苏南地区农村基层民主演进的轨迹和逻辑

改革开放以来，中国基层民主颇富创新和活力，在党和政府的推动下，已经建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。其中村民自治是伴随着农村改革的深入而逐渐出现在中国政治术语之中的，是改革开放以来我国亿万农民在党的领导下的伟大创造之一。广大农民群众在村民委员会这一基层群众性自治组织平台上，依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，对所在村的公共事务和公益事业实行民主自治管理，已经成为当代中国最直接、最广泛的民主实践。这一发展格局吸引了众多国内外机构和学者展开研究，也在苏南区域的基层民主建设中得以体现。如美国前总统卡特先生就于2001年9月全过程观察了苏州周庄镇全旺村村委会改选。卡特说，“我认为这是一次非常好的选举”，“20年前我来过苏州，今天来发现苏州发生了巨变。我看到了中国农村的新面貌，也看到了全旺村的村民已经懂得自己有更多的权利来决定他们的未来”［1］。随着区域经济社会的发展进步，苏南地区农村基层民主也日益扩大，民主的参与渠道日益增多，民主的实现形式日益丰富，初步形成了富有苏南区域特色的农村基层民主形式，这是苏南地区经济社会发展全面进步的一个集中表现和有力证明。

一、苏南地区农村基层民主发展历程、基本内容和实现形式的区域特色

苏南地区农村基层民主建设经历了一个逐步发展进步的过程。

第一阶段，以推动经济管理上的民主为主要诉求内容的农村民主自主摸索阶段。主要指从农村土地承包改革到1988年村委会组织法试行前的这一时期。

这一时期农村基层民主是由农村经济改革启动和引发的。苏南地区的农村与全国农村一样，农村改革迈出的第一步，是实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革，广大农村普遍实行了以家庭承包经营为主、统分结合的双层经营制度，从经济上保障了农民的生产经营自主权，最大限度维护农民的物质利益，充分调动农民的生产积极性。虽然这一改革带来了队为基础的农村经济政治管理体制解体，但此时的苏南地区农村基层党组织在乡村社会仍具有相当的影响力，凭借自身权威，承担了乡村经济、政治、社会管理的大部分职责，发挥了强有力的组织和管理作用。以苏、锡、常为例，在上级党委政府的带动下，包产到户的同时，由镇村党组织牵头，苏南地区广大农村冲破传统计划经济体制的束缚，纷纷利用原有的集体积累，或由政府出面向银行贷款等形式，大力兴办村办工业，实现了农村集体经济自发与市场接轨，此时兴起的集体经济恰是农村改革开放带来的经济民主的直接体现。与其他农村地区在实行联产承包责任制后，有集体无“经济”的状况不同，苏南地区农村集体普遍有“经济”。客观上看，此时的村级党组织基本承担了乡村管理的全部职责，但在此过程中，诸如村级财务如何管理等问题逐步作为显性的突出问题提到全体村民面前。于是，以推动乡村集体经济管理上的民主为诉求内容的农村基层民主政治改革就在苏南地区农村管理中开始萌芽、酝酿和发展，而且，对乡村集体经济管理上的民主诉求如账务公开等成为当时苏南农村基层民主的基本内容，从政治上扩大农村基层民主成为农民维护自身权益的必然选择。但总体上看，这一时期苏南地区的基层党组织仍具有绝对权威，农民的民主诉求尚不能得到规范化的制度保证。

审视这一阶段苏南地区农村基层政治生态的表现，与我国其他村民自治先期萌发地区相比有很大的不同，有着自身特色。如，与广西罗山、宜山地区相比，虽同属农民自我管理的探索，但苏南地区在民主探索的具体内容上还是有区别的，苏南地区村民自治的先期发展主要是村民维护经济权益而引发的，表现为经济民主呼唤政治民主的伴生；广西罗山一带的农民则是为了填补人民公社管理机能下降和生产队、生产大队的瘫痪状态引起的管理真空，率先成立了“村管会”、“议事会”和“治安领导小组”等全国第一批自发性组织，来负责管理当地的各种事务［2］。

