浙江农村基层民主监督机制创新与完善

浙江农村基层民主监督机制创新与完善——以后陈村村务监督委员会为个案

唐晓燕

随着时代的前进和社会的发展，社会管理层面面临的问题和遭遇的挑战与日俱增。党的十六届四中全会适时提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的要求。完善基层民主监督机制，提高基层民主监督的水平与成效，是推动民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四大环节走上均衡配套发展道路的需要，对于推进基层社会管理创新、推动基层群众工作、促进和谐乡村建设、推动基层反腐倡廉工作具有重要价值。

一、民主监督理论阐释与机制分析

（一）中国特色、本土实践中生长的民主监督理论

民主监督是我国监督体系的重要组成部分，是社会主义民主政治的重要内容，是人民当家作主权利的充分体现。在中国革命和建设事业中，中国共产党人根据具体国情和实际，不断探索建立健全富于自身特色的民主监督制度。毛泽东在长期的革命和建设中，一直注重克服权力腐败问题。他强调一切权力属于人民，人民有选举权、罢免权、参政权、议政权。他将人民监督看作是跳出“历史周期率”的新路，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈”^[1]。

邓小平同志根据社会主义建设新时期的特点与要求，发展和完善了毛泽东的监督理论。早在20世纪50年代他就指出，我们的国家政权属于人民，倡导建立强大的自下而上的群众监督体系。“实行群众监督可以把群众的积极性调动起来，会提出很多好的意见。”^[2]相反，“如果我们不接受监督……就一定要脱离群众，犯大错误”^[3]。防止腐败，确保国家机关廉洁，必须建立有效的监督制度和机构，使政府在人民的监督下工作。他主张，要把人民群众的监督具体化为专门的机构来实施的监督，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”^[4]。

江泽民同志在庆祝中国共产党成立80周年大会上的重要讲话中明确指出，要通过加强党内监督、法律监督、群众监督，建立健全依法行使权力的制约机制和监督机制；必须依靠群众，拓宽民主监督渠道，将自上而下的监督同自下而上的监督结合起来，逐步形成强有力的监督体系。党的十六届六中全会指出，要积极推行政务公开、厂务公开、村务公开和民主评议、质询听证等民主形式，依靠广大群众对权力运行实施有效监督。

胡锦涛同志反复强调权力的人民属性，在“七一讲话”中指出，各级领导干部都要牢记，我们手中的权力是人民赋予的，行使权力就必须为人民服务，对人民负责并自觉接受人民监督；强调建立健全权力运行制约和监督体系，保证党和国家机关按照法定权限和程序行使权力。“把党内监督与人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、民主党派监督、司法监督、群众监督、舆论监督等很好地结合起来，形成监督合力，提高监督效果。”^[5]

（二）农村基层民主监督的要素与机制分析

基层民主监督是中国特色社会主义民主监督体系建设中的薄弱环节，亟待完善与强化。以农村为例，村民自治是中国亿万农民的伟大创造，当前已经是为法律所保障的民主政治建设。理论上讲，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，农民群众的民主权利是《中华人民共和国村民委员会组织法》明文规定的。村民自治作为基层自治形式，实质是以委托的形式将村务管理的权力交由村委会主任、副主任及委员来行使。为了保障村务管理这种公共权力不被滥用或产生运行上的偏差，必须由村民开展强有力的监督来保证村民自治的民主性。因此，民主监督作为村民自治的保障性环节，尤为重要。但在农村基层民主的四个环节中，民主监督又是操作难度最大、阻力最强、最为薄弱的环节。

完善农村基层民主监督，建立健全农村基层民主监督运行机制，依赖监督系统各要素的到位及相互匹配。

其一，监督主体强力：强力监督机构的设立与较强的监督意愿和能力。权力制约与监督的首要环节，是设置强力的监督机构，以法律法规保障其权力的行使。就个体而言，要求村民拥有较强的民主监督意识与能力。监督意识是民主监督得以充分开展的主观条件。监督意识来源于维护自身经济政治文化权利的动机，源于科学文化教育中养成的公平正义感，源于政治实践锻炼中形成的自主意识与参与意识。

