完善和加强城管执法监督体系

六、完善和加强城管执法监督体系

行政执法的根本目的就是对社会进行规范化管理，教育违法相对人和普通公民遵守有关的法律、法规与规章。把行政执法的要求化为公民的日常的自觉行动。在我们的调查和走访中我们了解到我省的市民以及执法相对人的法律意识薄弱，法制观念淡薄，法律知识欠缺，基本不会运用法律武器来维护自己的权利，根据我省的实际情况，笔者认为可以采用以下几种教育宣传方式：一是利用媒体宣传。在当今高科技飞速发展的城市背景下，充分发挥媒体的宣传功能，行政执法人员在行政执法过程中碰到的一些具有典型教育的案件，可以通知有关的电视、报纸等新闻媒体，进行现场的采访报道，充分发挥新闻舆论的正确导向作用；可以在电视、报纸或广播电台开设一个城市管理执法专栏，定期通过问答式或解答方式、求助热线、典型案件的剖析等，向广大市民宣传有关城市管理的法律、法规与规章。二是，利用一些休息日，可在社区、街道设固定的普法日，请法律专家以及一些城管代表普法宣传。宣传应向市民传授法律知识，组织市民到固定的场所去听讲，打印一些实际的、易懂的贴切市民生活的，在生活中常见的一些案例，法律条文，已经的解决方式等传单发给市民。三是，鼓励市民积极参与政治生活，鼓励市民运用自己所学到的法律知识维护自己的权利。城管执法是同广大市民的生活密切相关的行为，而其面对的主要的执法对象是城市中的弱势群体，而对于弱势群体的权益的维护在很大程度上要执法者树立群众路线。城管执法工作与人民群众的利益是息息相关的，因而城管执法改革工作应坚持群众路线，坚持民众参与的方式。密切联系人民群众，倾听广大人民的呼声，维护人民群众的利益，与人民群众形成良好的互动关系。可以通过举行听证会的方式，积极接受和采纳人民群众的批评和建议，不断完善城管执法体系，将城管执法改革的信息公开化。

内罗毕宣言提出的“健全的城市管理”的七项标准:可持续性、权力下放、公平性、效率、透明度和责任分明、公民参与和公民作用、安全保障^[30]。毫无疑问，建立廉洁、高效、法治的服务政府和有限政府是我国城市政府的目标。而有限政府是指“在规模、职能、权力和行为方式都受到法律明确规定和社会有效制约的政府……衡量有限政府与无限政府的尺度在于,一个政府在权力、职能、规模上是否受到来自法律的明文限制,是否受到社会的监督与制约；政府的权力和规模逾越其法定疆界时,能否得到及时而有效的纠正”^[31]。在目前的城市管理执法中，城管部门对商贩拥有无限的权力，这种权力甚至没有丝毫的限制与制约，“天门城管事件”中的城管执法人员，敢于在众目睽睽之下殴打阻扰其执法的村民，并进而将路过的公民魏文华群殴致死，从根本上说明了不受制约和监督的权力的危害性。因此，只有将这种极易对商贩人身、财产造成严重危害的权力置于最广泛的监督与制约之中，才能从根源上消除城市管理执法中暴力执法现象的发生，才能从根本上保护包括广大商贩在内的市民的权利不受非法侵害。在商贩治理模式中，承担此功能的是社会监督参与系统。另外，商贩自治组织是否按照城市管理法规的要求对商贩进行管理约束，是否在商贩经营的过程侵犯城市公共利益也需要社会对其进行严格的监督。现代的城市管理，必然要保障商贩的自由经营权和生存权，但同时流动小贩也有对社会的负面作用，主要体现为商品质量没有保证、占道经营影响城市交通、乱扔垃圾影响城市卫生环境、商品卫生危及市民健康等方面。通过商贩自治组织的管理和约束以及商贩的自我约束，能消除商贩经营的城市负面效应，但只有把商贩的经营置于全社会的监督之下，才能最大程度的保证城市的公共利益。

