完善公共财政覆盖农村的政策思考

三、完善公共财政覆盖农村的政策思考

（一）完善财税体制，推动地区之间基本公共服务均等化

对于我国社会经济发展的走向，我们的基本判断是：城乡之间在经济上的差距、发达地区与欠发达地区之间在经济上的差距在短期内还难以缩小。但农村社会事业的发展可以通过财政支持而不完全依赖经济发展水平的发展水平。这就要求加大政府在这方面的投入力度，在政策制度和措施中，通过财政制度和转移制度的安排，保证落后地区的农民能够享受到与其他农民大致相当的公共产品和服务。

1．制定公共服务的最低标准

我国政府明确提出了公共服务均等化的目标。但是，在一些公共服务领域对于要达到的结果没有明确的界定；对可接受的“逐步实现”的步伐和实现的义务没有明确。这样，中央政府没有一个衡量的尺度去考核地方政府的努力程度，地方政府完全可以以自身财力不足为理由掩盖其不努力的行为；同时，没有相应的标准，中央政府也就没有理由向那些中西部“没有条件”的地方进行这方面的转移支付。在实现公共服务均等化的进程中，中央政府应对公共服务的最低标准有一个明确的规定。如果地方的财力不足以支付成本，就通过转移支付加以解决。这种做法，在政策的目标上并非消除差异。发达地区如果财力充裕，可以制定更高的标准，以其自身财力向农民提供种类更多、标准更高的保护项目。

2．财力向下倾斜，促进基层政府提供公共产品和服务的能力

进一步明确中央和地方的事权，并据此确定财力与事权匹配的财税体制，完善中央和地方共享税分成办法，同时也应考虑给地方一定的税收自主权。只有明确事权，并给予财权保证，也才有可能有效问责和监督。

根据公共产品和服务提供的基层化原则和成本与收益的外溢范围，把农村基础教育、医疗卫生服务、计划生育、技术推广、社会救济等公共产品和服务的事权划归县乡政府是适宜的。但是，县乡政府的财力与事权不相匹配。应该建立新的财政管理体制框架，体现财力与事权相匹配，以事权定财力，以责任定财力。对加强的职能要增加财力支持，对弱化的职能要减少支出，体现财力支出向公共服务倾斜、向基层倾斜，增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力（金人庆，2006）。

3．加大转移支付力度，促进地区间基本公共服务均等化

转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府政策目标的重要手段。我国的转移支付制度主要包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付三大块，对公共服务均等化需求重视不够。在对转移支付体制的改革中，应以基本公共服务均等化为目标和重点，弱化税收返还；强化一般性转移支付；削减、规范专项转移支付。在此基础上，逐步形成以一般性转移支付为重点、以专项转移支付为辅助的复合型转移支付模式（王绍光，2006）。

目前，就以专项资金形式的转移支付所存在的问题，全国有160多个县（市、区）正在开展以县为主的支农资金整合试点工作，试图使各类专项资金在县这一层次上进行捆绑使用。这种做法对于提高资金的使用效率有一定作用，但没有解决中央各部门之间项目的交叉重复和分头下达的问题；也没有解决中央各部门争相立项以及项目审批中如何选择优先序、如何分配项目等更深层的问题。同时，在基层财政困难、监督制衡机制缺失的情况下，资金的挪用、挤占风险很大。针对这些问题，有人提出应在中央层面上进行资金整合，归并国家各个部（委）掌握的专项资金，从而改变财政支农资金渠道多、分类不合理的状况。这又涉及由哪一个部门来整合、如何整合的问题。而且，即使在中央层面上进行整合，如果项目的设计和分配没有科学、透明、公开的制度作保证，结果就可能会形成各个部门都争相掌握整合的“地位”，而且这一“地位”又会极大可能地落入国家发改委、财政部等综合部门，资金使用的效率和公平问题依然无从解决。针对以上情况，可以考虑在压缩专项资金的情况下，成立专门的机构负责。其职责是归并交叉重复的项目；对各部门申报的项目进行综合性评估、排序，把评估的方式、程序和结果公示与众；在公开透明的基础上，实行按需分配。