其二，监督客体配合：赋予监督主体以罢免权。村民作为分散的个体，与处于权力核心的村委会基本难以形成可以相抗衡的力量，村民个体开展监督的风险过大且成效微弱。强力监督机构的设置是监督得以开展和取得成效的前提，但其监督权的行使依然需要监督客体的充分配合。民主监督的力度与水平一定程度上取决于被监督者接受监督的意愿。农村基层民主监督的成效，很大程度上并不依赖于村民的参与性与主动性，而是受制于村委会成员的自律性和自觉性。

其三，监督内容公开：监督主体与监督客体信息对称。政治参与、民主监督的首要前提是信息公开。“政治参与要求接受一般的和特殊的信息，那些获得这些信息的人，即在效应和心理上更多介入的人，就更有可能参与政治。反之，那些没有得到这些信息的人，则无动于衷，缺乏心理上的介入。因此，也就很少有可能参与政治生活。”^[6]村务管理者掌控了绝大多数的管理信息，村务公开不彻底、不全面、不能长期坚持。监督主体因不直接参与管理，缺乏权威的管理信息来源，难以及时、完整地掌握信息，滞后的、零散的监督无法有效制约权力滥用，民主监督的有效性大打折扣。保障监督主体与监督客体信息对称，监督内容彻底公开、透明，是监督机制良性运行的重要因素。

其四，监督渠道畅通：监督主体与监督客体信息对称。相对于公民对国家机关及其工作人员的民主监督，村民自治的民主渠道比较单一且易堵塞。作为村民自治途径之一的民主监督是群众自治的行为，没有按照职能分工的各类民主监督机关作为接纳村民监督的渠道。目前仅有的路径是：村民可以对村委员会成员进行直接批评、建议和全民公决。若直接的民主监督无效，村民有权向村党支部，乡、镇人民政府及有关部门反映情况，有关政府机关应调查核实、依法处理。但这仅是一种补救手段。监督渠道的畅通又与村委会成员的素质存在密切联系，其民主法治意识的高低直接关涉监督渠道是否通畅。

二、浙江基层民主监督机制创新实践：以后陈村村务监督委员会为例

作为我国市场经济的先发地区和对外开放的前沿地带，近年来浙江省社会管理领域面临的矛盾与问题日渐复杂，民主监督机制滞后的状况难以适应社会管理创新的要求，完善基层民主监督机制成为我省农村面临的重大课题。曾有专家将我省村级监督机构区分为四种具有代表性的形式，即村务公开监督小组和民主理财小组，天台县的廉情监督站，温岭市的村民代表监督委员会以及武义县后陈村的村务监督委员会。其中，武义县后陈村的村务监督委员会实现了对农村基层民主监督现状的革新，是农村基层民主监督机制的创新典范。

后陈村位于武义县城乡结合部，共有347户888人，村集体经济主要来源为纱厂、茶叶园、鱼塘发包和集体房出租。近年来，随着城市化进程的扩展，该村土地征用资金收入达到1000多万元。资金的富余也带来了更多有关村集体经济和村务的矛盾。在创立村务监督委员会之前，由于村务管理不透明，重大决策不民主，一度造成村内矛盾重重，干群关系紧张，村民上访不断，甚至发生过将派出所前来执行公务的警车掀翻的冲突，先后两任村支书被撤职，其中一任村支书因经济问题遭到举报而受到法律制裁。