在商贩治理模式中，如果说城市政府对商贩经营的监控是“看得见的手”，那广大市民的参与则是“最有力的手”。“善治是政府与公民之间的积极而有成效的合作，这种合作成功与否的关键……公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督”^[32]。显而易见，在现代城市治理中，社会公众是必然的治理主体。同样的，在商贩治理系统中，没有广大商贩治理利益相关者的积极参与，效率非常低下，更难以达到善治。公众参与的根本在于“把‘善治’从理念转变为行动，实现政府、市场与社会之间的良性互动，……推动城市经济、社会、环境的协调发展”^[33]。公众参与商贩的治理，可以培育良好的城市公共意识。“由于参与要求我们与别人互动……所以它可以拓宽我们的视野并且帮助我们不仅仅只是看到我们自己狭隘的利益。”^[34]因此，增加市民在商贩治理上的参与，可以争取市民的舆论支持，最大程度上减少城市管理执法的难度。在关于商贩治理的问题上，最有发言权的应该是广大市民，在搜狐网进行的“您认为地摊解禁利大还是弊大”网上调查中，认为“利大于弊，方便了群众生活，也解决了部分人的生计问题”为86.95%，“弊大于利，妨碍市容交通，各种假货劣质商品横行，也影响税收”9.14%^[35]；在关于“城市管理者与摊贩如何和谐共存？”中，认为“城市管理者改变思路，积极引导，依法管理”为70.98%，“摊贩增加法律意识，合法经营，不破坏市容”的为27.46%^[36]。从此可以看出，商贩严加禁止、强行取缔的政策不得人心，也不符合市民的现实需要，同时，商贩与城市利益的矛盾也并不是不可调和的，通过合理的引导和规范，完全可以做到双赢。党的十七大报告指出，“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径……”^[37]因此，商贩治理模式必须建立完善的社会监督参与系统，构建公民参与商贩治理的平台。政府应该“鼓励公民致力于超越短期利益的事情并且愿意为自己邻里和社区中所发生的事情承担个人的责任^[38]，从而实现城市政府、城市管理执法人员、商贩自治组织、商贩与公众的多向互动和交流。经济合作与发展组织（OECD）把公民的参与界定为信息、协商、积极参与三个层次；信息是一种政府为公民生产和提供信息的的单项关系，例如获取公共记录的渠道，官方的公报，以及政府的网址；协商是一种公民给政府提供反馈信息的双向关系，政府为界定可供协商的问题，指定问题并且对过程进行管理，而与此同时，公民则应邀提出自己的观点和意见；积极的参与失一种以与政府合作为基础的关系，在这种关系中，公民积极的从事对政策制定过程和政策制定内容的界定^[39]。因此，在商贩治理中，政府管理者应该及时公布有关商贩经营的法律法规，特别是要通过各种媒体公布允许商贩经营的时间、地点、经营范围等，允许商贩自治组织拥有自己的网站，发布自己的相关信息和利益需求等；在有关商贩经营的具体地段、时间、经验范围等事关市民和城市利益的政策方面，要及时同过适当的形式，如公共听证会、公民调查、城市事务委员会等，通过协调商贩组织、社区、市民等与城市的利益和需求，寻求商贩治理的最优方案；同时在制定有关商贩经营方面的政策过程中，要倾听广大市民的心声，依法保障广大市民的表达全、参与权等。我们要创造条件让社会公众更有效的参与流动商贩的治理、监督城管的执法，归根结底，就是要形成“压力政治^[40]”的条件，使城管的权力以及商贩的经营无处不在监督中，无处不在压力下，因而不得不克制、审慎、谦恭，流动商贩治理的成功才是可以期待的。

