完善科学的权力制约和权力监督制度

二、完善科学的权力制约和权力监督制度

权力必须受到有效的制约和监督，否则必然会导致腐败。这是古今中外概莫能外的铁的定律。在社会主义社会，对权力的制约和监督更具有客观必要性和现实紧迫性。那么，制约、监督指的是什么？弄清这一问题，对于健全权力的制约监督机制是十分必要的。

监督一般是指从一侧督促、检查、监察，预防或纠正错误。“制约”指的是调控、制止、限定、约束的意思。“制约”概念同样是中国古人在实行封建君主集权制的国家制度背景下，在提出“监督”术语，强调要对国家官吏行使国家权力的执政行为作出监督的基础上，进而强调还要依靠和运用国家设立的相关制度，对国家官吏行使国家权力的不当行为，作出相应的制止、约束、控制、惩处。

综合起来，制约和监督，就是对权力的监察和督促、限制、约束。具体地说，就是权力所有者运用民主与法治的手段，通过各种有效途径对权力行使者所进行的监察和督促、所形成的限制和约束。进一步说，权力监督和制约是为了防止权力异化，保证权力行使的过程和结果能够处于和谐有序和公平正义的轨道而采取的相关制度、机制和行为。

党的十七大政治报告中明确提出，完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，这是深化政治体制改革的重要任务。如何有效地强化对权力的制约和监督，重点在于健全并形成具有中国特色的运转合理、制约有力的权力制约和权力监督制度。

（一）建立领导监督体系的协调机制

加强领导监督，搞好领导监督工作是一项宏大的社会系统工程，必须建立监督体系的协调机制，使隶属于各系统的多元监督主体互相配合，协调一致，形成合力，才能充分发挥领导监督的整体功能，取得良好的监督效果。如果监督整体合力得不到充分发挥，就会难以遏制权力的滥用、腐败的蔓延。因此，建立领导监督体系的协调机制显得尤为迫切和重要。建立协调机制，具体来说应做好三方面工作。

1.加强监督立法

通过制定有关监督法律、法规，从法律上具体规范和明确各监督主体的地位、职责、权限，以及监督活动的范围、方式和程序等，建立监督主体之间以及监督主体与客体之间的责任、利益、权利、义务相统一和相协调的关系，形成一个全方位，多层次，强有力的行政监督体系网络。

2.建立综合协调机构

为了更好地加强各监督主体的整合，各监督部门之间，应建立联系制度，可建立由党委统一领导下，各监督部门参加的“监督协调委员会”之类的机构，对各监督主体进行综合指导和协调。这种协调可包括两个方面。一是对监督主体的目标进行协调。在领导监督实践中，各监督主体尽管都有各自的具体工作目标，但具体目标要始终围绕总目标，要与之相协调。二是对监督主体的监督过程进行协调。由于领导监督主体的多元性，因此，应特别重视对其过程的协调，使在监督过程或在有些案件受理、调查、移送、处理等方面能互通情况、协调关系、互相配合、形成有机整体，从而使整个行政监督系统更加有序地运行，发挥整体效能。

3.建立统一的领导监督情报信息网

在现代信息社会，领导监督的有效性依赖于情报信息的准确、及时、全面和客观，而监督主体之间如果缺乏统一的情报信息网，则会出现信息利用率较低，信息不能共享等状况，从而影响领导监督效能。因此，要形成有利于发挥领导监督整体功能的协调机制，必须在领导监督体系中建立完备的信息网络，以达到强化、统一和协调作用。

（二）健全以权力约束权力的领导监督制约机制

在全球化、信息化进程中，健全以权力约束权力的监督制约机制，促进反腐倡廉几乎是所有发达国家和发展中国家面临的一个重大问题。我国正处于建立和完善社会主义市场经济的新时期，就当前的监督工作现状而言，健全以权力约束权力的领导监督制约机制，除了加强中国共产党对各级领导干部的监督之外，还应着重从以下两个方面入手。