2004年6月，武义县率先开展建立村务监督委员会试点工作，选择村务管理问题突出的白洋街道后陈村进行以建立和健全“一个机构、两项制度”，即建立村务监督委员会和建立《村务管理制度》《村务监督制度》两项制度为内容的试点工作。具体做法是：首先通过系统的调查研究，在法律政策规定的框架内，对村里已有的各项管理制度进行全面的梳理和评估。在此基础上，草拟出用于规范和约束村干部行为的《后陈村村务管理制度》和《后陈村村务监督制度》这两个文件的建议稿。建议稿出台后，又在全村各农户及村两委、党员及村民代表中反复讨论和修改，最后在村民代表会议上表决通过并正式生效。与此同时，“村务监督委员会”的成员也由村民选举产生。按照规定，村务监督委员会成员只能由非村两委成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系亲属的村民代表担任。候选人通过有全体党员和村民代表参加的推荐会推举，再在村民代表会议中进行差额选举。监委会由3人组成，其中主任1名，委员2名。主任由村民代表会议选举得票最多的候选人担任，任期与村民委员会成员相同。

村务监督委员会是农村基层民主监督主体的重大创新。村务监督委员会是一个专门从事村务监督工作的机构，受村民代表会议委托独立开展工作，对村民会议或村民代表会议负责。村务监督委员会的建立使较为定型的村民自治格局形成，即以村党组织为领导核心，以村民会议和村民代表会议为决策机构，以村民委员会为执行机构，以村务监督委员会为监督机构。在这一格局中，村务监督委员会单立，表明村民自治中公共权力的分解。决策、执行、监督三权的分离结束了以往村民独立分散的监督形式，标志着农村基层民主监督主体的创新。

村务监督委员会是农村基层民主监督机制的重大创新。我国村民自治中实施的村民代表会议下的村务监督小组、村理财小组的监督机制，存在监督成本过高、监督方式僵化、监督程序不规范、监督环节不全面、监督机制不灵活等问题。村务监督委员会因是由独立、专门的机构开展的全程监督，监督的规范化、科学化水平大大提高，形成了农村基层化解内部矛盾和解决问题的高效的民主监督机制，是村级公共权力监督机制的重大创新。在村务监督委员会在全省推广的实践基础上，浙江制订了《浙江省村务监督委员会工作规程（试行）》（以下简称《规程》），极大地推动了农村基层民主监督机制创新的步伐。《规程》规定，村务监督委员会的机制包括工作例会制度、学习培训制度、工作报告制度、考评制度、工作台账制度、申诉救助制度、保障制度等等。这些制度是农村基层民主监督机制创新的重要内容。

后陈村的经验已在全省推广。随着2009年年底全省3万多个行政村建立“村务监督委员会”，这种监督形式实现了组织全覆盖。村务监督委员会的探索改变了村民自治中“四个民主”发展不均衡，尤其是民主监督滞后的状况，引导村级公共权力相互制衡，提高了村级治理的民主化水平。

三、浙江农村基层民主监督机制建设存在的问题

系统分析民主监督各要素，我省农村基层民主监督机制建设仍存在如下几个层面的问题。

（一）民主监督的环境有待进一步改善

封建残余的影响尚存，村干部“官本位”的思想依然较为普遍地存在，权力源于人民、服务于人民、接受人民监督的民主意识不足，制约监督工作的顺利开展。封建残余的影响还表现为宗族势力有一定程度的复活，加之农村特殊的人际关系网络结构，监督工作难以正常开展甚至异化。村务监督委员会虽然在村级权力架构中与党支部、村民委员会并列，其成员由村民直选产生，但村务监督委员会的成员与村委会成员同为一个村庄的村民，处于乡村熟人社会中，农村特有的宗族关系链、人际圈和派系势力影响监督工作的正常运作。村务监督委员会监督的现实窘况是，要么监督者为被监督者所左右，要么双方相互袒护，监督者难以客观地行使监督权。村务监督委员会的选举和运作受到派系因素的影响已经是一个不争的事实。2005年春后陈村第二届村务监督委员会选举中就出现了激烈的派系竞争。一些村民一针见血地指出：“村两委与村务监督委员会都是同一条绳子上的蜢蚱。”村务监督委员会与村两委干部合谋，普通村民的弱势地位可见一斑。