4．引导地方政府将资源配置到农村公共领域

（1）建立客观公正统一的预算分配程序。在不同领域之间配置公共财政资金应该基于规则和一套统一的标准体系。具体来说，要按照公共性、市场化和引导性原则，进一步明确政府支出范围。凡属于社会公共领域的事务，市场不能解决或不能有效解决的，财政就必须到位，没有到位的应当逐步到位；凡属于可以通过市场机制解决的领域，财政不应介入，已经介入的要逐步退出；介于二者之间的，财政要发挥“四两拨千斤”的杠杆作用，积极引导社会资金投入（金人庆，2006）。

（2）建立新的政绩和干部考核体系。在上级政府对下级政府的综合性的政绩考核中，要弱化GDP和财政收入等经济发展类指标，加大农村公共产品和服务在地方政府绩效考核中所占的比重，推动地方政府加大财政投入的力度。对于各类农村公共产品和服务，应该分门别类建立绩效考核的标准。加大民众对地方政府政绩考核的参与力度。各级政府都应确立体现社会公平的发展指标，定期向社会公布，通过群众的知情参与改变地方政府的行为方式和政策优先序，并进而逐渐形成自下而上的干部评价、考核机制。

（3）加强问责和监督。对于公共财政资金的使用方向和用途，上级政府应建立问责和监督工作。要综合运用各种监督手段，与人大、政协等部门以及社会舆论监督相结合。

（二）改革和完善农村社会保护制度，使公共财政资金更多地惠及农村弱势群体

政府的资源是有限的，要在有限的条件下，努力提高效率并解决均衡问题，就必须集中有效的资源，去帮助社会最需要帮助的人群。有效的农村社会保护制度能够促进公共财政资金更多地分配给农村弱势群体，有助于农村贫穷人口获得基本的公共产品和服务。

1．以财政资金为支撑，建立健全农村社会安全网

农村社会安全网是农村社会保护中的防护性保障。有效的安全网包括范围广泛的各种各样的项目，如公共工程项目、贫困儿童奖学金、现金转移、与食品有关的转移、食品补贴、社会基金、必要服务费用的豁免等。社会安全网的作用主要表现在可以缓解经济和自然危机对穷人的影响；保护准穷人不致陷入贫困；有助于防止对穷人人力资本的不可逆转的破坏（世界银行，2001）。在发展中国家，由于农民是自雇者，没有固定和稳定的收入，从而难以被纳入现代社会保险制度，因此农村社会安全网尤其重要。就我国而言，目前农村贫困人口呈现出区域分布上的分散化、致贫因素多样化等新特征，这要求建立社会安全网而不是继续实行区域瞄准为手段的项目扶贫（Sarah Cook，2003）。

目前，我国已经建立了防护性的社会安全网性质的社会保护项目，主要包括：针对社会农村五保户的农村五保供养制度；瞄准农村特困户的低保制度和特困户救助制度；农村临时性的灾害救济；瞄准农村计划生育家庭（独女户、二女户）的社会养老保险奖励制度；缓解农民疾病风险的新型农村合作医疗和贫困家庭医疗救助等。但我国的农村社会保护网面临的主要问题是财政支持力度小，从而导致其保障范围窄、保障程度低、制度性安排差等问题。

构建农村社会保护网的重点是加快建立和完善农村最低社会保障制度的步伐。中央政府应根据各地的生活水平确立农村低保的标准，核定应该享受低保的人口，从而确定各地所需要的资金。对于中西部财力不足的县（市），由中央财政转移支付解决。

在低保的基础上，着手建立另外两种类型的救助制度。一是针对农村特殊群体（如残疾人、五保户、孕产妇）的救助；二是满足农民特殊需求（如住房、疾病、教育而产生的特殊开支）的救助。当前，最急迫的是加强和完善农村医疗救助制度建设。目前的农村医疗救助资金量太少，与新型农村合作医疗制度没有很好地衔接。要加大政府对医疗救助资金的支持力度，扩大救助范围，提高救助水平，重点解决好农村五保户等贫困家庭的医疗救助问题。

农村社会养老保险是农村社会安全网的内容，农民对其也有比较强的需求。但这一制度所要求的外部条件多，目前不宜大范围推开，而应把重点放在完善制度、总结教训、重塑农民信心的基础上。理由有三：①农村社会养老保险面临严重的信任危机。②农民很穷，需求多种多样，养老的需求比较靠后。③农村和农民高度异质化，成功的经验往往难以大面积推广。