1.强化人大监督制约机制

我国宪法规定，人民代表大会是我国的权力机关，人大及其常委会行使对国家行政机关及其工作人员的监督职能。人大的监督是在本行政区域内代表国家和人民行使的最高形式的监督，它是以人民作后盾，以国家强制力作保证的国家权力监督。因此，强化人大监督机制是制约领导权力，防止权力腐败的重要途径，是发展社会主义民主政治、推行依法治国方略，将公共权力的运作纳入民主与法治轨道的必然要求，也是完善领导监督机制的重要保障。在实践中，要加强人大的自身建设，健全组织机构，实行人大代表专职化；完善监督立法和程序，各级人大及其常委会应通过加强立法工作，奠定反权力腐败的法制基础，确保监督活动有法可依，完善人大监督程序；改进监督方式，变被动监督为主动监督，变一般监督为重点监督。

2.强化行政监察机关的权威性

我国行政监察部门是政府机关内部行使监督权的专门机关。但在现行的双重领导体制下，行政监察部门缺乏应有的独立性和权威性，这在一定程度上影响了监督权的有效发挥。因此，健全以权力约束权力的领导监督制约机制，必须增强行政监察部门的权威性。具体而言，一方面应扩大行政监察部门的职权，强化行政监察手段。在现已拥有的检查权、调查权、建议权和处分权外，赋予一定的经济处罚权，同时提高监察手段的科技含量，充分运用电脑等现代办公手段，建立监察信息网络体系，保障监察工作的多向信息渠道畅通，实现查处案件手段的现代化。另一方面，强化效能监察，提高行政效能，对国家行政机关及其公务员在行政管理活动中的行为、能力、运转状态、效率、效果、效益等方面展开监督检查活动。

（三）完善群众监督机制

群众监督是我国领导监督机制中的重要组成部分。我们党的三代领导在不同历史时期，对党和政府及其工作人员要接受人民群众的监督都有过重要论述。1945年7月民主人士黄炎培访问延安时，毛泽东就在与他的谈话中指出，要把接受人民群众的监督作为我党跳出几千年封建社会盛衰兴亡周期率的新路。在改革开放和社会主义现代化建设的新时期，邓小平也非常重视人民群众的监督作用，他指出：要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。江泽民同志在党的十五大报告中也明确指出：党的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督。胡锦涛总书记要求各级领导干部要权为民所用，情为民所系，利为民所谋，要坚持“两个务必”，具有正确的权力观，自觉接受人民的监督。在我国领导监督体系中，人民群众的监督是国家领导机关外部监督的一种主要形式，是基础和力量源泉，是一种最普遍、最直接、最有效的监督主体。但目前，群众监督的功能尚未得到充分的发挥。为此，需要进一步完善群众监督机制。首先是强化群众监督的法律保障。通过制定专门法律，确立群众监督的法律地位；明确群众监督的权限、形式和程序，以及监督的责任和奖惩。尤其是要抓紧建立群众监督的法律保障机制，依法保护群众举报、申诉和控告等监督行为，使其尽快纳入法制化、制度化的轨道。其次是应从以下几个方面进一步完善群众监督的有效途径。

1.继续加强信访举报工作

信访举报是群众监督的重要渠道，通过纪检监察等各种监督部门的信访举报“窗口”，接待群众来信来访，处理群众举报、申诉和控告，这对于维护社会稳定，保护群众利益，发挥群众监督作用，纠正行业不正之风，查处违纪案件，惩治腐败现象，具有十分重要的意义。当前加强信访举报工作须作好以下工作：一是完善信访举报的体系和网络，拓宽监督渠道，保证言路畅通，举报有门；二是健全保护和保密制度，切实保护群众的举报权利，保护群众的安全和利益，对打击报复举报人，要依法追究其刑事责任；三是健全举报奖励和反馈机制，鼓励群众举报违法违纪行为。

2.增强领导干部选任的公开性

扩大群众在干部选任上的知情权、参与权、选举权，是加强对领导干部选拔任用工作监督的重要保障。要坚持和完善民主推荐、民意测验、民主评议制度，采用多种途径让群众更多地参与荐贤举能，要积极推行公开选拔领导干部和机关干部竞争上岗制度，对干部的考察考核要多渠道、多侧面、多方式，广泛听取各方面的意见，尤其是要注意听取所在地方和单位群众的意见，提高考察结果的真实性、准确性和全面性，尽可能全面、准确地了解干部德、能、勤、绩、廉等方面的真实情况。要积极推广领导干部任前公示制，对拟提拔任用的人选，在一定范围、一定期限内进行公示，广泛听取各方面意见，根据群众反映及调查核实的情况，再正式决定干部是否任用。