（二）监督主体的监督意愿有待进一步增强

一是村务监督委员会成员监督意愿不强。后陈村第一任村务监督委员会主任张舍南曾抱怨说，监委会处于村两委和村民的中间，担任监委会主任虽然掌握着一定的权力，但远非一个美差，而要以花费大量的时间、精力为代价。这种抱怨折射出该项制度安排存在“责任重大而利益微薄”的困境。按照《规程》的规定，村务监督委员会成员应享有一定的误工补贴和报酬，具体标准由村民会议或村民代表会议讨论决定。有条件的乡镇（街道）可根据村务监督委员会的工作考核情况，对工作业绩突出的给予一定的奖励或补助。对村民监督委员会物质激励的力度与各村集体的财政状况密切相关，势必导致在一些集体经济贫乏的行政村，村务监督委员会难以开展工作或开展工作积极性不高。二是部分地区部分村民监督意愿不强。民主监督的意愿首先与区域经济发展水平密切相关。在一些经济发展水平滞后的区域，在一些村级集体经济薄弱的行政村，村民发展生产、发家致富的兴趣远高于追求公平正义的热情，存在普遍的政治冷漠现象。

（三）“村务监督委员会”的制度设计有待进一步优化

“村务监督委员会”这一监督实体设置不够强力。虽然“村务监督委员会”这一监督的实体机构已在我省实现全覆盖，但当前指导实践的最新政策依据即《规程》明显呈现出“软法”的特点，倡导、鼓励的条款多，惩戒性制度设计的缺失使村务监督委员会的工作存在较大自主空间和弹性。村级民主监督的主要对象是村委会成员，而他们往往在本村拥有较大的势力或强大的宗族网络，相较之下村务监督委员会显得尤为弱势。尽管《规程》要求建立“申诉救助制度”，但该种方式只是一种补救手段。而这种申诉救助制度本身恰恰印证了村务监督委员会制度本身可能面临的风险与村务监督委员会本身所处的弱势地位。

（四）村务监督渠道有待进一步拓宽

相对而言，村务监督委员会成员作为比较稳定的政治参与阶层，能够积极介入村务监督。村务监督委员会制度为村民增加了一个参与公共事务的制度化渠道。但一方面，当前村庄治理的状况依在相当大程度上取决于村庄精英阶层之间的博弈，即便是在村务监督委员会的制度安排下，村民的监督权也主要通过村务监督委员会的“在场”来间接行使。另一方面，村务公开状况不佳，村务管理中能人决策、封闭管理的情况依然普遍，村务公开不全面、不详细、不彻底，普通村民与村干部掌握的村务信息严重不对称，普通村民无从了解村务的细节，监督活动更是无从着手。加之普通村民自身相对较弱的政治权利诉求、较低的村务监督意愿与能力，使他们基本处于监督活动的外围。

（五）监督主体的监督能力有待进一步提高

一是部分村务监督委员会出现“缺位”或“越位”问题，其成员的监督能力有待提高。一些村务监督委员会在派系竞争的影响下出现与村两委合谋、“一体化”的现象，监督工作出现“缺位”问题。有的村务监督委员会出现了一定程度的越权行为，直接参加所有的村务管理会议，与村支委、村委会成员一样参与讨论和表决。后陈村的村民甚至习惯性地将村庄领导集体统称为“村三委”（村支委、村委会、村监委的合称）。村务监督委员会作为行使监督权的“第三种力量”的特性丧失。二是部分地区部分村民监督能力有待提高。监督能力取决于文化素质、受教育程度。整体而言，农村教育依然落后，大多数农民文化素质偏低，缺乏政治参与必备的知识与技能，直接制约了民主监督的参与能力与水平。尤其是在加速发展的城市化进程中，农村大批接受过相对较高层次教育的青壮年外出务工，剩下大比例的儿童和老年人留守农村，这些村民经济地位与文化素质相对较低，参与民主监督的意愿不强，能力亦不足。