第二阶段，村民自治的法制化推进阶段。主要指从1988年村委会组织法开始试行到1998年村委会组织法正式施行前的有组织的试点时期。

1988年6月1日起试行的《中华人民共和国村民委员会组织法》第一次明确规定了村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，使此前农民自主摸索的村民自治有了法律的保障。苏南地区作为东部沿海地区，得益于改革开放政策的深度推进，得益于允许一部分人先富起来政策的大力度推行，市场竞争机制日益向农村渗透，农村乡镇企业得到了飞速发展，广大农民的市场主体意识得到空前增强，1993年至1997年，苏南出现第一次乡镇企业改制潮，有资料显示，80%的江苏乡镇企业参与了这次改革［3］，这就赋予苏南乡村更加开放的经济民主权利。伴随乡村集体经济改革的推进，广大农民强烈期望能自主选择自己信任的、懂经济、懂法律、懂政策、擅长管理又有献身精神的所谓“能人”担任村级领导，而村委会组织法的试行，规定了农村社会实行村民自治，这就给广大农民以自主选择带头人的权利，而这恰是农民们积极支持并参与村民自治的一个重要原因。在党和政府着力推进和支持下，苏南地区农村在这一时期村务公开和以民主选举、民主管理为基础的基层民主制度得以普遍推行，其核心内容是赋予广大农民的知情权、参与权、决策权、监督权。此阶段，苏南地区广大农村都勇于超越和创新，使村民自治工作充满活力，其中苏州市的太仓尤为突出，1992年太仓成为江苏省第一个“村民自治示范县”，并于1995年、1998年、2003年连续三次被国家民政部授予“全国村民自治模范市”的称号［4］。

从民主选举来看，这一阶段苏南地区农村村委会的选举一般都经历了最初的以乡镇党委确定候选人的等额选举为主，逐渐转到不确定候选人的等额选举，应该说，较之过去的委任制，选举的民主程度在逐步提高，而且还形成了一系列基本做法和程序。以苏州吴江庙港镇开弦弓村为例，开弦弓村1986年进行了第一次村委会选举，这次选举是由庙港乡党委确定候选人，村民投票选举；1989年的换届选举仍然是由乡党委直接提出了候选人，其间虽有少数村民试着提名，但未成“气候”；1992年和1995年的两届选举，候选人由村民一人提名十人附议或单位、团体提名，经反复酝酿后确定正式候选人。虽然对村委会的主要人选，乡镇党委应当说有意图，但乡镇党委没有直接提名，在操作时十分强调几上几下，反复酝酿协商，乡镇党委的意图是通过单位、团体提名得以反映的，民主进程显然有了进步［5］。再从民主管理来看，这一时期苏南农村逐步确立了村级民主管理的途径和载体：一是建立和完善村民代表大会制度；二是推行村务公开，建立健全村级财务制度，村级财务公开已作为常规性工作得到落实；三是自治章程、村规民约在管理村级事务中得到广泛运用。

审视这一时期的苏南农村的政治生态，经济改革和政治改革的深入推进再次同时汇聚在苏南地区的农村中，以乡镇企业集体经济产权制度改革为表征的经济民主与以农村基层选举、村务公开为表征的农村基层政治民主得以形成了互动关系，民主的内容和形式都得到了大大拓展，以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的制度框架逐步建立。苏南地区再次以经济、政治的同步发展体现了中国现代化进程中最为动人的一步，体现了改革开放的市场化、民主化方向。

第三阶段，村委会组织法正式施行以来，以“四个民主”为核心的村级治理开始走向完善阶段。

这一时期，苏南各地农村基层民主建设面临两大发展机遇：一是党的十六大以来，中央深化农村综合改革，积极推进社会主义新农村建设，统筹城乡发展的步伐逐步加大，创新统筹城乡发展的体制机制成为农村基层建设的新内容，这就为农村基层民主建设创设了新的大发展的机遇。苏南地区各地农村在推进农村基层经济、政治民主化进程的基础上，普遍进行农村财产制度、农村基层民主制度、组织制度和乡村管理体制改革等基础性的配套改革，把农村税费制度纳入基层政治体制改革之中：允许农民自发组织不依托任何部门的社区合作和专业合作组织；建立健全各级农村合作组织体系（农协），包括生产合作、运销合作、信用合作；建立规范的合作组织管理制度；制定扶持合作经济组织发展的优惠政策；允许农民将其拥有的股份化的土地使用权和对其他财产的所有权在社区范围内自主变现、退出社区；彻底实行村民自治，由村民大会决定社区公益事业的发展项目、规模和速度。以苏州太仓为例，太仓始终注重把深化农村改革、创新体制机制作为一件大事来抓，通过引导和推动基层“五大合作”新型合作经济组织健康快速发展，推动基层多元主体协同自治，提高村民自治质量，引领农村基层民主发展。至2008初，全市基层各类新型合作经济组织累计已达到310个，其中：社区股份合作社85个，土地股份合作社90个，农民专业合作社63个，投资性富民合作社19个，劳务合作社33个，专业协会20个［5］。二是伴随苏南地区经济社会的快速发展和转型，伴随着城市化、现代化的迅速推进，苏南农村出现了青壮劳力务工多、村区域调整村域大、外来人员激剧上增、老龄化等新情况，这些也为农村基层民主建设提供了新机遇。以苏州为例，苏州市各级政府积极探索以农村社区为单元，统筹城乡发展、完善乡村治理的途径，从2002年开始探索在村级建立功能全面的“社区服务站”，延伸村民自治功能，强化农村公共服务，拓展社区服务领域，实行自我服务，这一举措现已普遍推开。实践证明，社区服务站的建立，把村委会工作从管理型转变到服务型，受到了村民的普遍欢迎。

