重点和全方位、 全过程监督
一是突出重点对象监督。 要加大对领导班子和主要领导干部的监督力度, 改变过去对 “一把手” 监督缺失的状况。 科学规范基层党委 “一把手” 的职权,在班子中合理分权, 强化内部制约, 变 “集权” 为 “民主决策”, 杜绝少数人大包大揽、 个人说了算的现象。 同时, 强化班子外部监督, 通过建立评议评估机制和有效落实廉政报告、 廉政谈话、 经济责任审计、 廉政巡视等制度, 形成对基层党员领导干部用权行为的有效监督, 督促领导干部严于律己、 廉洁用权。
二是突出重点部位、 重点领域、 重点事项监督。 要紧紧抓住易于滋生腐败的重点部位和环节, 突出强化对掌握人权、 财权、 物权的管理部门以及有关人员的监督; 突出对党委政府关心、 群众关注的事项, 诸如群众民生问题、 基础设施建设、 山林水土承包、 土地征用、 物资采购、 房屋拆迁、 食品药品、 安全生产、 环境污染、 选人用人等重点领域的监督。 要把事前监督、 事中监督与事后监督结合起来, 建立监督机制, 明确监督内容, 改变基层班子 “一支笔” 的做法, 探索“一把手” 不直接分管人事、 财务、 物资采购和基建工程的 “一把手监管、 副职分管、 集体领导、 科学决策” 的工作机制。
三是突出全方位和全过程监督。 党员的监督与被监督是经常的、 全方位的。党内基层监督要全覆盖、 持久化。 党内基层监督不仅要在机关单位和工作岗位中体现, 更要深入到党员学习、 工作、 生活的各个环节, 特别是要针对当前问题易发特点, 深入到日常生活层面。 可设立信访举报电话、 干部监督信箱, 并在社区设置廉政情况监督员, 在村一级设置党员监督信息员, 监督领导干部 “八小时以外” 的事情, 开展党员之间的相互监督, 弥补监督机关、 组织监督的盲点, 扩大党内监督的覆盖面, 保证党内监督的全面性。
(二) 健全制度机制, 依靠制度保障监督
一是坚持和完善基层党的代表大会制度。 要坚持党代会的党内最高权力机构、 最高监督机构的地位, 坚持和完善党代会制度, 改善党代表大会代表结构,提高基层一线代表比例, 增强代表广泛性。 建立基层党代表大会代表提案制度;实行党代表任期制, 选择一些乡镇试行党代表大会常任制, 发挥党代会和党代表的监督作用, 加强以评议制度为基础的监督。 对因重大决策失职、 工作严重失误、 廉洁问题、 道德败坏等问题, 在党员群众中造成恶劣影响的领导干部, 允许党代表联名或由代表团提出罢免、 撤换的要求。 对领导班子和领导干部进行民主测评, 领导干部不称职票、 不信任票超过规定的, 要引咎辞职、 责令辞职或提交党代会进行罢免表决; 领导干部不满意票超过规定的, 必须写书面整改报告。 但对辞职、 罢免的干部, 需要事先进行核查。
二是严格和健全党的组织生活和民主生活会制度。 党内组织生活严格, 可以促使党员干部防微杜渐, 增强免疫力。 班子成员之间对相互的功过是非最了解,班子内的监督更具针对性, 最能击中要害。 对于少数犯错误的党员干部来说, 通过党内正常的批评和自我批评, 则可以及时纠正缺点错误, 避免犯新的更大的错误。 要严格和健全民主生活会制度。 坚持把组织生活会作为党组织开展活动、 党员接受教育、 实现党内监督最基本和最经常的形式, 发挥其警醒作用、 教育作用、 融合作用, 提高班子解决自身矛盾和问题的能力。 要着眼于解决领导班子成员在思想上、 作风上和工作上的问题, 切实提高民主生活会质量, 着重在正确认识和对待批评、 勇于揭露和纠正自己的缺点错误上下功夫。 与此同时, 上级党委领导要带头参加下属单位党委班子的民主生活会, 加强对民主生活会的检查监督。
三是推行和完善其他相关制度。 要发挥基层纪委的组织协调作用, 建立部门之间的联席会议制度, 多渠道、 多方位了解掌握党员对干部的意见和反映。 大力推进对派驻机构的统一管理, 强化派驻机构的监督权威。 构建党政干部选拔任用工作全程监督机制, 建立领导干部向党组织汇报重大事项制度, 对党组织和党员干部工作中存在的突出问题和普遍关心的问题, 通过召开会议的方式进行批评和质询。 建立党内恳谈制度, 经常性、 人性化地开展监督, 把监督关口前移。
