制度认同功能

三、制度认同功能——民众参与与程序正当的结合

自欧洲大陆创设检察制度以来，检察官处于法官和警察两大山谷的“谷间带”，在两大旗帜鲜明集团的夹杀之下，摸索自我的定位……一方面检察官不欲沦为次等的“侏儒法官”;另一方面，检察官也不愿成为高级的“司法警察”。^[64]如何找到自身准确的定位向来是一个难题。在这种背景下，检察机关办理自侦案件权力也不免陷入被更强烈质疑的困境。在这种困境下，权力自身的合法性都有待证成，对制度的不满、怀疑通过无序的途径表达出来，很大程度上会影响其制度运行的效率。对检察机关而言，在某种意义上不能否认，其自主设立人民监督员制度实际上的意图是试图通过这一制度的实施来吸收和化解社会公众对检察院司法现状的失望与不满，这种策略更多的还是基于一种政治性的考虑。^[65]最高人民检察院人民监督员制度理论研究课题组的研究成果中直接指出，人民监督员制度实质上是一种社情民意的反映制度，是推进检察决策民主化程度的有效途径，是符合当代法治文明潮流的一种先进的民主政治制度。^[66]正如罗伯特·达尔教授所指出的，作为一种现存的或现实世界的实体形式，民主以各种方式被设想为一套独特的政治制度和实践，特殊的权利体，社会和经济秩序，能够保证某些合意结果的体制，或者唯一可以作出集体性和约束性决策的过程。在我国，民主一直被认为是一项重要的宪法原则和甚至是宪政的首要价值，是整个法律体系存在和发展的根基。这使得一项制度如果具有了民主正当性，则就能够最大限度地获得民众的认同。人民监督员制度作为检察参与民主制度，其制度认同功能自然是具备的，以此也有助于检察机关的职务犯罪案件的办理机制获得更多认同。

事实上人民监督员制度不仅仅具有民众参与的民主功能和价值，而且还具有正当法律程序价值。对人民监督员而言，参与监督的过程是人民监督员表达意志的过程和接受法律教育的过程，也是检察机关澄清误解和解释说明的过程，更是检察机关与民众沟通的过程。在这一过程中民众和检察机关都找到了制度化的被倾听机制。而“人们一旦参加程序，那么就很难抗拒程序所带来的后果。在这些过程中，人得到控制，至少是人的恣意得到了控制”，^[67]在此基础上，容易形成共识和相互认同，检察机关会更了解民意，也意味着能更好地满足民意。对案件当事人和普通民众而言，人民监督员作为中立的第三方存在具有“任何人都不应当成为自己案件的法官”和“当事人有陈述和被倾听的权利”^[68]之正当法律程序价值，其制度规范化运行的过程本身就能够增强司法结果的可接受性，从而能够尽快解决纠纷，节省司法成本。在实践过程中人民监督员制度会遇到因检察机关办案质量高，而没有或者少有案件监督的情况，因此而受到质疑。笔者认为，不能以案件监督数量少来衡量制度设置的合法性，人民监督员制度存在本身就有制度认同的意义，关键在于寻求如何在有效监督的同时又能够节省人民监督员制度的运行成本的制度设计，或者能拓展制度运行的空间。

如果人民监督员制度仅具备民众参与的民主价值，而不具备正当法律程序的价值，那么制度本身就不能够区别于广泛意义上的其他民众参与制度，而失去了自身的特殊的存在价值。正是人民监督员制度一方面是人们宪法基本权利的具体行使方式，能够使普通民众参与到较为封闭的检察机关职务犯罪案件办理过程中，而且仅是有限的不特定的民众能够参与，且参与的方式具有法定的程序性，能够体现和践行自然正义的精神，实现了少数与多数的辩证，避免了参与的无序和无效，从而使得人民监督员制度有了自身独特的存在价值和正当性。民众参与与正当法律程序功能和价值之间的相得益彰，能够更好地保障人权，必然会增加人们对检察机关职务犯罪案件办理程序及其结果的认同。需要注意的是，检察机关有其自身的价值定位，在检察职能改革中，既不能把检察机关等同于纯粹办案机关和“犯罪追诉狂”来加以设计，也不能把检察机关等同于纯粹的慈善机关和人权的“代言人”来加以设计，导致检察机关法律监督职能的异化。^[69]人民监督员制度则处于中立的地位，不仅关注犯罪嫌疑人或者受害人及国家利益的保障，同时也关注检察机关权力的良性运行，通过人民监督员制度监督程序和意见、建议的提起程序，保障人权、保障社会和国家利益均可顾及。这与检察机关职能改革的目标和方向具有一致性，也意味着在检察权运行的这些方面都能够通过人民监督员的参与而获得更多的理解和认同。