监督是治理的前提，有监督才能保持廉洁，这是公共组织自身

合法性、责任性的基础。在缺乏监督或监督体系不完备的情况下，社会管理只能选择统治，很难实行现代意义上的治理。^[41]只有建立完善的监督机制，才能有效地约束城管执法权力，规范城管执法行为，减少执法违法和野蛮执法行为，在最大程度上保护占道经营摊贩的合法权益不被侵害。首先，完善城管综合执法机关的内部监督，需要进行城管综合执法监督体制改革，实行执法与执法监督的职能分离加强执法监督程序立法，规范城管行政执法中各部门的行权轨迹。健全整体监督机制，将行政监督与其他监督联结起来，形成监督的合力。把实施执法责任制和错案责任追究制与国家公务员的考核奖惩制度结合起来，明确考核标准和奖惩办法。同时，要充分发挥监察和审计部门的作用。通过监察、审计部门的有效监督，及时纠正和严肃查处违法违纪行为和行政执法中的违法违规行为。其次传播媒体监督和群众监督是社会监督的重要方面，对于规制城管执法具有不可忽视的作用。传播媒体具有覆盖面大、传输速度快、公众知晓性强的特点，能够对城管执法部门形成大的舆论压力。各媒体应根据法律规定，积极关注社会事件，及时真实地报道事实、公正地发表评论、正确地引导社会成员积极监督执法，保护自身权利。政府也应当切实保护传播媒体的监督权、传播权、引导权，以促进我国依法行政的发展；其次，完善和加强群众监督。群众是社会的组成人员，是城管执法所针对的相对人，其生产生活受到城管执法的直接影响。群众监督也是社会监督方式之一，是各种执法监督的基础，只有充分提高群众对执法监督的积极性，才能更好的发挥作用。舆论监督作为社会监督的另一种重要形式，是公民或社会组织表达针对政府机关或政府官员批评性言论的活动，从而达到是以权利制约权力的效果。由于舆论监督本身的的公开性，使其具有其他监督形式所无法比拟的优越性。因此，充分发挥好各种监督机制是建设好城市管理综合行政执法法律体系的一个特别重要的因素。城管执法体制改革以来，我省城管综合行政执法取得了很较大成效。城市管理综合行政执法作为我国行政执法方式的创新，其施行至今在我省取得了一定的成就与经验。我们也应看到城市管理绽合执法处于这么一个特殊的时期，社会在转型城市化进程也在加快，这都给城市管理综合行政执法带来严峻的挑战。保护其权利，给予人文关怀，促使其自觉配合解决城市管理中存在的诸多矛盾，从而实现公正执法与执法效果的统一。2004年3月我国宪法第4次修改将“国家尊重和保障人权”载入宪法，突出地强调了保障公民权利、规范国家权力这一现代宪法的核心价值理念，高调地宣示了我国宪法的人权关怀。这就要求城管执法人员增强人权观念，慎用手中权力，在行政执法过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利。如何做到人性化管理？国外城市管理中的一些做法值得借鉴。针对“野火烧不尽，春风吹又生”的路边摊管理，法国巴黎的做法：一是营业时间限定在早晨6时到8时；二是现场配备有完善的电源和冲水设施，以便照明和清洗；三是8时一到，摊贩们纷纷自觉收摊，而等候在旁的环卫工人，立即清理垃圾和清洗路面。几乎是一眨眼的功夫，繁忙的路边摊点已了无踪影，一条清新、通畅的马路又还给了行人。从法国巴黎管理路边摊的经验中不难发现，更新对路边摊点看法和观念的关键，需要城市管理者用以人为本的理念，正视路边摊生存的合理性和必要性。把大部分菜场统统赶进室内，无疑有利于市容管理，但对路边摊点的不够宽容，不仅会激化社会矛盾，也会削弱服务民众生活的城市功能。印度政府在听取“印度国家街头小贩联盟”的要求后，于2004年通过了《关于城市街头小贩的国家政策》（National Policy For UrbanStreet Vendors），政策要求民众重新认识街头小贩，理解他们的存在对城市发展的重要意义；同时也希望用“法规”的有序化管理来取代“禁令”。该政策是印度政府在城市执法过程中实施人性化管理的一项重要举措，也被印度政府视为城市扶贫的一项重要计划。政策的制定者不应低估小商贩们存在的价值，在政策上必须允许小商贩们合法存在。城市的主要街道，出于交通以及其它管理的需要，可以禁止此类商贩经营，但作为城市的次要街道，应当允许他们合法存在。政府应当采取导引和规范的方法，使他们有一个合法有序的存在空间和时间，而不是让他们绝望。上海《城市设摊导则》也于2007年下半年正式开始实施。上海市区的部分路段经市民同意可设置便民类摊点，在办理完简约的手续后向其颁发具有一定时限的临时设摊证件，对马路摊点不再一律封杀。这也是上海首份指导城市摊位设置的行业导则，甚至超越了一些部门法规，从细则上放宽了对城市设摊的严格限制。上海社科院社会调查中心主任杨雄认为，《导则》的出台是人性化的措施，也是和谐社会的体现。欧美等发达国家对小商小贩大都采取分区域、分场所、分时间的管理，使其成为城市一道独特的风景线，上海此举正是借鉴了西方国家的经验。随着社会分工的越来越细，专业化程度的越来越高，一个精细化管理的时代已经到来。精细化管理是一种管理理念和管理技术，注重管理细节，立足专业，科学量化，把服务者的焦点专注到满足被服务者的需求上，以获得更高效率、更多效益和更强竞争力。