一是坚持把群众监督与专门机关监督有机结合起来。 党的执政地位和工作领域的广泛性、 复杂性, 需要通过群众监督、 舆论监督、 司法监督、 民主党派和无党派人士监督等党外监督的外部力量, 与党内监督相结合, 使基层党组织和党员干部始终处于多层次、 多角度、 广泛有效的大监督格局之中。 要加快基层民主建设, 健全人民群众监督的法规制度, 使社会监督与党内监督相辅相成, 相互促进。 要建立干部监督工作联席会议制度, 定期交流情况, 加强沟通, 充分发挥人大、 政协、 人民团体、 新闻媒体、 财经等部门对党员干部的监督, 在公安、 检察、 审计、 信访、 计生、 工商、 税务等单位设立廉政预情联系站, 在基层党组织有选择地建立廉政预情直报点。 重大工作如社区和村 “两委” 换届等, 可以从县乡党代表、 政协委员、 老干部等抽调人员, 组成监督委员会、 监督小组进行监督。 通过党内监督和其他监督有机结合, 上下配合, 消除监督空当, 形成监督合力机制。
二是建立监督意见反馈机制。 对党员群众通过民主评议、 实名举报等监督形式反映出来的意见建议, 应当建立相关机制, 及时进行处理并适时予以反馈, 在一定范围内通报处理进程、 整改结果, 或进行解释说明。 通过反馈, 让党员对自己行使监督权之后的党内监督处理工作进行动态监督, 即 “监督监督权”, 让监督变得更有成效, 同时也使其他潜在的监督者对监督的有效性产生积极预期, 从而进一步激发各方面监督的积极性, 提高党员监督的质量和效果。
三是构建党内监督与网络监督有效结合、 相互促进的运行机制。 当前网络监督作为舆论监督的重要形式正在蓬勃发展, 快速便捷是网络监督的一大优势, 有了网络这个 “信息快速通道”, 监督和举报的信息可以最快速度传递、 反馈、 互动, 并催化整个党内监督体系的快速反应, 党组织和有关部门要对网络监督进行规范和正确引导, 制定细则和规章, 建立相应的制度加以管理, 促使网络监督步入良性轨道, 使其与党内监督互补, 形成党内监督和网络监督相互促进的运行机制。
(四) 建立激励奖惩机制, 充分支持和保障监督
一是建立党内主动监督负责制。 认真贯彻执行 《中国共产党党内监督条例》和 《中国共产党党员权利保障条例》, 加强对党组织和党员领导干部对党内监督情况的督促检查, 促使基层党员干部主动认真地履行 《条例》 所赋予的权益和义务, 确保各项制度落实到位。 要建立健全责任追究机制, 解决有章不循、 有纪不依、 有制度不执行的现象, 追究党内监督工作落实不利者的责任, 解决党组织和监督职能部门在监督上 “不作为” 的问题, 促使党组织和监督职能部门采取多种方式, 积极主动地开展党内基层监督工作, 扎实推进党内基层监督工作深入开展。
二是建立行使监督权利的激励机制。 要着眼于调动广大党员的监督积极性, 建立有奖监督制度。 对敢讲真话, 敢于监督, 做出贡献的党员予以正面激励。 鼓励基层党员干部对单位和领导的腐败行为进行举报, 查实后给予适当奖励。 加大新闻媒体对党组织和党员行使监督权利情况和有关典型的宣传力度。要建立监督意见处理反馈机制。 对党员提出的问题、 意见和建议, 所涉及的单位或个人必须限期予以负责的答复; 对于党员的批评、 揭发、 检举、 控告以及提出的有关处分、 罢免、 撤换要求, 基层党组织要按照规定及时处理后进行适当反馈。
三是建立监督权利的保障机制。 由于党内基层监督是一种以自下而上为主的监督, 监督主体最担心事后遭受打击报复, 迫切需要建立健全党员监督权利的保障机制。 要建立健全保护揭发检举人权益的制度, 对揭发检举人以及揭发检举的内容给予严格保密。 对侵犯党员民主权利、 压制批评甚至进行打击报复或诬告陷害的行为, 及时和坚决予以查处, 对打击报复监督人的现象进行严惩。 建议探索在党内建立必要的补偿和赔偿制度, 对因实行民主监督权利而受严重打击报复的党员, 给予相应的政治、 经济方面的补偿, 必要时实行国家赔偿。 要健全党员、党员干部申诉制度, 既保护党内外群众对党员和党员干部进行监督, 反映情况、提出批评、 检举和控告的权利; 也保护被监督者对涉及自己的问题提出申诉或说明情况的权利。 探索建立案件审理工作模式, 通过规范申诉信访处理办法, 认真受理申诉案件; 通过推行案件审理助辩制度, 使违纪党员的辩护权、 申诉权得到有效保证。 同时, 要制定 “举报人保护法” 等相关法规, 总结各地好的经验,探索为举报者设立保险金、 聘请律师制度, 加大对举报人和举证人的保护力度,从而确保广大党员能充分享有和广泛行使自己的监督权利。
[1] 《中国共产党章程》,人民出版社2012年版, 第30页。
[2] 《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定辅导读本》, 人民出版社2009年版, 第36页。
[3] 《十八大报告辅导读本》, 人民出版社2012年版, 第55页。
[4] 孟德斯鸠: 《论法的精神》,商务印书馆1997年版, 第154页。
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