在这样的背景下，苏南地区基层民主建设从基本普及到全面展开，从推进“四个民主”到开展农村社区建设，以村民自治为核心，以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的制度框架逐步完善，自治组织逐步健全，民主形式更加多样，民主自治理念和技术程序得到推广，“四个民主”被赋予新的时代内容，苏南区域的农村基层民主逐步拓展到经济民主、政治民主、文化民主、生态民主等诸多方面，大大拓展了农村基层民主的广度和深度，如无锡市至2005年上半年，农村村委会依法自治达标率就达到了98%，比目标值高出了3%［7］，在改进农村社会治理状况，促进民主政治发展方面都发挥了重要作用。

第一，民主选举基本实现。村委会组织法正式施行，极大促进了苏南地区农村基层民主选举质量的提高，总体上呈现了程序一届比一届规范，民主程度一届比一届透明，百姓满意度一届比一届高、选举成效一届比一届明显的良好态势。仅民主选举就有协商方式、预选方式、候选人直接竞争方式以及“海选”方式等形式。以太仓为例，1983年，太仓市出现了改革开放后由选举产生的第一届村委会。从候选人由基层党组织提名，到以村民小组为单位提议和村民代表复议，再到10人以上村民联名、党组织和群团组织提名，在2000年第六届村委会换届之前，太仓市的村委会选举模式经历了“间接选举”的3个阶段。2000年，选民直接提名，并以得票多少确定候选人；从2003年起，不再预设候选人，而是直接采取无记名投票进行“海选”，直接把村和社区的民主选举权交给了村民。

第二，民主管理得到落实。苏南地区农村普遍实行村民代表会议的议事形式，村民代表的产生正逐步依法规范；普遍实行村会计委托乡镇代理，村级的收支预决算、工程招投标、土地流转、民主理财、财务公开、财务审计等制度得到了进一步落实、健全，如苏州市吴中区农村基层民主建设实施六项制度，即村级重大事务民主决策制度、村党组织、村民委员会联席会议制度、民主议政日制度、村级民主理财制度、村干部年度审计制度、民主评议村干部制度，使吴中区农村基层民主建设的内容不断扩大，程序日趋规范，机制逐步健全，富有成效［8］。另外，苏南地区农村普遍建立健全了自治章程和村规民约，范围涵盖政治的、经济的、生产的、生活的，内容具体到人到事，凡涉及村内一切事务均能做到有章可依。

第三，民主决策趋于规范。纵观全市农村基层民主决策，可概括为三个方面的特点：一是制度制定的民主化。自治章程或村规民约在制定过程中，普遍通过村民会议或村民代表会议讨论决定，是全体村民共同意志的体现。二是决策过程的民主化。村级收支预决算、公益事业建设项目、工程建设招投标、资产租赁发包方案、村内筹资筹劳、宅地安排、计划生育、公共集体福利、收益分配方案等涉及村民切身利益的事务分别通过村两委会联席会议、村民代表会议、村民会议讨论决定。三是绩效评价民主化。村级绩效评价主要包括对人对事两个方面内容。对人是指对村两委会成员为主的村级管理人员的德能勤绩廉进行年度考核，大多数村是在乡镇统一组织下，由村民代表以无记名方式填写测评表，村干部在老百姓心目中的分量一目了然。对事是指村民对村级事务办理结果的认可度，一般由村两委会组织村民代表测评，有的村还走访农户征询意见。常州市出台了民主管理百分制考核办法，实现了由定性考核、粗放推进为主向定量考核、精致运作为主的转变［9］。

