苏州城乡一体化发展目标定位的逻辑必然和路径安排

一、问题的提出

2009年，苏州思考城乡一体化发展有了质的飞跃。2月，苏州市委市政府提出，苏州要率先基本实现现代化，必须加快城乡一体化，实现城乡同质化；8月，市委市政府在确定苏州未来发展形态“三区三城”新目标时进一步明确要“把苏州建设成为城乡一体的示范区”。前者反映的是苏州对城乡一体化发展内涵的思考，后者反映的则是苏州对全国城乡一体化发展大局责任担当的政治思考，两种定位浑然一体，集中体现了苏州市委市政府对苏州城乡一体化发展的战略判断和目标定位，而且，随着“十二五”脚步的临近，这一目标方位愈加凸显了其现实必然性和科学性。

二、苏州城乡一体化发展目标定位的逻辑必然

（一）城乡一体化同质发展揭示的是城乡一体化发展的新境界

在目前理论界和实践中，我们要注意区分“城乡一体化”与“城乡一体化同质发展”，二者既有区别又有联系。

城乡一体化揭示的是城乡关系的新境界。从基本内涵上看，城乡一体化侧重指在推进过程中城乡间的整体性、协调性、互动性乃至互补性，是指城乡发展的统筹安排、合理分工，只是在方法论上的统筹并重，并非是发展结果上的统一；从其产生的背景看，城乡一体化是对以往城市偏好的发展模式的校正，也是对一段时期以来将城乡割裂考虑区域发展的工作方式的校正。

城乡一体化同质发展揭示的则是城乡关系发展质态的新境界。“一体化”发展方向必然走向某些方面的“同质化”，这个“同质化”至少应有两层意思：一是指城乡一体化进程中所推进的某些方面在体制、制度、政策安排上城乡是平等的，亦即“城有乡也有”，体现的是城乡基本制度享有上的“同质”，这是对过去城乡关系中体制壁垒和制度缺失的校正，并非指发展水平的等量齐观，当然允许发展水平上存在着差异性和层次性。在这一点上，“城乡一体化”与“城乡一体化同质发展”有着相同的基本内涵，这是城乡一体化同质发展的初级阶段；二是指在城乡发展到一定阶段，城乡一体化同质发展不单要体现城乡制度安排的平等接轨和统一合理，使城乡居民依据条件公平地享有社会福利、社会保障和社会救济，公平地享有公共产品和政府服务，公平地享有改革发展的一切成果，还要在上述诸方面体现“量”的趋同，即城乡一体化发展水平在量上的一致性、趋同性，显然，这是城乡一体化同质发展的高级阶段。

（二）苏州提出城乡一体化发展目标定位的理论逻辑

由上述“城乡一体化”与“城乡一体化同质发展”概念上的差别统一性我们不难推断（无论是从理论上还是从实践上），在城乡一体化过程中，经过努力，某些方面通过发展如制度安排等，城乡是完全可以而且也应该实现同质化的，某些方面发展无论在质上还是在量上都可以实现趋同化，城乡一体化的发展方向就是实现同质化，否则的话就意味着人为设置了城乡二元鸿沟。

当然，城乡一体化绝不是简单地拿城市标准作为农村发展的参照系，我们所说的苏州城乡一体化同质发展，首先不是意味着苏州城乡所有方面同质发展，城乡之间有不同的空间布局，不同的社会生态，应有明确的产业分工；其次，城乡一体化同质发展是一个历史渐进过程，当然不意味着城乡某些方面同时同层次发展，而是指城乡应该纳入同样性质的制度安排，城市有的农村也该有，在内容上，不但包括以基础设施建设为先导的空间重构，也包括以公共服务延伸、社会管理创新为核心的制度重构；再次，在发展积累的基础上，经过努力和制度创新，苏州城乡一体化不断推进，将来完全有条件在社会公共产品的提供等方面实现城乡同质化发展，即指在基础设施、社会服务、生活方式等方面制度安排水平上趋于一致。如经过统筹城乡基础设施建设和公共品的提供，农村社会获取更多的公共财政投入，交通、水、电、气、公交、污水和垃圾处理等基础设施条件大为改善，在生活、生产、教育、就业、卫生等方面，城乡居民生活条件实现基本同质化。而这恰是苏州提出加快城乡一体化同质发展的理论逻辑所在。