2．建立和完善各类促进农民能力提升型的社会保护措施

提升型社会保护是旨在“提高正常的生活条件，处理经常性的持久剥夺”的干预措施。增加公共财政在提升农民能力方面支出的理由有三：第一，提升型保护措施可以对收入分配状况的改善产生积极影响，并因此减轻了社会安全网的压力。第二，在有限的财力下，贫困人口以转移支付方式可能获得的救济项目和救济数量相对有限。第三，许多提升型措施，如基础教育、预防性保健、自来水与卫生设备、农村基础设施等，都是对穷人十分重要的领域。为了保证充足的服务，这些领域的财政投入不应当削弱而应当加强（世界银行，2001）。

目前，在促进农民能力提升措施中，需要重点关注以下几个方面：

第一，增加在农村教育方面的支出。

教育对改变弱势群体的处境具有根本性的作用，许多弱势群体成员把希望寄托在子女身上。政府要高度重视弱势群体子女的教育问题，加大对农村弱势群体子女教育的援助。

近年来，由于农村学校迁并，农村学生上学的交通、生活方面的支出比过去增多了。政府应通过给予补贴的方式，防止可能由此引起的部分贫困家庭学生辍学。

中央实行免费义务教育的政策是解决农村贫困家庭子女上学难的突破性举措。但是，在非义务教育阶段特别是大学教育的学费高昂，普通大学的学费已经达到了每年5000元以上。高昂费用远远超过了贫困家庭的承受能力，并因为这方面的预期而影响贫困家庭子女完成义务教育阶段的学习。针对这种情况，国家需要采取特殊措施解决贫困学生上大学难的问题，激励贫困家庭子女完成义务教育。

对农民进行有针对性的培训，可以提高农民的人力资本，有助于农民进城找到工作并增加外出打工的收入。应在明确责任和分工的基础上，建立各级政府对农民培训的投资保障机制。

第二，就业支持措施。

农民通过就业获得的收入是其生活风险第一道保障。在农民就业保护上，政府应发挥主导作用，投入财政资源，完善促进就业的各项政策措施。

第三，医疗卫生。

医疗卫生条件的改善，能够避免一些家庭因为疾病而陷入贫困，尤其是能够带来劳动力素质的提高，有助于改善收入分配状况的长期目标。特别在我国农村，改善广大农民的医疗卫生条件的要求更为迫切，努力增加这方面的投入，将会产生更为明显的效果。

公共卫生属于纯公共产品，公共财政应保证预防、保健、健康教育等公共卫生事业发展所需要的资金，使得这些机构能够向农民提供基本免费的公共卫生服务。这样，既减轻了农民在这些方面的开支，也会减少农民患病的概率，使资金使用效率更高。

农村公共卫生服务体系建设的重点应是村级的服务机构。在修建村卫生室、解决村医工资方面，公共财政应承担责任。

新型农村合作医疗制度已经产生了明显的效果，目前正在快速推进。完善这一制度的关键是如何解决中西部地区一些县（市）无力负担配套资金问题。同时，制度和措施也要跟上。一是加强资金的管理与监督，保证资金确实用于农民的医疗补偿，而不会被挪用或侵占；二是通过设计更好的补偿方案最大限度地减轻农民的经济负担，并能够有效约束医疗机构和消费者的行为；三是加强医疗卫生机构改革，防止医疗价格的不断攀升。

（三）改革和完善农村公共服务体制，促进农村公共服务的提供既有公平又有效率

1．压缩政府财政供养的农村公共服务机构的规模

现有稀缺的公共财政资源仍在为一些无论从公平还是效率上看都不需要政府干预的活动提供资金。同时，对于实现国家优先目标起关键作用的核心服务又面临严重的资金不足。在农村事业单位的改革中，要把那些承担执法、行政和管理职能的事业单位划归行政管理系列。把从事经营性业务的事业单位从事业序列中剔除。对于事业单位兴办的各类实体和后勤服务机构，要从主办单位中脱离出来，明确投资主体和产权关系，使其成为自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展的企业法人，并尽可能转为民营机构。

2．财政应足额投入公益性的公共服务机构

在基础教育、保健、农业科技推广等社会服务领域，不适合使用者收费。这些物品具有在个人消费的同时会产生对社会良好的影响。收费常常使这些物品消费不足。而被排除在外的，恰恰是那些最需要这类服务的穷人，他们根本无力负担增加的开销。财政资金的配置方向，应使农民能获得免费的公共卫生服务。

