完善行政监察制度

9.3.2　完善行政监察制度

随着市场经济的发展，行政监察机关的职能将更为突出。然而，由于种种原因，行政监察的职能难以充分发挥。例如，行政监察机关地位较低、权威性不高，其权限与其所承担的任务不一致等。为了推进反腐倡廉和进行社会主义法治建设，我们认为有必要从以下四个方面进一步完善我国的行政监察制度。

一是提高行政监察机关的法律地位，树立其应有的权威性。各级行政监察机关仅是同级政府内部的一个常设机构，其法律地位与其他职能部门平列，这种状况使得它对同级政府各职能部门主要负责人难以行使监督权。借鉴中外历史经验，结合我国实际情况。笔者认为:有必要将行政监察机关从目前的行政系统中划出来单独设置，名称改为国家监察委员会(或人民监察委员会)，直接向各级人民代表大会负责。这样，一方面可以更充分地体现监察工作的民意性;另一方面，使监察机关具备独立的法律地位，对改变目前监察机关地位不高，监察权难以到位的被动局面，无疑是具有积极的作用。

二是改革现行行政监察领导体制，增强监察机关的抗干扰性。目前，我国行政监察机关实行的是双重领导体制，即一方面受上级行政监察机关领导，另一方面受同级政府的领导。实践表明，这种双重领导体制是影响行政监察机关发挥其监督职能的一个重要因素。因为在双重领导体制下，上级监察机关没有人、财、物的实权，无法真正对下级监察机关实行实质性的领导。针对行政监察机关实行双重领导体制而产生的弊端，我们认为，应当对监察机关的双重领导体制进行改革。一是将现行行政监察机关实行的双重领导体制改为垂直领导体制，从根本上提高监察机关的抗干扰性，改变现行行政监察机关难以对同级政府实行有效监督的疲软状态。二是监察机关的主要领导成员，应由同级人民代表大会选举并报上一级监察机关提请同级人民代表大会批准后任命。

三是扩大行政监察机关的职权。根据规定，监察机关的行政处分权仅限于警告、记过、记大过三种，对需要给予降级以上处分，监察机关只能向有处理权的机关提出建议。笔者认为，我国行政监察机关所拥有的职权与其所肩负的重要使命极不相称，有必要从以下几个方面进一步扩大监察机关的职权:一是扩大监察机关的处分权限。赋予监察机关对违法违纪的公务员有警告、记过、记大过、降级、降职、撤职处分的职权。二是赋予监察机关一定的经济处罚权。比如对因决策失误或指挥不当造成严重损失的企事业单位干部(指经国家机关任命的)，监察机关应拥有责令其赔偿一定经济损失的职权。三是监察机关应有责令申报权和没收权，对于一些重大经济嫌疑分子，监察机关有权以财产来源不明予以没收，收归国库。

四是应建立监察官身份保障制度。目前，我国还没有正式颁布监察官法，对监察人员的权利和义务，仅仅在行政监察法等有关法规中做了一些原则性的规定，至于对监察人员的身份保障方面的规定几乎是空白。因此，立法部门有必要尽快制定和颁布监察官法，在监察官法中明确规定，监察人员非因法定条件和程序，不受免职或撤职，不被无故调离岗位，监察人员履行职务时其身份受到非法侵害，有请求法律给予保护的权利。