第四，民主监督得到加强。总体来看，苏南地区村级民主监督主要通过村务公开民主管理监督小组、民主理财小组等村内群众监督小组的常规监督；通过村务信息、发布会接受村民代表会议的组织监督；通过村务财务公开栏、意见箱收集群众意见，接受群众监督；通过财务审计、村干部任期经济审计等接受经济主管部门的专项业务监督。苏州市平江区以健全基层党组织领导的充满活力的村民自治机制为指导原则，探索建立集党务、村务、财务监督为一身的监督主体——村监督委员会，村监督委员会作为村常设机构，负有监督村干部廉洁自律、党务村务财务公开、村级工程招投标等方面的职责，还规范了工作流程，初步探索了一条党领导下的、符合村民自治特色的、代表村民依法行使民主监督的新路子。

二、苏南地区农村基层民主的发展特色和演变逻辑

透视新时期以来苏南地区农村基层民主发展历程，我们可以清晰得出苏南区域村民自治的发展特色和演变的逻辑。

首先，苏南区域农村基层民主正在由形式民主迈向实质民主。一是在工作重心上从起初组织重建、建章立制逐步过渡到现在走向权利保障；二是在自治形式上，不仅从点到面、从指定到选举、从等额选举到差额选举、从间接选举到直接选举的转变，选举的自由度、公开性、竞争性有所增强，而且从只有选举民主逐步过渡到选举式民主和经常性民主共同推进，民主的广度和覆盖面在扩大；三是在自治主体上从封闭走向开放；四是在可持续发展的动力机制上从政府推进走向群众主导，上述变化愈加体现了民主的实质要义，大大拓展了我国基层民主政治的生长空间，表明民主政治正在内化为亿万农民的社会生活习惯，村民自治已经成为亿万农民政治生活中的一项基本权利和自己创造幸福生活的制度平台。

其次，苏南区域基层民主发展是在农村改革的大背景中完成的，与农村改革是同步推进的，清晰显现了中国农村经济发展与基层民主发展的互动关系。改革始终贯穿一条红线，就是扩大和保障农民的物质利益，维护农民的民主权利。实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革和苏南地区乡镇企业的兴起，催生了富有苏南区域特色的村民自治；乡镇企业的改制和外向型经济的迅猛发展以及实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革，丰富了以“四个民主”为核心的制度框架建设，使苏南地区村民自治制度体系逐步建立，逐步由形式上民主向真正实现民主权利过渡；党的十六大以来，伴随以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革，伴随社会主义新农村建设，伴随全面建设小康社会统筹城乡一体化发展的步伐，苏南地区农村普遍开展“普选、自治、合作”为主题的改革，“四个民主”有了更为丰富的时代新内涵，农村基层民主建设的质量有了快速提升。

第三，苏南地区基层民主发展进步得益于高效的组织推进。苏南地区地方党委政府始终坚持把村民自治工作摆到重要位置，强化领导，形成合力，坚持党委、政府领导、人大监督保障、民政部门主抓、其他部门齐抓共管的工作格局，这为村民自治工作深入开展提供了强有力的组织保证和工作条件。始终坚持以落实“四个民主”为核心，着力探索建立政府行政管理与基层群众自治“有效衔接和良性互动”的机制，为基层民主不断提高质量和水平营造了发展环境。始终坚持村民自治与农村各项工作相结合，不断推进村民自治深入发展，促进农村经济和社会的共同发展进步。

参考文献

［1］《卡特观摩村民选举》，《苏州日报》，2001年9月6日。

［2］徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年，第27页。

［3］《邹国忠再解苏南建议成立中小企业总局》，《第一财经日报》，http：／www.jrj.com，2008年12月19日。

［4］太仓市人民政府：《善于创新勇于超越使村民自治工作充满活力》，苏州市民政网。

［5］周红亚：《提高村民自治质量引领农村基层民主发展》，中国农村村民自治信息网，2008年6月30日。

［6］薛和：《江村村民委员会选举个案研究》，南京师大学报（社会科学版），2004年第2期。

［7］《无锡基层民主自治建设：全省领先》，《无锡日报》，2005年10月26日。

［8］苏州市吴中区委组织部：《苏州市吴中区农村基层民主建设六项制度》，吴中党建网，2007年2月5日。

［9］常州市民政局：《常州市社区建设和城乡基层民主建设取得新进展》，常州民政网，2005年6月30日。

【注释】

[1]本文为2008年度环太湖经济社会发展研究中心规划课题，著者主持，已结项。