关于加快制定《人民调解法》的议案

一、案由

在建设社会主义法治国家的进程中，要使人民调解走上法制化、制度化、正规化的道路，加强人民调解制度的立法就显得尤为重要。自改革开放以后，我国已经制定了一些有关人民调解工作的法律法规，初步形成了一个比较完备的人民调解法律框架（见附件）。这些立法成果为人民调解工作的稳定与发展发挥了重要作用。但需要指出的是，宪法与民事诉讼法对于人民调解的规定只是原则性的，缺乏具体立法与之相配套；《人民调解委员会组织条例》和《民间纠纷处理办法》也只是从某个角度对人民调解制度的某些具体方面进行了规定，而且比较简略；新颁布的《人民调解工作若干规定》与《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》虽然对人民调解工作作出了比较详细的规定，解决了一些制约人民调解工作进一步发展的难题，但由于它们只是部门规章与司法解释，适用范围有限、立法层级较低，从长远来看，也不能满足人民调解工作进一步发展的要求。随着社会、经济的发展，更多、更复杂、范围更广的民间纠纷不断产生，使人民调解面临许多新情况、新问题。实际上，这些矛盾纠纷除了可以通过法院的诉讼途径加以解决，人民调解也可以起到积极的作用。但是，人民调解现有的立法显然已不能适应这一发展的需要，迫切需要制定出新的更完备、更高层级的人民调解法律。

二、案据

目前，全国人大尚未将《人民调解法》列为正式立法，全国省一级人大也没有关于人民调解方面的立法。但是，从目前人民调解工作的实践来看，人民调解工作改革与发展的进程很快，相关法律法规已显得滞后；制定人民调解条例的条件已经成熟。主要表现为三点：

（1）人民调解工作实践中已取得了许多成功的经验，比如人民调解协议书审核制、首席人民调解员制度、人民调解庭制度等，这些改革成果为《人民调解法》的制定提供了坚实的实践基础。

（2）理论界已经提出了大量关于人民调解的研究成果，这些成果为《人民调解法》的制定作了充分的理论准备。

（3）基层人民调解队伍与相关基层工作人员迫切需要一部完善全面的《人民调解法》，希望用《人民调解法》来解决许多当前人民调解工作的难题，突破一些制度规定的瓶颈，明确人民调解工作的法律地位，带动人民调解的进一步发展。这表明，制定一部《人民调解法》已经是形势所需、条件齐备。

三、方案

（一）《人民调解法》应当对五个原则性问题做出明确规定

第一，应当确认人民调解协议书具有合同的法律效力，可以由人民法院对人民调解协议进行审查；应当确认人民调解协议也具有证据的法律效力，可以为人民法院在诉讼过程中予以审核使用。这是人民调解制度能否进一步发展的关键。

第二，应当确认村民委员会、居民委员会下设的人民调解委员会与街道（乡镇）人民调解委员会以及其他类似的调解组织都是人民调解组织。应当明确规定人民调解组织的法律地位，肯定它们在化解民间纠纷、维护社会稳定方面的作用与职能。

第三，应当明确规定人民调解组织调解民间纠纷的范围，可以采用列举式或者定义式的规定，也可以将两者结合起来规定。

第四，应当制定统一的实施办法，对所有人民调解委员会适用。这样可以保证人民调解制度的统一性。

第五，应当明确规定人民调解组织与人民调解人员的经费来源、物质条件保障以及相关的激励机制。

（二）《人民调解法》的基本框架

第一章总则

第二章人民调解组织

第三章人民调解人员

第四章人民调解的民间纠纷调解程序第五章人民调解协议

第六章人民调解工作的指导

第七章附则

（三）《人民调解法》的具体内容

1.组织方面立法的完善

（1）加强人民调解组织的建设，完善人民调解组织。

我国原有的人民调解组织一般仅仅指村民委员会、居民委员会下设的人民调解委员会，有的地方还在厂矿企业、事业单位设立人民调解工作机构，还有的将两者结合起来设立了一些联合调解机构。近年来，随着我国经济的发展，我国社会也开始进入了转型时期，民间纠纷已经不限于村民委员会、居民委员会范围内，而更多地出现在公民与企事业法人，甚至国家机关之间；民间纠纷的种类层出不穷，标的额越来越大，社会影响面也越来越广，显然，仅仅依靠原先单一的人民调解委员会来处理这些新型纠纷，就显得力不从心。《人民调解法》应当确认街道（乡镇）甚至区、市一级也可以设立人民调解组织。从法理上看，人民调解组织应当是基层群众性自治组织，而街道（乡镇）人民调解委员会完全可以由人民群众来自我管理、自我约束、自我完善。原先人民调解委员会是属于村民委员会、居民委员会一级的群众自治组织，而确认街道（乡镇）甚至区、市人民调解委员会也是人民调解组织，实际上就是把群众自治的范围由村民委员会、居民委员会一级扩大到街道（乡镇）和区、市一级，这也完全符合扩大社会主义民主的原则。因为确认街道（乡镇）和区、市人民调解委员会为人民调解组织后，街道（乡镇）和区、市一级的人民调解组织则由街道（乡镇）和区、市的居民选举产生，而这必将在更大范围内提高人民群众民主参政的意识，培养人民群众的民主习惯。从我国宪法、法律的规定来看，确认多级人民调解组织也不违背宪法、法律。因此，人民调解的立法应当确认在居民委员会、村民委员会与街道（乡镇）和区、市下均可以设立人民调解组织。