（三）苏州提出城乡一体化发展目标定位的实践逻辑

苏州加快“城乡一体化同质发展”、“成为城乡一体的示范区”有着现实必然性和有利条件。

当前我国已经进入了城市反哺农村、工业反哺农业的新阶段，党中央已将城乡一体化看作是改变我国城乡二元结构、缩小城乡差距、促进城乡协调发展、实现全面小康社会与现代化的重要战略举措，看作是我国新时期构建和谐社会的重要内容和重要体现，因此，我国实现城乡一体化发展的时机已成熟，并且，当下推进城乡一体化具有极好的经济、政治和社会环境，苏州也不例外。

于苏州而言，其一，改革开放以来中央和省委对苏州发展一直予以殷切的期望，苏州也一直在党和国家事业发展全局中担当了重要角色，尤其是新世纪以来，苏州勇于担当“两个率先”实践探索任务，率先实践全面建设小康社会，经济社会协调发展取得了突出成绩。面向未来，苏州要率先基本实现现代化，必须加快城乡一体化。推动城乡一体化已经成为苏州新时期发展最为紧迫的任务之一，也是苏州新一轮改革必须攻破的难点，在我市作为江苏省综合配套改革试点区背景下尤显如此，也就是说，城乡一体化不仅是苏州解决“三农问题”的抓手，也是解决城市空间与功能布局的切入点，更是区域经济社会统筹发展的基点，因此，加快苏州城乡一体化有着历史和政治的必然性。其二，基于苏州经济社会发展的历史积累，我们认为，苏州城乡一体化的前进方向、目标定位可以率先在数个方面进行实现城乡一体化同质化发展的探索。这主要是因为，加快苏州城乡一体化同质发展有着突出的有利条件：一方面，苏州具有政策支持机遇，目前苏州已列为江苏省城乡一体化发展综合配套改革试点市，列为国家发改委城乡一体化发展综合配套改革联系点；另一方面，苏州还有多年实施“新农村行动计划”、坚持“三农”与“三化”互动并进打下的良好的物质和体制基础。2005年以来，苏州先后出台了《关于促进农民持续增收的意见》《苏州市建设社会主义新农村行动计划》《关于推进苏州市农业保险的实施意见》《关于进一步加快富民强村工作的意见》《关于进一步加快发展现代农业的意见》《关于加强农业担保体系建设的实施意见》《关于深化农村改革促进城乡一体化发展的意见》《关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见》《苏州市城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》《苏州市城乡一体化发展综合配套改革就业和社会保障实施意见》，为苏州城乡一体化同质发展成为城乡一体化示范区奠定了体制、机制和政策基础。从实践成效看，目前，苏州农村新型集体经济实力强于全省全国，农民人均收入水平好于全省全国，农村社会保障和金融政策支撑水平高于全省全国，新农村建设速度快于全省全国，城乡整体面貌优于全省全国，而这恰是苏州提出城乡一体化同质发展、成为全省乃至全国城乡一体的示范区的实践依据所在。

三、加快苏州“城乡一体化同质发展”、“成为城乡一体的示范区”应重点突破的基本方面

基于我们对苏州城乡一体化同质发展内涵的理解，我们认为，当下加快苏州城乡一体化同质发展实质是通过制度创新和政策创新，着力解决三农问题中政策不到位、制度短缺等不公平不公正的问题，而这恰是制约城乡一体化最关键的方面所在。可见，城乡一体化发展的核心与难点在于制度安排与政策实施，而且，难的不是确立制度与政策，而在于实施和落实制度与政策，不仅要考虑增量，更要调整存量，在确保不造成新的扩大的不平等的前提下，逐步弥合原有的城乡差距。

基于这样认识，市委、市政府以及相关部门应以政策创新和制度创新来建构起城乡产业功能协调、公共服务均等、公民权利平等的和谐发展模式。概括之，苏州主要是城乡发展规划、产业布局、资源配置、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理形成一体化新格局，率先尝试同质化发展的渐进探索：