改革不是推卸政府的责任。对于改革成效的评判，不能只看机构和人员精简了多少，更要看改革后对农民的公共服务的提供是否有所改善。对公益事业，财政必须到位。不仅要保证人头经费，对于开展业务需要的费用必须给予支持；要保证对从事公益服务机构人员培训的费用。定为公益性的服务机构，不能再从事与其本身业务相关或无关的经营活动。

在调整农村公共服务体系布局时，要充分考虑对农民特别是贫困农民获取基本公共服务可获得性的影响。例如，随着交通条件的改善、农村学生的减少和对优质教育需求的增加，农村学校的“撤并”有一定的合理性。但是，这种做法也增加了学生的食宿费用和交通费用。

3．对供方的财政支持应该具有策略性，提高财政资金的使用效率

政府生产是传统的公共支持手段。从提高效率角度出发，可以根据服务的性质采取更多的干预手段。

（1）购买服务。所谓购买服务是指政府与服务机构签订合同，根据服务机构所提供的服务内容、数量、质量而给予其费用。这种做法的好处在于把服务绩效与获取的财政补贴挂钩，增加了对公共服务提供者的激励。农村公共服务的类型多种多样，政府购买服务在一定程度上取决于该服务的特点。在下一步的农村事业单位改革中，可以尝试实行这种制度。对于承担部分公益性职能的事业单位，实行“政府拿钱办事，不拿钱养机构、养人”的办法，由财政对其所承担的公益性服务给予定额补助。理论和实践都证明，基于结果的合同很难执行，但基于产出的合同执行起来的困难较少。对于那些可以标准化的、易于监督的、产品单一和面向大众的服务而言，基于产出的合同是非常成功的。当服务的数量和质量可以明确规定时，可以向提供者支付基于产出的服务费，这有利于提高服务效率（世界银行，2004）。

（2）实行需方补贴。所谓需方补贴就是向消费者直接补贴，由农民选择服务机构。减税、转移支付和其他补贴以及教育补贴都是向需求方补贴的例子。为了保证服务惠及穷人，这种需方补贴可以采取多种形式。例如，对于收入水平低于一定标准的农民，发放一种只能用来看病的代金券。这种做法的好处，一是鼓励贫困家庭农民消费公共产品和服务；二是可以通过需方对提供者的选择，激励提供者通过主动控制费用，提高服务质量。在这种方式下，农民可以通过“用脚投票”的方式表达自己的需求,同时引发不同的服务主体之间的潜在的竞争。目前，我国一些地方在农村教育、医疗等重要的公共服务领域正在探索着需方补贴的办法。例如，近年来已经有不少地方探索实行支持需方的教育券制度。^[22]其主要内容是，政府改变对公立学校给予直接补助的教育投入方式，把教育经费折算成一定数额有价证券发给每位学生；学生也不再受到学区或学校类别的限制，可自主选择学费标准不同的学校就读，并可用教育券抵顶部分学费，学校把所收集的教育券向政府兑换现金，用以支付办学费用的新型教育运作模式。

（3）服务外包。公共服务的合同外包是指政府与私人部门签约承包合同，由私人提供者来提供服务。从一定意义上可以把其理解为公共部门根据公共服务的性质在“内部生产”和“市场购买”间的权衡。考虑采用合同外包提高服务的三个基本条件：服务的要求和标准能够被清晰地表达；监督成本不是很高；存在一个提供服务的竞争市场（句华，2006）。

4.制定优惠政策，鼓励民办学校和医疗机构等的发育，形成对政府公共服务部门的压力

私营服务提供者的进入，使得消费有了更多的选择机会，能够满足农民对服务类型和质量的多样化需求。同时，私营服务提供者的存在还可以促进公共服务机构降低成本、努力提高服务的质量、改善服务态度。即使公共提供部门处于支配地位，只要公平对待公共部门和其他服务提供机构，竞争就能产生上述效果（世界银行，2004）。而且，与公共服务机构相比，私营服务提供者也有诸多优势。例如，非政府组织通常更能解除穷人的危难，也拥有更高的灵活性和更强的内在动力，所以它们在为原本会被排斥的群体提供服务方面也处于有利地位。非政府组织工作人员的利他主义动机也有助于可以克服合同的不完全性。