（2）逐步实行人民调解员任职资格制度与人民调解员等级制度。《人民调解法》应当规定各级人民调解组织的组成人员由选举产生，根据需要，也可以聘任或者聘用律师、公证员、法律服务志愿者来担任人民调解员；应当规定村民委员会、居民委员会下设的人民调解委员会主任、委员与街道（乡镇）和区、市一级的人民调解组织组成人员都是人民调解员；应当规定成为人民调解员的任职条件，并建立人民调解员任职资格制度与人民调解员等级制度。

（3）确认基层人民政府与基层人民法院对人民调解工作负有指导职责。

司法行政部门对人民调解组织负有指导职责，基层人民法院及其派出人民法庭对人民调解组织负有指导职责。司法行政部门应当与人民法院及其派出人民法庭密切配合，加强对人民调解工作的指导、帮助和监督，保证人民调解工作的健康发展。

2.程序方面立法的完善

（1）人民调解程序。

关于民间纠纷的调解程序，《人民调解法》首先应当明确规定人民调解的纠纷受理范围，也就是明确哪些纠纷属于民间纠纷。《人民调解法》可以使用列举式的立法技术，也可以使用定义式的立法技术。我们倾向于将两者结合起来，人民调解立法可以先规定人民调解组织可以受理的纠纷种类范围，然后再规定不得受理调解的纠纷范围。这样就既达到了立法精确的目的，又可以适应将来一定时期社会的发展。《人民调解法》应当规定民间纠纷的管辖，规定一般民间纠纷由所在地的村民委员会、居民委员会下设的人民调解委员会调解，疑难、复杂的民间纠纷由街道、乡镇和区、市的人民调解组织调解。《人民调解法》应当规定纠纷的受理方式与人民调解组织受理时应做的工作；应当明确规定民间纠纷当事人享有的权利与承担的义务，明确规定人民调解的调解纪律；《人民调解法》还应当规定人民调解的调解期限。

（2）人民调解协议。

关于人民调解协议的程序规定，这应当是《人民调解法》的重点之一。《人民调解法》应当明确规定，“经人民调解组织调解，采用书面形式订立的，具有民事权利义务内容的人民调解协议，双方当事人签字或者盖章，具有合同的效力，受《中华人民共和国合同法》调整。”《人民调解法》应当规定，当事人一方以对方当事人违反人民调解协议向人民法院起诉的，人民法院应当予以受理；当事人一方向人民法院请求变更或者撤销人民调解协议，或者请求确认人民调解协议无效的，人民法院应当予以受理。《人民调解法》应当规定，人民法院经审理，在判决书中应当对当事人之间达成人民调解协议的事实予以表述，并在判决理由部分对人民调解协议的效力做出认定。《人民调解法》可以规定，人民法院审理涉及人民调解协议的案件，人民调解协议被人民法院判决变更、撤销，或者被确认无效的，应当以适当方式告知当地的司法行政机关或者人民调解组织；人民法院应当加强对人民调解组织的业务指导，并及时与当地司法行政机关配合，交流意见或者建议。《人民调解法》做出这项规定，必将大大提高人民调解的权威性，大大提高人民调解工作的效率，也必将有效地减轻人民法院的诉讼负担，更好地实现人民调解组织化解民间纠纷、维护社会稳定的职能。

3.保障方面立法的完善

主要是指人民调解组织的经费与人民调解人员的报酬、奖励等规定。这是事关人民调解组织与人民调解人员切身利益的大事，妥善解决好这一问题，有利于稳定人民调解队伍，调动人民调解人员的工作积极性、创造性和责任心，提高人民调解工作的效率。《人民调解委员会组织条例》第十三条规定：“各级人民政府对成绩显著的人民调解委员会和调解委员应当予以表彰和奖励。”第十四条规定：“对人民调解委员会委员，根据情况可以给予适当补贴。人民调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费，由村民委员会或者居民委员会解决。”在实际工作中，各级组织通过许多不同的途径来解决人民调解组织的经费与调解人员的报酬，主要的有：由国家财政予以适当补贴；由村民委员会、村民小组的集体提留解决；由基层法律服务机构集资赞助；由附近的厂矿企业予以赞助。可以看出，以往的这些方法只能维持人民调解一时的保障，却无法长久稳定地给人民调解工作提供物质保障。《人民调解法》可以规定以下几种途径来解决人民调解组织的经费与人民调解人员的报酬问题：①将人民调解组织的经费与人民调解人员的报酬、奖励费用纳入各级人民政府的财政，由各级人民政府财政单列经费解决。这是解决人民调解工作保障问题较为理想的途径。具体方法可以是：市、区的人民政府负担市、区和街道（乡镇）的人民调解组织的经费及其组成人员的报酬、奖励费用；街道（乡镇）的人民政府或派出机关有财政能力的，可以负担村民委员会、居民委员会下设的人民调解委员会的经费及其组成人员的报酬、奖励费用；财政能力不足的，由其上一级财政负担。②《人民调解法》可以规定，鼓励社会力量设立人民调解工作基金或者奖励基金，倡导社会各界对人民调解工作的支持，充分体现人民调解来自群众、为了群众的宗旨。

四、附件

《中华人民共和国宪法》

《中华人民共和国民事诉讼法》

《中华人民共和国民法通则》

国务院《人民调解委员会组织条例》（1989年5月5日国务院第四十次常委会议通过。1989年6月17日中华人民共和国国务院令三十七号发布自发布之日起施行）

最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（2002年9月5日最高人民法院审判委员会第1240次会议通过）司法部《人民调解工作若干规定》（2002年9月11日司法部部长办公会议通过，中华人民共和国司法部令第75号发布，自2002年11月1日起施行）

（在第十一届全国人大一次会议上，2008年3月）（说明：2010年8月28日，经十一届全国人大常委会第十六次会议表决通过，该法已于2011年1月1日起实施。）