一是建立城乡社会保障制度一体化制度，实现保障的同质化；二是探索“资源资产化、资产资本化、资本股份化”发展模式，在生产性收入、政策性收入、工资性收入、财产性收入等方面建立合理公平的收益共享机制，实现经济权利的同质化；三是加强城乡公共事业一体化发展，均衡配置公共资源，实现公共服务的同质化。在持续推进城乡道路、供电、供水、通信等基础设施方面共建共享，在推进城乡教育、卫生、就业、社保、治安等公共服务方面均等共享，最终实现全面的社会保障，便捷的生产生活服务体系，同等的就业体制，方便的公共交通……当然，随着城乡统筹、一体化发展，苏州一体化同质发展可以在更多的层面上打破了“二元结构”制约，城市居民和乡村农民在越来越多的均等化公共服务中，享受着同样的幸福和舒适。目前，从我们调查来看，至2009年10月，苏州市农民生病有医疗保险，读书有就学保障，工作有就业保障，失业有失业保险，创业有创业保障，种田有农业保险，困难有最低生活保障，老年有养老保险，征地有社会保障，拆迁有置换保障，“十大保障”贯穿农村居民的生老病死，在十大保障上基本实现初级阶段的享有同质化。

四、加快苏州“城乡一体化同质发展”、“成为城乡一体的示范区”的路径安排和建议

城乡一体化不是要让城市和农村在形态上完全一个样，而是要在制度层面上创新，形成城乡共享的体制机制，彻底打破城乡二元结构的“樊篱”。因此，苏州的改革试点工作要率先在城乡发展规划、资源配置、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理等“六个一体化”方面取得新突破。《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》明确，具体分成“三大步”，2009年为“重点突破年”，2010年为“整体推进年”，2011年为“全面提升年”。2009年的主要目标是在完善农村劳动和社会保障制度、推进宅基地换商品房、承包地换社保工作、加快城乡户籍管理一体化等方面制定专项政策意见，同时，着力推进23个先导区先行先试。2010年要整体推进“三形态”、“三集中”和“三置换”。“三形态”指的是，地处工业和城镇规划区的行政村，加快融入城市化进程；工业基础较强、人口较多的行政村，加快就地城镇化步伐；地处农业规划区、保护区的行政村，推动一次产业与二、三次产业融合发展。“三集中”即工业企业向规划区集中；农业用地向规模经营集中；农民居住向新型社区集中，换房进城进镇，或就地集中居住。“三置换”是集体资产所有权、分配权置换社区股份合作社股权；土地承包权、经营权通过征地置换基本社会保障，或入股置换股权；宅基地使用权可参照拆迁或预拆迁办法置换城镇住房，或进行货币化置换，或置换二、三产业用房，或置换置业股份合作社股权。2011年，要着力建起较为完善的城乡一体化发展推进机制，全面提升“三形态”、“三集中”和“三置换”的水平。

基于上述苏州市委市政府制度安排和路径安排，笔者认为在此路径沿革过程中要注意以下问题：

一是政策变革和制度创新始终是苏州城乡一体化同质发展的强大推手，要始终坚持制度创新是关键，努力在城乡制度接轨上提升城乡一体化同质的发展水平。唯有从此出发，才能逐步消解历史形成的二元社会体制障碍。这其中尤其要发挥好“政府推动”作用，由苏州23个试点先导区开始逐步向全市农村全面推开。

二是要不断拓展制度创新的新空间。如拓展统分结合上“统”的新空间；着力建设百万亩优质粮油生产基地、百万亩特色水产基地、百万亩高效园艺基地、百万亩生态林业基地基础上，拓展农业现代化、国际化的新空间；通过规划和立法的形式，将现代农业的空间布局落实到镇村、地块，并建立严格的耕地与农业资源保护补偿机制，防止随意改变用途和占用，拓展农业在组织方式、形态布局、综合效益等方面突破的新空间；等等。

三是要坚持城乡的辩证统一、“和而不同”。要适时适度把控城乡关系辩证运动中的统一方面，不断扩展同质状态的内涵，推进一体化发展进入到更高境界。

四是推动包括行政体制改革在内的公共管理制度改革等综合配套改革，完善组织领导体制和工作机制，尤其是探索城乡领导体制一体化，加快一些中心镇与属地农业示范区行政管理体制合一的探索，探索“镇区一体化”行政管理体制，以更有利于城乡发展的行政管理体制引领苏州城乡进入全面转型升级的新阶段。

【注释】

[1]本文为2009年度苏州市哲学社会科学研究立项资助课题，著者主持，项目编号09-B-03。