改革开放以来，我国公共服务的供给主体多元化的态势，非政府的公共服务机构几乎介入了所有政府提供的公共服务领域。但私营服务机构的发育发展仍受到诸多制度层面的制约。应该尽快改变这种情况，促进民办服务机构的发育。一是打破公立服务机构为主的思想观念障碍，凡是民间资本可以发挥作用的公共服务领域，均可由其替代或补充公立服务机构。二是保证公共权力的运行公正，实现民办服务机构在市场准入上的公平问题。三是根据农村的实际情况，适当降低进入注册登记门槛，在管理上成立包括农民代表在内的中立性准入、监管机构，改变由公共服务机构管理同类型民间服务进入的做法。四是加强扶持。如提供场地、信贷、税收、资金等方面的支持；为民间组织提供培训、辅导；将传统上由政府提供的公共服务外包给民间组织承担等。

【注释】

[1]金人庆：《扩大公共财政覆盖农村范围建立支农资金稳定增长机制》，http://www.crifs.org.cn，2006年4月18日。

[2]中国社会科学院课题组：《新型农村合作医疗制度试点评估报告》，课题结题报告。

[3]中国社会科学院课题组：《新型农村合作医疗制度试点评估报告》，课题结题报告。

[4]国家民政部：《2005年民政事业统计发展公报》，民政部网站。

[5]这一工程从2006年起停止，全国农村义务教育阶段中小学校校舍维修改造将纳入农村义务教育经费保障机制中统一考虑。

[6]教育部：《2005年：中国全民教育国家报告》，中国网，2006年3月28日。

[7]《国家计生委副主任潘贵玉介绍农村计划生育家庭奖励扶助制度试点情况并答记者问》，新华网，2006年6月10日。

[8]这些支出属于狭义的统计口径，从广义上看，财政支农支出还包括财政用于农产品流通补贴、生产资料补贴、财政扶贫支出、农业税减免等财政支出等方面的内容。

[9]《如何让资金高效流入新农村》，《人民论坛》2006年第9期。

[10]韩俊：《农业资金投入如何“划时代”》，新华网，2006年4月11日。

[11]程刚：《农村义务教育经费新机制遭遇五大新问题》，《中国青年报》2006年4月28日。

[12]检查报告：《经费不足挡了义务教育的路》，http://www.sina.com.cn，2004年10月28日。

[13]高书生：《社保改革：困境与出路（上）》，《改革内参》2005年第19期。

[14]卢晓平：《一季度GDP为何超出预期——访著名经济学家张卓元》，中国经济网，2006年4月17日。

[15]国家教育督导团：《国家教育督导报告》（2005）（摘要），人民网，2006年2月23日。

[16]中部地区人均筹资水平低于“人均30元”的标准，可能与中央财政的补助资金没有及时到位有关。中央财政的补助资金在西部地区也没有及时到位。

[17]2005年中国社会科学院农村发展研究所“中国与印度农村社会保护课题组”（该课题由福特基金会资助，中国社科院农发所张晓山研究员和印度社会发展研究中心K.P.KANNAN教授共同主持）在甘肃省W县的H村和X村、江苏省J市的P村和O村进行了1008户农户问卷调查和相关机构调查。本文以下所使用的W县和J市以及4个村的资料来源于这项调查。

[18]“母亲水窖”工程由全国妇联、中国妇女发展基金会等单位2001年发起实施，旨在解决农民饮水难、饮水不安全问题。项目共覆盖22个省区市，主要集中在西部地区，其中包括西部12个省区市，以及享受西部大开发政策的湖南湘西、湖北恩施和吉林延边3个少数民族自治州，以及河北、北京、天津、山西、黑龙江、安徽和江西7省市。

[19]由于制度方面的原因，一些家庭已经事先被排除在外了，实际没有参加母亲水窖工程的家庭超过了20%。

[20]李金华：《关于2005年度中央预算执行的审计工作报告》，http://www.sina.com.cn，2006年6月27日。

[21]国家发改委宏观研究院课题组：《公共服务供给中各级政府事权财权划分问题研究》课题研究报告，2004年。

[22]所谓教育券是一种在教育领域试行代币券制度的政策主张。教育券最早可追溯到美国经济学家弗里德曼的主张。1955年，弗里德曼在一篇文章中论述政府在教育中的角色，提出了学券制（schoolvouchers），建议把竞争引入公立学校体系，在“学券”的流动中实现优胜劣汰，医治公立学校的“集权过度症”，适当遏制教育官僚主义的滋长。