四、浙江农村基层民主监督机制完善对策

（一）赋予农民以更大的财产自主权,压缩村干部的权力空间

当前村干部滥用职权与腐败问题蔓延，农民的权益得不到有力保障，村干部的权力过大且缺乏清晰边界。村民在村务管理中的相对弱势地位使得村级民主监督落实困难。治本之策在于“扩权”与“减权”并举。“扩权”，即扩大农民的权益。核心是在土地集体所有制的前提下，赋予农民更大的土地财产自主权，以更好地保障农民利益。现行农村土地承包制并未很好地解决农民的土地财产权问题。过去的改革被称为“半截子土地产权改革”，农民在农业土地使用中的所谓承包权不稳定，且农业用地转变为非农业用地时农民几乎没有议价权。特别是随着农村城镇化步伐的加快，土地征用引发的矛盾日益增多且激化，造成本已在政治关系中处于相对弱势地位的农民受到利益的侵害。须进一步改革农村现行土地制度，更好地解决农民的土地财产自主权问题。只有在涉及农民切身利益的土地财产权问题得到根本解决后，农民才可能有较强的政治认同感和民主参与意识。

“减权”，即削弱、严格界定村干部的权力。原则上村委会是领导村民对公共事务进行自我管理的组织，没有强制权力。事实上政府各个部门、机构的农村工作都需要通过村干部来落实，上级授权后，水利、卫生、农牧、计生等部门的工作都通过村干部来具体抓，各种惠农政策、社会福利性、救助性工作也要通过村干部进行利益分配，村干部手中掌握着较大的、涉及每一个农民切身利益的隐形权力。在村级的权力架构中，按法律规定村民自治主要权力体现在村民代表大会或村民大会，但实际上村民自治往往变成了村“两委”自治甚至是村委会自治，权力大量集中于村主任、村支书之手。应削减村干部的权力，特别是在完成上级下达给村级的行政任务、指标方面的权力，由乡镇政府直接对村民实施履行管理职责与义务。同时加强地方县、乡镇党委和政府对村级组织和村干部的监督职责，强化上级组织对村干部的监管。

（二）以“四个民主”协调并进为基础,共同营造基层民主监督良好环境

近年我省农村基层民主选举、民主决策、民主管理层面的创新不断，机制相对成熟。今后需以村级选举、决策、管理民主化、科学化水平的提升为基础，为村级民主监督水平的提升营造良好环境。

其一，以提高主体素质为落脚点，提升村干部及村民的监督意识与能力。一是提升村干部主动接受监督的自觉意识。通过专家讲座、专题学习、定期培训等形式，最大限度地调动村干部学习的积极性，不断提高村干部的思想道德水平和科学文化素质，不断提高村干部的民主意识和法律意识。二是提升村民的监督意识与能力。大力发展村集体经济，维护广大农民的根本利益，让农民持续不断得实惠，进而培养农民权责一致、勇于监督的意识；在推动“学习型新农村”建设中，加强对村民民主监督的理论教育、民主法规制度教育，为监督的有效运作提供知识技能储备；依托重点村务工程的民主监督鲜活案例，在民主实践中提升村民的监督能力；加强信息沟通，进一步调动外出打工村民的民主参与与监督积极性；积极支持农民在宪法和法律规定的范围内建立民间组织，如农民协会、农业学习小组等，县、乡（镇）两级政府指派专员对其进行具体指导，提升农民组织化水平，形成村民自发自愿的组织与公共权力形成制衡。三是提升村务监督委员会成员的监督能力。加强对村务监督委员会成员的教育培训，提高履职能力。将对村务监督委员会成员的教育培训纳入对村干部的教育培训计划中，采取专题学习、业务交流、集中培训、远程教育等多种手段，分阶段稳步推进。