3.推行和深化政务公开

政务公开，是指国家政务活动中，凡是涉及公共事务、公共服务的事项，只要不属于国家机密，都应向社会和群众公开，接受社会和群众的监督。公开内容包括政府办事机构、责任范围和管理权限，办事规则和程序，办事时限和结果，办事纪律和投诉途径等。推行政务公开是加强社会主义民主政治建设，完善群众监督的重要途径。当前在政务公开方面亟须采取以下对策：一是加强思想政治工作，使各级领导者充分认识政务公开的重要意义，更新思想，端正态度；二是制定法律法规，实现政务公开法制化；三是突出重点，选准政务公开的突破口；四是建立监督和评价机制，提高政务公开的实际效果。

（四）健全舆论监督机制

舆论监督，就是通过新闻媒介对领导活动进行追踪调查曝光的监督的行为。舆论监督以其信息传递上的公开、迅速、广泛等特点，对领导者的行为起着独特的监督制约作用。当前需要进一步完善舆论监督机制。

1.加强新闻立法

通过加强新闻立法以法律形式明确规定舆论的监督权、审稿权、批评权和采访、报道程序、方法以及侵权责任等，从而为舆论监督提供法律保障，使舆论工作者能更好地依法履行监督职责。

2.完善舆论监督的信息反馈和责任追究机制

加强舆论监督，必须注重社会效果，解决实际问题。对新闻报道批评和揭露的领导者的不正之风和违纪违法行为，其上级主管部门和领导要及时采取行动进行查处，要在各自职权范围内认真加以解决，并将解决问题的情况及时向有关新闻单位通报。新闻媒体则应公开报道处理结果，做到有始有终。

3.实现舆论监督与其他监督的有机结合

舆论监督是领导监督体系中的一种重要形式，必须与人大监督、司法监督、纪检监察等部门的监督有机结合起来，建立有效的工作机制，互通情况，协调配合，才能形成监督合力，提高监督的效率。人大权力机关及政府行政监察等专门监督机关在履行各自监督职责时既要充分重视舆论监督的作用，又要善于主动从舆论揭露出的问题中发现重要案件线索进行有力的查处。这样，既有利于更好地发挥舆论监督的作用，又有利于加强和完善行政监督机制。

（五）提高领导监督人员的素质

“为政在人”，领导监督的职能，主要是通过广大监督人员的工作来实现，提高领导监督人员的政治和业务素质是完成各项监督任务，健全监督机制，提高监督效能的重要保障。

1.加强思想政治教育

这是提高领导监督队伍素质的首要任务。当前要通过深入学习邓小平理论和“三个代表”的重要思想，贯彻落实社会主义荣辱观和科学发展观的要求，不断增强监督干部队伍的党性锻炼和忠诚于党的事业的坚定性，提高创造性开展领导监督工作的能力。同时，要进一步加强作风建设，教育广大监督者始终坚持原则，铁面无私，正直廉洁，改进作风，树立良好形象。

2.根据职业发展加强对监督者的培训

领导监督是一项极其严肃而又长期的有关党和国家命运的职业性工作。因此，有必要针对当前有的监督者业务水平不高的情况，根据职业发展的要求加强业务培训，掌握必要的金融、财经、法律法规、现代科学和WTO有关知识，提高在社会主义市场经济条件下开展领导监督工作的能力。

3.结合机构改革，优化队伍结构

要从适应反腐倡廉的需要和履行监督职能的要求出发，科学合理地设置监督机构和配备人员。要把机构改革同干部人事制度改革相结合，加大干部竞争上岗和交流的力度，强化竞争激励机制，使优秀干部脱颖而出，尤其是把一些政治素质好，业务能力强，秉公执法，刚直不阿，廉洁奉公的中青年干部及时选拔到各级领导岗位上，优化领导班子和队伍结构，增强监督队伍的生机和活力。努力建设一支政治强、业务精、作风正，能够适应并完成新时期任务的高素质的专业化的领导监督队伍。

复习思考题

1.如何理解领导权力的内涵及特征？

2.马克思主义权力观包括哪些内容？

3.加强领导监督应遵循哪些原则？

4.我国现行领导监督存在的主要问题是什么？