其二，以分立制衡、责权利统一为原则，完善村务监督委员会的制度设计。按照决策、执行、监督分立制衡的原则，强化村务监督委员会这一监督实体。当前尤其需要在实践探索中逐步完善《规程》并尽快制定正式规程，压缩监督工作中村务监督委员会的自主空间与弹性。一是完善惩戒性制度。建立对村务监督委员会履职“越位”“缺位”的惩戒性制度。二是完善监督激励机制。按照责权利相统一的原则，强化对村务监督委员会激励制度的制定与贯彻落实。物质层面的激励必须得到强化，这是该项制度在未来良性运作的关键。须密切关注《规程》中“保障制度”的落实情况，确保村务监督委员会成员误工补贴和报酬的及时发放。对于经济困难的村庄，政府须给予村务监督委员会适当补助以维持其运作。三是建立监督者受监督机制。加强对“监督者的监督”，进一步加强村民对村务监督委员会成员的监督，赋予村民必要时行使罢免权的权利。

其三，以村务公开为切入点，畅通农村基层民主监督渠道。畅通农村基层民主监督渠道，须从严格界定村干部权力范围入手。可以推广富阳“权力清单”的做法，对村干部的权力、责任作出严格界定。2007年4月，富阳市检察院、富春街道党工委、秋丰村党支部将宅基地审批等29项村干部的权力、责任及工作流程列出详细清单。自此秋丰村党支部、村委会严格按照“权力清单”所规范的权限与工作流程操作，村民的监督权利得到保障。其次，推动村务全面、全程、全方位公开。可借鉴实施“阳光村务”、建立“村务超市”等做法，并进一步探索村务公开的可行途径及有效办法，让村民参与到村务决策、管理、监督全过程中。最后，增加民主监督的渠道。各地可根据实际探索民主监督的有效方法。如设立村级民主监督箱、为各村配备乡镇干部加强监察指导、乡镇统一安排村委会工作评议会，等等。

其四，以当地经济发展水平和自治现状为依据，分层次逐步完善村级民主监督。每一项制度的创新都需诸多层面因素的配合，农村基层民主监督机制的创新更是受到内外、主客观因素的影响。创新性制度安排在其诞生地往往呈现内源式发展的现象，当它在更大的范围内推行的时候，却往往是政府从外部加以推动的结果。但以地方政府为主角，从外部推动制度实施的做法，容易导致制度创新流于形式。村务监督委员会的推广是在政府的强力推进下完成的，强制性的制度变迁与诱致性的制度变迁应互补。由于各村情况不同，尤其是村集体资产多寡的巨大差异，应给予各县、乡（镇）以一定的自主权，按照条件成熟一个、引导扶持一个的原则，分层次、分步骤、逐步实现农村基层民主监督机制的完善。

参考文献

[1]吴丕.政治监督学.北京：北京大学出版社，2007.

[2]陈国权.政治监督论.上海：学林出版社，2000.

[3]莫吉武.当代中国政治监督体制研究.北京：中国社会科学出版社，2002.

[4]何增科，等.基层民主和地方治理创新.北京：中央编译出版社，2004.

[5]刘友田.村民自治——中国基层民主建设的实践与探索.北京：人民出版社，2010.

[6]余维良.村级民主监督.北京：中国社会出版社，2006.

（作者单位：浙江省社会科学院政治学研究所）

【注释】

[1]郑谦、韩钢：《毛泽东之路：“晚年岁月”》，中国青年出版社1993年版，第223页。

[2]《邓小平文选》（1938—1965），人民出版社1989年版，第259页。

[3]《邓小平文选》（1938—1965），人民出版社1989年版，第258页。

[4]《邓小平文选》（1975—1982），人民出版社1983年版，第292页。

[5]胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立85周年暨总结保持共产党员先进性教育活动大会上的讲话》，人民出版社2006年版，第23页。

[6][美]安东尼·奥罗姆：《政治社会学》，张华青等译，上海人民出版社1989年版，第293页。